我国土地产权制度现状及改革方向

我国土地产权制度现状及改革方向郑宝华云南省社会科学院农村发展研究所讲授目的了解我国土地制度的基本特点；掌握我国农村土地产权制度的改革历程；思考我国农村土地产权制度存在的问题；把握三中全会的新规定。我国土地产权制度现状及改革方向讲授内容我国土地制度的核心和基本特点；我国农村土地产权制度变革及现状；我国农村产权制度存在的主要问题；三中全会对我国农村土地产权改革的新思路。我国土地产权制度现状及改革方向土地制度的内容

有广义和狭义之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的具体体现，是构成上层建筑的有机组成部分。我国的土地制度从根本上来说，实行的是社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制采取社会主义国家所有的形式，国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心劳动群众集体所有制，采取农村集体经济组织的村民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体村民占有属于该组织全体农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营、管理等权限。城市市区的土地全部属于国家所有，并实行有偿使用制度。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点属于国家所有的城市土地不能逆转为集体所有的土地，而相反，国家可以通过征收农村集体所有的土地变成国有土地。城市国有土地实行有偿有期限使用制度。国家采用拍卖、招标或协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者。国家实行城乡土地统一管理体制。一是把全国土地作为一个整体，实行城乡地政的统一管理；二是实行土地的目标管理。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点农村集体所有的土地有可能通过国家征用而发生土地所有权的转移和变更。农村集体所有农地的使用制度实行家庭承包责任制。土地的承包经营权在规定期限内属于本集体的村民所有，享受用益物权保护。农村建设用地的取得和使用实行审批制度。原则上一个家庭可以获得一个宅基地，并符合乡镇土地利用总体规划、土地利用年度计划、村庄和集镇规划。我国土地制度的核心和基本特点中国封建社会土地制度的特点地主土地所有制与自耕农土地所有制长期并存的二元制度，前者处于主导地位，后者处于补充地位；土地问题一直是中国封建社会的核心问题。一方面地主残酷剥削农民和兼并土地，另一方面农民渴望“耕者有其田”，二者形成强烈的阶级矛盾。这是中国封建社会土地制度变革和阶级斗争的根本原因。我国农村土地产权制度变革及现状19世纪中期，太平天国的《天朝田亩制度》第一次系统表达了农民要求废除地主土地所有制、土地归天朝公有、按人口平均分配给农民的平均地权主张，但没能付诸实施；1911年，孙中山领导的辛亥革命结束了封建王朝统治，提出了平均地权的三步走思路：限田、赎买国有、耕者有其田，但也未能付诸实施；国民党政权代表大地主阶级的利益，仍然延续土地地主所有制，成为失去统治基础的重要原因。我国农村土地产权制度变革及现状中国共产党把把土地问题作作为中国民主主革命的首要要问题，制订订实施了“耕耕者有其田””的政策，赢赢得了广大农农民的积极支支持，并最终终夺取了国家家政权。到新中国成立立之初，全国国解放区已经经有1.5亿人口（占当当时全国总人人口的1/3）获得了3.7亿亩耕地（占占全国耕地的的1/4）。这也为随随后的土地改改革奠定了强强大的群众基基础。我国农村土地地产权制度变变革及现状我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状新中国农村土地制度演变过程土改建立农民个人所有制农业社会主义合作化互助组初级社高级社人民公社家庭承包责任制新中国国第一一次土土地改改革1950年6月颁布布了《中华人人民共共和国国土地地改革革法》，宣布布没收收地主主的土土地，，无偿偿分给给农民民。1950年冬，，除一一些少少数民民族地地区外外，全全国范范围的的土地地改革革迅速速展开开；1952年底土土改完完成，，3亿多农农民获获得了了7.5亿亩耕耕地，，免除除了7亿斤粮粮食的的地租租，由由此形形成了了耕地地的农农民家家庭所所有制制，但但大部部分非非耕地地资源源还维维持村村庄集集体所所有制制或其其他形形式的的所有有制，，如族族山、、学林林等。。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状农业社社会主主义公公有制制建立立的依依据私有农农业转转变为为集体体农业业，是是社会会主义义革命命的重重要步步骤和和主要要内容容；土地改改革以以后，，贫困困农民民被迫迫出卖卖土地地的现现象加加剧，，并造造成了了局部部地区区小农农经济济的两两极分分化；；社会主主义工工业化化需要要通过过剥夺夺农业业实现现资本本积累累，小小农经经济在在一定定程度度上是是一种种阻碍碍因素素。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状公有制制建立立的基基本道道路：：合作作社经典作作家的的合作作化思思想提提供了了理论论支持持小农经经济是是一种种落后后的生生产方方式；；小农对对社会会主义义改造造存在在矛盾盾心理理；合作社社可以以把小小农引引上社社会主主义道道路。。苏维埃埃社会会主义义的伟伟大实实践提提供了了现实实借鉴鉴我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状我国农农业合合作化化的具具体实实践第一阶阶段（（1953～1954年）：：农业业生产产互助助组（（分临临时互互助组组和常常年互互助组组：土土地等等生产产资料料仍然然属于于农民民家庭庭所有有，生生产上上相互互帮助助，收收益归归农户户家庭庭）；；第二阶阶段（（1955年上半半年））：农农业生生产初初级社社（土土地等等生产产资料料仍然然属于于农民民家庭庭所有有，由由合作作社统统一安安排使使用，，收入入不仅仅按投投入劳劳动力力分配配，而而且土土地等等生产产资料料入股股分红红）；；第三阶阶段（（1955年夏～～1956年）：：农业业生产产高级级社（（土地地等主主要生生产资资料归归村社社集体体公有有，实实行统统一经经营，，收益益按家家庭投投入的的劳动动力进进行分分配））。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状对农业业合作作化的的基本本评价价在一个个落后后的农农业大大国完完成农农业的的社会会主义义改造造，是是前所所未有有的创创举，，基本本方向向是正正确的的；合作化化后期期犯了了“左左”的的错误误，步步子过过快，，形式式过于于单一一，工工作过过粗，，背离离了广广大农农民的的愿意意；公有制制道路路的选选择是是正确确的，，但具具体实实现方方式的的选择择则是是错误误的。。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状人民公公社制制度的的建立立人民公公社是是在炽炽热的的政治治氛围围和很很短的的时间间内，，通过过“小小社并并大社社”完完成的的。1958年8月开始始的3个月内内，全全国74万个农农业合合作社社并为为2.4万个人人民公公社，，入社社农户户迅速速达到到了99%。人民公公社的的典型型特征征就是是“一一大””（生生产规规模的的大呼呼隆））“二二公””（归归大堆堆式的的高公公有化化程度度）““三平平”（（平均均主义义的大大锅饭饭）以以及政政社合合一的的管理理体制制。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状人民公公社制制度的的局部部调整整：1960年11月，中中央发发出《关于农农村人人民公公社当当前政政策问问题的的紧急急指示示信》（简称称12条），，要求求纠正正人民民公社社化过过程中中的偏偏差；；1962年9月，《人民公公社工工作条条例修修正案案》（简称称60条）要要求缩缩小人人民公公社的的核算算单位位，实实行““三级级所有有，队队为基基础””的基基本体体制，，但人人民公公社的的基本本制度度安排排没有有改变变，公公社可可以随随意平平调大大队及及生产产队的的财物物及劳劳动力力。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状人民公公社制制度的的主要要弊端端：产权主主体模模糊和和产权权残缺缺。““人人人所有有，但但人人人不管管”；；作物物种植植权、、产品品定价价权、、产品品销售售权、、土地地处置置权都都由代代表国国家利利益的的公社社控制制，使使得公公社内内部各各级组组织及及农民民享有有的产产权弱弱化甚甚至虚虚化；；激励和和监督督机制制不健健全或或者难难以执执行，，“搭搭便车车”的的机会会主义义行为为严重重泛滥滥，导导致农农业生生产效效率很很低；；成员没没有““退出出权””，使使得““偷偷懒””成为为一种种“理理性””选择择，监监督和和约束束机制制失效效或者者效率率很低低。我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状家庭承承包制制的变变迁过过程包工或或包产产到组组（生生产小小组按按承包包的工工作或或者产产量计计酬））包产到到户（（农户户家庭庭按承承包的的产量量计酬酬或者者计算算分红红）包干到到户/大包干干（交交够国国家的的，留留足集集体的的，剩剩下都都是农农户自自己的的）我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状我国农农村土土地产产权制制度变变革及及现状状家庭承承包制制名称称的变变化最初初，，许许多多地地方方叫叫““家家庭庭联联产产承承包包责责任任制制””，，既既有有包包含含所所有有类类型型的的意意思思，，也也有有农农户户担担心心得得不不到到国国家家政政策策承承认认的的因因素素；；1998年十十五五届届三三中中全全会会取取消消了了““联联产产””和和““责责任任””两两个个词词，，正正式式变变成成了了““家家庭庭承承包包制制””。。我国国农农村村土土地地产产权权制制度度变变革革及及现现状状家庭庭承承包包制制的的制制度度创创新新重塑塑了了农农业业微微观观组组织织制制度度。。农农户户成成为为生生产产生生活活的的最最小小单单元元，，既既使使得得监监督督成成本本最最小小化化，，又又使使得得劳劳动动成成果果的的计计算算最最简简单单化化；；农户户获获得得了了土土地地的的承承包包经经营营权权或或者者使使用用权权，，实实现现了了所所有有权权与与使使用用权权的的分分离离，，继继而而使使农农户户拥拥有有了了对对土土地地产产出出的的剩剩余余索索取取权权和和在在承承包包期期内内对对土土地地使使用用权权的的有有限限处处置置权权，，除除不不能能买买卖卖外外，，农农户户可可以以转转包包、、转转让让、、互互换换、、出出租租、、入入股股等等；；形成成了了““统统分分结结合合””的的双双层层经经营营体体制制。。集集体体统统一一经经营营包包括括了了对对土土地地的的发发包包、、调调整整、、流流转转管管理理等等权权利利，，落落实实国国家家的的订订购购任任务务，，开开展展集集体体经经营营，，为为农农户户提提供供社社会会化化服服务务，，开开展展农农村村社社区区建建设设和和福福利利事事业业，，等等等等。。我国国农农村村土土地地产产权权制制度度变变革革及及现现状状我国国农农村村土土地地产产权权制制度度变变革革及及现现状状家庭庭承承包包制制的的拓拓展展在耕耕地地家家庭庭承承包包制制的的影影响响下下，，1982～1984年实实行行了了““林林业业三三定定””责责任任制制，，将将大大部部分分集集体体所所有有的的林林地地使使用用权权以以责责任任山山和和自自留留山山的的名名义义划划分分到到了了农农户户及及集集体体。。云云南南实实施施了了““两两山山一一地地（（轮轮歇歇地地））””政政策策；；1984年，，草草原原地地区区实实行行了了草草场场使使用用权权到到户户的的政政策策；；1994年，，部部分分地地区区实实施施了了““四四荒荒使使用用权权””有有偿偿转转让让政政策策；；2004年开开始始了了新新一一轮轮的的集集体体林林权权制制度度改改革革，，重重点点也也是是确确权权到到户户。。我国国农农村村土土地地产产权权制制度度变变革革及及现现状状家庭庭承承包包制制的的缺缺陷陷土地地产产权权主主体体不不清清的的问问题题没没有有得得到到根根本本解解决决；；核核心心是是农农村村土土地地集集体体所所有有的的集集体体指指谁谁？？《宪法法》：集集体体所所有有；；《民法法通通则则》：乡乡村村两两级级所所有有；；《农业业法法》、《土地地管管理理法法》、《森林林法法》、《草原原法法》：乡乡村村或或村村内内集集体体经经济济组组织织所所有有；；《农村土地承包包法》、《物权法》：农民集体所所有，村集体体经济组织或或村民委员会会承担发包任任务；农民：政府所所有、共产党党所有、干部部所有。我国农村土地地产权制度存存在的问题家庭承包制的的缺陷产权主体不清清的后果集体（村集体体经济组织或或村民委员会会、村民小组组）以土地所所有者的名义义侵犯农民的的土地权益，，而自身作为为所有者的代代名词的利益益也没有得到到实现和保障障；各个“上级””（乡镇等各各级政府）以以土地管理者者的名义行使使所有者权力力，侵犯农民民的土地权益益；农民成为弱势势土地产权主主体（“地主主没有了权力力”）。我国农村土地地产权制度存存在的问题农户土地产权权残缺理论及实践关关于农户土地地产权的内容容不甚清楚，，政策和法律律对农户如何何行使和如何何保护自己的的产权也既不不明确，又十十分混乱；改革初期，农农民普遍不具具有土地流转转的权利，目目前也不完善善；所谓的承承包经营权到到底是什么样样的权利不清清楚；十八界界三中全会以以前没有抵押押权和担保权权，目前也不不清楚如何使使之得到真正正实现；面对对政府征地，，农民束手无无策；等等。。我国农村土地地产权制度存存在的问题土地频繁调整整或者承包期期过短（按“成员权权”均分土地地的后果）由于人多地少少，按人口平平均承包土地地必然导致农农地经营规模模细碎小和分分散化；土地的频繁调调整不仅使种种植规模不经经济的问题越越来越突出，，而且使承包包预期降低；；均分土地导致致土地资源与与人力资本的的非优化配置置。我国农村土地地产权制度存存在的问题“双层经营””名存实亡“空壳村”成成为集体经营营的代名词据农业部的调调查，1995年全国72万个村委会中中当年无集体体经济收益的的占30.8%；收益在5万元以下的占占42.9%；5～10万元的占13.5%；10万元以上的仅仅占12.8%。云南省2012年无集体经济济收益的村委委会还高达58.9%；收益在1万元以下的占占10.8%；收益在1～5万元的占14.5%；收益在5～10万元的占4.8%；收益超过10万元的占11.0%。集体做什么？？过去：“要要粮、要钱、、要命”；现现在：要项目目、做项目我国农村土地地产权制度存存在的问题土地承包经营营权得以长久久不变《决定》：“稳定农村土地地承包关系并并保持长久不不变”（第20条）；《物权法》：“耕地的承包期期为三十年。。草地的承包包期为三十年年至五十年。。林地的承包包期为三十年年至七十年；；特殊林木的的林地承包期期，经国务院院林业行政主主管部门批准准可以延长。”（第126条）三中全会提出出的改革新思思路权能更加完整整和清晰《决定》：在坚持和完善善最严格的耕耕地保护制度度前提下，赋赋予农民对承承包地占有、、使用、收益益、流转及承承包经营权抵抵押、担保权权能。（第20条）《物权法》：土地承包经营营权人有权将将土地承包经经营权采取转转包、互换、、转让等方式式流转。流转转的期限不得得超过承包期期的剩余期限限。（第128条）通过招标、拍拍卖、公开协协商等方式承承包荒地等农农村土地，……其土地承包经经营权可以转转让、入股、、抵押或者以以其他方式流流转。（第133条）三中全会提出出的改革新思思路处置权更加充充分《决定》：赋予农民土土地流转及承包经经营权抵押、、担保权能，允许农民以承承包经营权入入股发展农业业产业化经营营。（第20条）赋予农民对集集体资产股份份占有、收益益、有偿退出出及抵押、担担保、继承权权。（第21条）《物权法》：土地承包经营营权人有权将将土地承包经经营权采取转转包、互换、、转让等方式式流转。流转转的期限不得得超过承包期期的剩余期限限。（第128条）通过招标、拍拍卖、公开协协商等方式承承包荒地等农农村土地，……其土地承包经经营权可以转转让、入股、、抵押或者以以其他方式流流转。（第133条）三中全会提出出的改革新思思路增加了农民住住房财产权规规定《决定》：保障农户宅基基地用益物权权，改革完善善农村宅基地地制度，选择择若干试点，，慎重稳妥推推进农民住房房财产权抵押押、担保、转转让，探索农农民增加财产产性收入渠道道。（第21条）《物权法》：尽管把农民民的宅基地作作为用益物权权来保护，但但只规定了宅宅基地的使用用权及相关要要求。（第152-155条）三中全会提出出的改革新思思路赋予农民更多多土地收益权权《决定》：允许农村集体体经营性建设设用地出让、、租赁、入股股，实行与国国有土地同等等入市、同权权同价。缩小小征地范围，，规范征地程程序，完善对对被征地农民民合理、规范范、多元保障障机制。建立立兼顾国家、、集体、个人人的土地增值值收益分配机机制，合理提提高个人收益益。（第11条）《物权法》：没有清晰界界定同权同价价。三中全会提出出的改革新思思路需要进一步研研究的问题落实《决定》提出的长久不不变的具体法法律和政策含含义，妥善处处理好政策稳稳定与村民的的成员权的衔衔接问题，特特别是人口的的自然增减所所导致的问题题，以及农户户占有权的取取得方式（无无偿还是有偿偿？有期还是是无期？）；；所有权的主体体是谁？个人人以为可以明明确为村组，，而不要使用用集体经济组组织这样模糊糊的概念，何何况集体经济济组织本身与与历史沿革找找不到对应关关系；三中全会提出出的改革新思思路农民获得的权权利到底是什什么权？过去去主要使用的的是“承包经经营权”，《决定》使用了“占