课件：第二 公共管理职能（《公共管理学》课程）

公共管理职能学习要点：

一、公共管理职能的内涵、形成原因及主要职能内容

二、西方国家与新中国成立后公共管理职能的演变过程三、市场经济中公共管理的主要职能第一节公共管理职能概述学习要点：一、公共管理职能的内涵及其形成原因二、公共管理程序性职能

三、公共管理任务性职能

一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

所谓职能，是职责与功能的统一。具体讲，它是指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称。公共管理职能，是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。简而言之，公共管理职能，主要是涉及一个国家公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。

一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

（二）公共管理职能的内涵规定性

1．公共管理职能的实施者是整个公共管理系统公共管理职能的实施者，应该包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织，即凡是与公共产品的生产和供应管理有关的组织、机构及其工作人员，都是公共管理职能的实施与承担者。在我国，公共管理职能的承担者，主要包括中央人民政府（即国务院）及其各部委、地方各级人民政府及其职能部门，各种以公共产品的生产与供应为主要目标的公共企业与事业单位。此外，还有一些非营利性的民间组织。2.公共管理职能得以实施的依据国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权力或者权威，使其职能得以实施。首先，对于各类政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力，政府的各类机构通过运用这些权力来有效地完成国家所赋予的各种职能。其次，对于一些社会性公共管理组织，则主要是依赖由于某种特定因素而自发形成的权威来运行。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威主要来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为及社会对它们的认同与信任。一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

（二）公共管理职能的内涵规定性

3.公共管理职能的内容公共管理职能的内容，不仅涉及公共管理系统对公共物品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等；还包括公共管理组织为提供各种公共物品与服务而进行的管理活动，如决策、组织、领导与控制等职能活动。4.公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系首先，公共管理职能的具体构成，尽管涉及社会生活的各个方面，但都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立起来的，各种职能之间相互依存，其运行环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体。其次，公共管理职能作为一个完整体系，具有动态性特征，即任何一个国家，公共管理职能都不是一成不变的，而是随着管理环境与管理目标的不断变化，作出相适应的调整、转变。一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

（二）公共管理职能的内涵规定性

5.公共管理职能有别于政府职能公共管理职能与政府职能，是两个既有联系，又有区别的不同概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上可以被认为是等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围，即公共管理职能，既包括政府职能，又包括政府以外的公共管理社会组织的职能。一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

（二）公共管理职能的内涵规定性

（三）公共管理部门及其职能存在的原因

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[1.公共管理部门及其职能体系的存在，是社会分工发展到一定程度的必然要求公共管理部门及其职能，是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。因为：国家（即政府）是在社会分工发展到一定程度，人类社会产生了阶级分化并出现了剧烈的阶级对立与冲突之后产生的，它是社会矛盾不可调和的产物，其最直接的目的是构成“一种表面上驾于社会之上的力量，来把冲突保持在‘秩序’的范围以内”，从而使“这些经济利益互相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭”。为了实现与维持这种统治秩序，国家的首要职能就是政治统治职能，此外还必须履行一定的社会管理职能。2.公共管理部门及其职能体系的存在，也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求当今时代，各国已经逐渐意识到，市场是社会产品与服务的主要生产者与供应者。但是，市场调节也有失灵的地方（比如公共产品与服务的供给方面），为了维护公共利益，提供公共产品，必须维持公共管理部门及其职能体系的存在。一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的概念界定

（二）公共管理职能的内涵规定性

（三）公共管理部门及其职能存在的原因

3.公共管理部门及其职能体系的存在（尤其是其存在状况），还与特定社会的自治能力密切相关在社会现实中，社会自治能力是公共管理部门组织及其职能存在的一种重要影响因素，甚至可以说，就是某些公共组织的产生与发展依据。因为，在社会自治能力较弱的社会，公共权力组织相对就要强大一些，反之，则公共权力组织就要弱小一些。但是，从另一方面看，在社会自治能力较强的国家或社会里，各种非国家性或者说非正式的公共组织则蓬勃发展，即在现代国家，社会自治能力的强弱直接影响着公共权力组织的职能社会化进程以及非正式的公共组织的发达程度。中国一直是“大政府”，因为中国一直是“小社会”。二、公共管理的程序性职能

公共管理，作为公共部门或组织开展的一种较高层次的管理活动，与其他各种管理活动（比如企业管理等）相比，具有相同的基本特征，其中之一就是都履行着程序性职能。这种程序性职能主要表现为以下方面：

（一）决策决策是管理者为解决各种问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。决策贯穿于一切管理活动过程之中。任何社会组织的管理活动，从最高层管理者到最基层的工作者都拥有一定的决策职能。愈往高层，目标性（战略性）决策越多；愈往基层，执行性决策越多。

（二）组织组织工作对公共决策的实施具有重要意义。要想实现决策目标，以及在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，就需要根据工作的要求与成员的特点，设计工作岗位，进行授权与分工，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构．并使整个组织得以协调地运转。这就是公共部门的组织功能。具体地讲，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。其中，结构设计与人员配备是基础，而力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。正如著名管理学者巴纳德指出的，“组织是一个协作性系统。为了确保系统整体性功能的发挥，就需要组织机构中的各个部分实现协调运转，以及组织全体成员和谐一致地开展工作。”

（三）领导决策与组织工作做好了，并不能保证公共部门目标的顺利实现，因为组织目标还要依靠全体成员的实际工作活动来加以实现。配备在组织机构各种岗位上的人员，由于各自的目标、需求、偏好、性格、素质、价值观、职责和信息量等方面存在很大差异，在工作实践过程中必然会产生各种矛盾和冲突。因此就需要公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行动，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。

（四）控制控制职能，是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并作出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。控制，包括宏观控制和微观控制两种类型，其中尤以宏观控制对组织运行及总体目标的实现影响最大。控制职能有着严格的时间性和阶段性要求，超过了一定时间或阶段，控制措施就难以发挥其应有的效用。公共部门控制职能的发挥，一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。三、公共管理的任务性职能

公共管理，作为公共部门对社会公共事务（包括公共产品及公共服务）的管理，它有自己特定的行为方式和活动领域，因此，公共管理还具有一些特殊的任务性职能。这些特殊职能是公共部门在社会事务管理过程中所发挥的具体的、特定的作用。具体来说，以政府机构为核心的公共部门的任务性职能，主要包括经济、政治、文化与社会等几方面：

（一）经济职能由于各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能提供的种种公共产品与服务，因此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的经济职能，即承担起经济建设与发展职能，以推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固。一般来说，公共组织所承担的经济职能，可以分为宏观调控与微观调控两类：三、公共管理的任务性职能（一）经济职能

所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。2.微观管理职能公共组织微观经济管理，主要指作为市场主体存在的各类公共组织（如公共企业、公司等单个经济主体）所从事的与公共产品（或服务）的生产和经营有关的管理活动。微观管理职能的必要性。虽然市场经济的根基在于生产与出售商品和服务，但市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式提供这些产品。这通常包括桥梁道路、供水、电力、电信等关系到国计民生的具有自然垄断特性的产品与服务。在一定的社会经济发展水平下，这些产品和服务往往就只能由不以盈利为目的的各类公共组织来提供。但是，为了实现社会资源的有效配置，这些组织往往也需要通过市场机制，通过市场竞争与买卖来确保公共产品的有效生产与供应。这样，这些组织，主要是各种公共企业也就具有了与私营企业相类似的商品生产和经营管理职能。这就是所谓的公共组织微观经济管理职能。1.宏观调控职能三、公共管理的任务性职能（一）经济职能（二）政治职能

公共部门的政治职能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。简而言之，它是一国政府对内维持社会秩序，对外维护国家安全的职能活动。公关部门的政治职能，主要由民主建设、社会治安与国家安全等方面的基本职能构成。

所谓公共组织的社会职能，指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。三、公共管理的任务性职能（三）社会职能1.提供社会保障社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。一个文明的社会，必须建立健全与其经济发展水平相适应的完善的社会保障体系，以保证其成员都能享受到最基本的生活资料。在市场经济条件下，一国社会保障体系主要包括两个方面：一是社会保险体系，包括养老金保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等四大类，这是社会保障的核心；二是社会救济体系，凡是没有保险的领域和地方，不管哪个公民陷入困境，就应得到政府的救济和其他社会组织的帮助，这是对社会保险体系的补充。2.促进公正的收入分配第一，克服机会的不均等为了促进机会均等，当前我国公共部门应该允许和促进人才流动，清除对人才流动所设置的障碍；征收遗产税和赠与税；逐步打破城乡隔离的户籍管理制度。第二，调节收入分配机会的均等，并不意味着收入分配悬殊的消失。因此，政府还必须运用分配政策直接调节人们的收入水平。

调节收入分配的常用方法有：一是实行累进税收制度，即通过对高收入者征税，以降低其收入水平；二是实行转移收入政策，即对低收入者进行补偿，以提高其收入；三是改进分配政策，因为，当前我国劳动者的收入并非完全由市场决定，而是在很大程度上由国家掌握和控制，分配不合理很大一部分是由分配政策造成的，为此，政府必须通过完善分配政策、切实贯彻按劳分配原则。3.环境保护公共部门，尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任。具体措施包括：第一，直接控制，即政府规定当事人排放污染物的限额或是使用设备的标准，如对有害化学物质的处理作出一系列详细规定、在飞机和火车上划定禁烟区、要求工厂修建规定高度的烟囱等；第二，罚款，即根据污染排放量对排放污染的当事人进行罚款，以使其承担真实的社会成本，为污染付出代价，从而促使其减少污染；第三，补贴、即对减少污染或使用低污染设备的当事人给予经济补贴。三、公共管理的任务性职能（四）文化职能

文化职能，是公共管理职能的重要组成部分，它涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。现阶段，我国公共部门的文化功能主要体现在精神文明建设上：一方面，要加强思想政治工作，在公民中坚持进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，发扬艰苦奋斗、勤俭建国的光荣传统，振奋民族精神。另一方面，要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。第二节公共管理职能的历史演变学习要点：一、传统社会的公共管理职能二、西方国家公共管理职能及其变迁

三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变

一、传统社会的公共管理职能

公共管理作为为了实现生产与供应公共产品而存在的一种社会活动，是随着人类社会的产生而产生的。因为：社会性是人的根本属性，人的历史也即是人类社会的历史。人类社会就是在一定的劳动分工关系的基础上建立起来的一个有组织的群体，而分工离不开协作与控制，这样，为了维持社会性的分工，就必须产生与之相适应的、行使社会性协作与控制功能的社会管理系统，即所谓的公共管理系统。可见，无论哪个社会发展阶段，都必须存在某种类型的公共管理系统，并由它们履行一定的公共管理职能。所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段：一、传统社会的公共管理职能（一）原始社会的公共管理

原始社会，是人类社会发展的最早阶段，其社会组织形态经历了氏族、胞族、部落及部落联盟等发展形式。在原始社会，社会分工与协作都是建立在血缘关系的基础上的，由于社会生产力极其落后，也就不可能产生和维持与社会相分离的专门管理机构。因此，原始社会的公共管理职能极其简单，表现在几个方面：1.其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工在原始社会，虽然也存在一些政治性职能，如保卫氏族不受外族威胁或进行血族复仇等，但这些职能往往是围绕着生活资料的争夺或维护而展开的。2.不存在专门的公共管理组织或职能在原始社会，一方面，由于生产力不能提供剩余产品，脱离社会生产的专门管理机构，也就不可能获得物质支持，因而不存在专门的公共管理组织。另一方面，由于公共管理主要是靠个人经验进行的，且范围很小，因而也就不存在职能的分化或说分工问题。3.其职能的运行方式是习惯化、非强制性的原始社会的公共管理制度，是所谓的原始民主制，在这种制度下，所有社会成员都享有参与公共事务管理的权力，首领的权力来自公共意志，因而，其社会公共事务的管理不是利用强制手段，而主要是由这些基于人格化权威的首领们运用传统习俗来实现的。当然，这种职能体系及其运行方式是与原始民主制及作为其社会基础的血缘关系和原始共产制相适应的。当社会出现根本性利益分化，新出现的社会矛盾（主要是阶级矛盾）发展到不可调和的地步时，这种原始的公共管理模式便难以为继，就必须产生一种新形式的公共管理体系，来控制与调和冲突以维持社会的存在，于是，人类社会便进入了以国家为核心的公共管理时期。一、传统社会的公共管理职能（一）原始社会的公共管理

（二）奴隶社会与封建社会的公共管理

奴隶制国家是在经济上占有统治地位的奴隶主、贵族对包括广大奴隶在内的其他社会阶级的统治工具；而封建制国家则是封建地主阶级维护其整体利益的统治机器。无论是奴隶社会还是封建社会，绝大部分公共管理职能都是由国家或者说是政府组织来承担。就一般情形来说，二者的公共管理职能体系相差不大。主要表现为三个基本特征：1.公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心在前资本主义时期，奴隶主或封建主贵族，通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。2.社会事务管理职能(主要包括经济、文化职能等)十分薄弱整体来看，前资本主义时期社会事务管理职能比较薄弱。不过，相对来说，封建社会时期的社会事务管理职能，相对于奴隶社会时期有所增加。比如，在中国封建国家，自汉朝时起就开始举办官学，为国家培养管理人才；一些封建帝国也大都设有负责承担防洪与水利灌溉等职能的专门经济与社会事务管理组织。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。3.公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征这种情况，是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。二、西方国家公共管理职能及其变迁

在资本主义社会，由于市场经济机制取代落后的自然经济体系，社会生产力突飞猛进，社会经济基础发生了具有实质意义的改变，因而，其公共管理职能体系也发生了实质性的调整与转变，并呈现出明显的阶段性特征。具体讲，根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为三个不同阶段：（一）自由放任主义

自由放任主义时期，即自由竞争资本主义时期，这是资本主义发展史上的成长阶段。在这一时期，政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少”的信条。除了必需的政治统治职能外，在经济与社会管理方面实行“私人自洽”原则，主要依靠“看不见的手”即市场来调节与引导经济及其他各方面社会事业的发展。

具体讲，这一时期的公共管理职能体系主要呈现三个特点：

1.政治职能仍然占据中心地位这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民“政治与社会权利“的法律得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。

2.在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。

3.出于对整体利益的考虑，自由主义政府已经意识到，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”，比如教育等。由此可见，早期资本主义公共管理职能体系中，已经包含了一些积极的社会管理职能。二、西方国家公共管理职能及其变迁（一）自由放任主义

（二）国家干预主义

从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。自由的市场竞争，导致了生产资料与社会财富的日益集中化，致使贫富分化以及劳资矛盾的不断激化。自由放任主义政策及“守夜人”职能模式已经不能适应社会各方面发展的要求。这时，“福利主义”与“凯恩斯主义”等国家干预主义，开始取代自由放任主义而成为主流社会管理理论。相应地，西方各国公共管理职能体系也开始进行了大规模的调整。

在这一历史阶段，西方各国的公共管理职能体系具有以下特点；

1.政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势所谓“行政国家”，即在法制基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系。2.各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国和日本为首的国家，甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。此外，在政治民主职能方面，除了美国等极少数国家以外，在西方各国总体上有所削弱。3.在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式市场自由竞争所引发的种种经济与社会危机，使西方各国日益意识到放任主义的局限性。早在19世纪末，德国首相俾斯麦就已经意识到建立养老金制度的必要性（鉴于此，德国被人们视为福利国家的起源地）；而凯恩斯主义的兴起，更是要求各国政府采取积极的干预主义政策，以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题；尤其是在第二次世界大战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障；与此同时，西方各国的公共事业组织也迅速成长起来。二、西方国家公共管理职能及其变迁（一）自由放任主义

（二）国家干预主义

（三）新古典主义

从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以“三高一低”（即低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率）为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。由于国家干预主义理论，解释不了、也解决不了这一问题，致使西方各国公共管理职能体系，逐渐进入了一个新的发展阶段，即所谓的新古典主义时期。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是：在重申个人理性假设的基础上，主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。在这一理论的指导下，西方各国政府对公共管理职能体系，从范围到内容进行了较为全面的调整，这就是所谓的新公共管理运动。

目前，西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：

1.政治职能的对内的统治职能，尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强各国政府一方面推行提高公共管理透明度的管理机制改革，确保公众对管理职能及其运行过程的参与权利与知情权；另一方面则大力进行公共权力社会化改革，强调放松管制与促进社会自治，把尽可能多的政治统治权力转化为社会自治权利。但是，与此同时，在国家安全职能方面，西方各国都有所加强，这突出表现为各国国防建设投入的持续增加及国家间交往活动的日益频繁。2.经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能新古典主义并非古典自由主义的简单再现。新古典自由主义尽管主张市场在资源调配中的主导作用，但它同时也意识到了市场的缺陷，即“市场失灵”，并强调利用公共管理组织（尤其是政府）来弥补市场机制的不足。一方面，它强调要加强公共部门的经济管理职能，实现国民经济的协调与持续发展，并直接或间接地促成各种公共产品与服务的生产；另一方面，它又强调公共组织的社会管理与服务职能也要不断得到加强。3.公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存为确保经济社会的持续发展和政治的稳定，西方各国政府不断加强其宏观经济与社会发展职能。但是，由于信奉“政府角色最小化”和“无形的手”（即市场）的主导性作用，自20世纪70年代末以来，西方各国一直推行公共管理职能与权力的社会化改革运动，把尽可能多的政府职能推向社会，从而缩小政府规模，减轻财政负担。其结果是，许多公共管理与服务职能由非政府性社会公共组织来承担，促成了公共管理主体的多元化格局的形成。三、新中国成立后中国公共管理职能的嬗变（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国传统的公共管理职能体系，是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，其主要特点是：在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征，主要表现为：1.以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心在这种公共管理职能体系下，政治统治职能占据绝对主导地位，而民主建设职能则受到忽视，在“文革”前后约20年的一段时期内、甚至可以说是遭到了无情的践踏。这种状况，直接造成我国在很长一段时间内政治局势动荡不安，并丧失了几十年的发展时间。2.经济管理职能方面，政府包揽一切经济管理职能由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。甚至可以说，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业。市场买卖行为曾一度被禁止，企业沦为政府的附属生产车间，企业的产、供、销、人、财、物等一切具体、直接的微观管理权力和管理职能都由各级政府统一行使。3.社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱在这一时期，除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。因此，一切社会、文化管理职能也只能由党和政府及其附属组织来履行。党、政、社合一的人民公社是这一职能模式的集中体现。4.在公共管理职能的运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用这一时期，尤其是一味依靠行政强制手段来推行各项公共管理职能。三、新中国成立后中国公共管理职能的嬗变（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

传统的公共管理职能体系，是建国初期政治经济环境的产物，在当时环境下，曾发挥了相当重要的积极作用。随着社会经济的发展及其社会环境的变化，尤其是十一届三中全会以后，我国进入了社会主义经济体制转轨时期，相应地，公共管理体系的重心及其基本构成，也必然要作出相应的调整与转变。1.职能重心的转移十一届三中全会以后，党与国家的工作重心转移到经济建设方面，相应地，公共管理职能体系，也由“以阶级斗争为纲”、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。公共管理职能重心的根本转移，使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。2.职能体系的转变在这里，公共管理职能体系，主要指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。由于公共管理职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入世界贸易组织(WTO）及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成发生重大转变，主要呈现以下发展趋势：(1)国内统治职能日益次要化，地位相对弱化。

(2)宏观经济调控与市场培育职能的地位日益突出，且占主导性地位。

(3)教、科、文等发展职能，将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制。

(4)对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能。

(5)国家防卫职能也将适当加强。三、新中国成立后中国公共管理职能的嬗变（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向3.职能方式的转变职能重心与职能结构的转变，必然要求公共管理职能的运行方式作出相应的调整。具体讲，我国公共管理职能方式，呈现出以下特征：

（1)在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制，转为计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。邓小平同志关于计划与市场相关性的理论直接推动并加速了我国杜会资源配置方式的这一转变。

（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式，向宏观、间接管理方式转移。在高度集权的计划管理体制下，我国经济与社会的各项管理，都是采取直接的微观的管理方式，即对一切经济与社会管理事务，事无巨细，都由政府统一计划、统一管理。这就使得政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，并且也不利于包括企业和职工在内的其他社会主体主动性、积极性的有效发挥，严重阻碍了经济与社会事业的发展。而在社会主义市场经济体制下，我国一方面要大力实现管理职能社会化改革，把许多本来就不应该由政府行使的职能，归还给各种社会主体，以充分调动各方面的主动积极性；另一方面也要充分运用市场的调节功能，建立起“政府引导市场，市场调节企业”的宏观、间接的政府运行方式。(3)在管理手段方面，由以运用行政手段为主，转向以运用经济、法律手段为主。在传统计划体制下，单一化的公共管理部门，即各级政府直接运用行政权力，通过行政命令等强制性的行政手段来实施各项管理职能。这是与传统的资源配置机制及公共管理职能运行方式相一致的。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，社会资源配置机制及公共管理职能运行方式的转变，公共管理职能的实施手段也必然要进行相适应的调整。而市场经济本身就是法制经济和利益驱动型经济，这使得经济与法律手段成为经济与社会管理活动的内在要求。并且，实践也已证明，经济与法律手段更有助于调动各方面主体的主动积极性和创造潜能，从而取得更好的经济与社会效益。三、新中国成立后中国公共管理职能的嬗变（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

职能关系，主要涉及不同职能由谁来行使及主体间职责权限的划分问题。分清职能，理顺关系，划清职责权限是职能转变的一个关键环节。当前，我国公共管理职能主体之间，关系不顺、职责不清的现象还相当严重，甚至于在公共部门与私营部门之间也存在一定程度的职能交叉。因此，进行职能关系调整与转变，也是实现我国公共管理职能优化的一个重要环节。4.职能关系的转变(1)中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系一方面，要确保中央与上级政府制定的各项政策、目标得到顺利的贯彻落实，另一方面也要使得各地方及下级政府能够及时、有效地处理辖区或职能范围内的相关事务。这就需要以法律的形式明确规定各自职能范围与相互关系。与此同时，还要实现同级政府或同一政府内部各职能部门间职能关系，消除职能交叉或界限模糊不清等问题。(2)政企关系政企分开，是实现我国政府职能转移的关键所在。要实现政企分开，理顺政企关系：首先，要实现国有资产所有者职能与公共行政者职能分开也就是说，要把承担公共事务管理职能的政府，与作为国有资产所有者的政府实现分离。前者是以市场的调节者与辅助者身份出现的政府，其主要职责是促成整个国家经济与社会的持续、有序发展；而后者，则是以微观市场经济主体的身份出现的政府，是以实现国有资产的增值保值为首要职责。其次，要实现以盈利为主要目标的国有企业，与以公共产品的提供为主要目标的国有企业的分离这主要是因为二者性质和存在目标、价值有着根本性区别。第三，要实现国有企业所有权与经营权相分离这是建立现代企业制度、实现国有资产优化配置的基本要求。(3)党政关系及各国家权力机关间关系要在坚持党的政治、组织与思想领导的前提下，改变传统体制中党政不分、主要是“以党代政”的不正常关系，确保中国共产党与各级政府都能够在宪法与法律规定的范围内独立行使各自的职能。同时，也要理顺政府与其他国家机关之间的职能关系，主要有狭义政府与人大、司法机关间的职能关系，其直接目的是要各种国家政权机关，职责清楚、关系明晰，使得它们能有效承担与履行各自的权责义务，从而最终能够协作一致，实现公共权力部门的各项政策目标。(4)政府与其他公共管理主体间关系首先，要理顺政府与各种自治性公共组织之间的关系，主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。就当前状况而言，首要任务是要抓紧贯彻落实《村民自治法》等有关法律法规，使这些组织能够真正行使法律法规所规定的各项自治职能。其次，要通过多种方式，培育社会自治能力，并适时推行政府职能社会化改革，把各种社会组织能够自行实施的公共事务管理职能，尽可能多地交由社会组织承担。第三节市场经济中的公共管理职能第三节市场经济中的公共管理职能学习要点：一、市场经济的缺陷二、市场经济中公共管理的职能

一、市场经济的缺陷

市场经济，是一种竞争型经济体制，其作用在于通过竞争来实现资源高效、合理和优化的配置。市场竞争，带给企业以压力和动力，促进了技术的进步，进而推动了生产力的发展，和整个社会的向前发展。但是，市场又决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。主要表现为：一、市场经济的缺陷（一）市场不能消除垄断和非公平竞争

现实社会中，由于不同的竞争者，处于不同的竞争地位，处于优势地位的竞争者为了自身利益，必然竭尽所能，力图独占市场，操纵市场价格，以获取额外利润。于是，放任市场自由竞争的结果必然产生垄断。垄断是市场所有形式的缺陷中最重要的缺陷，因为在垄断市场上，由于排斥了竞争者，垄断厂商就可操纵价格，使产品定价远远高于平均成本；由于可以通过定价来牟取超额利润，垄断厂商缺乏降低成本的竞争压力，甚至能够在某种情况下向消费者转嫁增加的成本，因此就造成了垄断产品生产成本偏高的后果。从长远看，这种情形往往使垄断行业创新进程减慢，并束缚了市场资源配置功能的有效发挥，阻碍生产要素合理流动和社会资源优化配置，给整个社会造成潜在的效用损失。一、市场经济的缺陷（二）市场不能解决外部性问题

在市场经济中，市场主体都把追求自身利润最大化作为目标，开展市场竞争活动，这就导致他们的生产或消费行为，有可能对其他人的福利或是周围环境产生影响。这种影响在经济学中称之为外部性。外部性，既可能对社会产生积极的正效应，也可能对社会带来消极的负效应。各种外部性的存在，使得有关经济活动的个体成本与社会成本之间、个体效用与社会效用之间产生差异，其结果又不能在一个组织内部表现出来。譬如，新建一个企业，它对所在社会的经济发展会产生积极影响，即外部正效应，但这种影响并不表现在该企业内部的经济核算上。相反，有些生产活动使企业获得了经济效益，却污染了环境，而污染环境并不在该企业的成本上反映出来，它所造成的社会损失即是一种外部负效应。外部性的影响，不是通过市场价格机制产生的，它是独立于市场之外的，市场自身不能解决外部性所产生的负效应问题，必须借助于市场以外的力量来加以干预和纠正。一、市场经济的缺陷（三）市场无法满足社会对公共产品的需求

公共产品，就是共享产品，它是由两个以上的群体或全部社区和全体居民共同享用的产品，在消费上具有明显的非竞争性和非排他性，即它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给，某一个人的享用也不妨碍其他人的享用。正因如此，在公共产品领域普遍产生了“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿为此付费，致使公共产品的提供无利可图。此外，公共产品又不可能像私人产品那样，通过市场的买卖行为使产品的供应者与购买者之间建立起有机联系。因为公共产品的价格很难通过市场供求关系来确定，所以也就很难通过市场来提供。一、市场经济的缺陷（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

虽然在市场交易上，坚持平等和等价的原则，但是，人与人之间的自然禀赋是不同的、机会也是不均等的，这就必然要导致收入水平的差异。另外，在市场上，价格随着需求波动而上升或下降，市场的自发调节也很容易引起收入差距扩大，造成社会收入分配不均。所有这些都会导致事实上的不公平。所以说，在市场经济运行过程中，如果没有外力来维护收入分配的公平性，效率与公平的矛盾，尤其社会的贫富差异，将会变得越来越严重，直至危及社会的稳定。

另一方面，贫富悬殊，财富在少数人手中的大量积聚，并不会自然改善整个社会的福利，并有可能造成市场上的有效需求不足，导致大量的人失业、生活在疾病和贫困之中。身受不公平待遇的和贫困的人们，不可能长期保持和提高工作的效率，最终整个社会将失去效率。由此可见，市场本身是缺乏实现“社会公平”这一功能的，也正因为如此，在现代国家，政府经济行为的首要课题之一，就是克服市场不能保证公平分配的问题。一、市场经济的缺陷（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡1.市场调节的滞后性市场机制的作用，主要是依靠反应灵敏的价格信号和优胜劣汰的自由竞争。但价格信号是在商品投放市场以后形成的，且从价格形成、信号反馈到产品生产有一定的时间差，这就导致市场调节的滞后性。

2.市场调节的盲目性市场的经济主体，具有分散、自主决策等特征，在市场自发性的基础上进行决策，因而对供求关系的变化趋势缺乏科学预测。若一味随着市场信号转，极易陷入盲目状态，影响经济的发展。这在那些生产周期较长的部门，如粮食生产、畜牧养殖等部门表现得尤为明显。3.“合成谬误”效应导致宏观经济不稳定所谓“合成谬误”指的是个人理性选择的综合效果，可能导致集体性的非理性行为，甚至灾难。比如，当经济前景呈现不妙的征兆时，投资者预见到证券市场会行情看跌，合理的反应自然是减少持股，以应不测。然而正是因为人人都这样想、这样做，结果真的导致股市暴跌，加剧市场萧条，促成了一场经济衰退。由此可见，自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场调节并不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。二、市场经济中公共管理职能的内容

市场经济本身存在的弊端和缺陷，是公共管理部门，主要是政府对经济进行间接干预与宏观调控的根本原因。那么，公共管理部门，究竟应该或者说可以在哪些方面介入市场？介入多深？以什么样的方式介入呢？这就是市场经济中的公共管理职能问题。一般而言，在市场经济体制下，公共管理部门对市场的干预与补充，主要表现在以下方面：主要从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充。（一）限制垄断和促进竞争

事实表明，自由市场本身不能保证竞争的完全性和彻底性，市场机制本身孕育着潜在的垄断因素。因此，确立竞争秩序和规则，防止和消除垄断，为市场公平竞争创造和保持必要的制度环境条件，是现代市场经济中政府公共管理职能的一个重要方面。现今各国限制垄断的措施，主要是制定反垄断法，依靠法制影响市场结构和