城市管理学讲义课件

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江浙沪建世界级城市群（2010年5月）城市管理学/1第一章城市与城市发展第一节城市的起源

一、城市的定义

在中国古代文献中，“城”与”市是两个概念。“城”——是指有防卫围墙的地方，能扼守交通要冲，具有防守职能的军事据点。（《管子》：“城者，所以自守也。”“市”——则是指商品交换的地方。（《周易》：日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所。”第一章城市与城市发展第一节2古代城市有两种基本功能防御功能交易功能古代城市有两种基本功能防御功能3

《中国大百科全书·社会学卷》把城市定义为——大量异质性居民聚居，以非农职业为主，具有综合功能的社会共同体。

《中国大百科全书·地理学卷》把城市定义为——规模大于乡村和集镇的以非农业活动和非农业人口为主的聚落。参见教材P26-27的其他相关定义。《中国大百科全书·社会学卷》把城市定4

各定义中的共同点：人口数量大；密度高；职业和需求的异质性强；产业构成是以第二、三产业为主；是一定地域范围内的政治、经济、文化中心。各定义中的共同点：人口数量大；5

城市是社会发展到一定历史阶段的产物，是一个人口集中、非农业各类产业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、交通与文化的中心。城市是社会发展到一定历史阶段的产物，是一6

城市本身表明了人口生产工具资本享乐和需求的集中，而在农村里说看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。——马克思和恩格斯城市本身表明了人口生产工具资本享乐和7二、城市的起源

从教材，关于“城市的起源”相关论述中我们可以看出：城市是一个历史范畴，有其产生与发展的历史过程。城市的原始定义为人类的一种定居状态。城市是一个巨大的系统整体。城市和乡村最显著的区别在于城市的人口集聚属性和产业聚合属性。二、城市的起源从教材，关于“城市的起源”相8社会分工说集市说私有制说防御说地理环境说公共工程说血缘与宗教说

社会分工说9

每一个城市的形成，具体条件都很复杂，但从根本上来说，有以下两点：剩余产品与社会大分工私有制出现与阶级分化

每一个城市的形成，具体条件都很复杂，但从10第二节城市发展的阶段

世界城市的发展史大致可分为四个阶段：城市产生及早期发展阶段（早期城市）；封建社会时期（传统城市）；工业化时期（近代城市）；当代或称后工业化社会时期（现代城市）。

第二节城市发展的阶段世界城市的发展11一、早期城市

一般认为，早期城市产生于公元前3200年左右。公元前3200到3000年间，先是在尼罗河流域，然后是两河流域，出现了人类历史上的最早一批城市。公元前3000—1500年，是世界上城市产生的主要时期。从此，在亚欧非大陆上，从西部到东部，城市文明蓬勃地兴盛起来。一、早期城市一般认为，早期城市产生于12澳大利亚著名史学家蔡尔德（V.G.Childe）称城市的出现是人类史上的一次革命，他强调冲积平原上的灌溉活动与广泛贸易活动的兴起在产生古代文明和城市革命上的重要性。美国著名城市学家芒福德（L.Mumford）却认为：“从分散的村落经济向高度组织化的城市经济进化过程中，最重要的参变因素是国王，或者说是王权制度”。这是因为在美索不达米亚的文字中，“商人”这一词汇是到公元前2世纪才出现的。从埃及、苏美尔、中国等地城市兴起原因看，王权制度确实起到了重要作用，但在腓尼基、希腊等地城市兴起的因素中，商业的作用更大一些。因此，各个地方城市起源的主要因素有所不同。澳大利亚著名史学家蔡尔德（V.G.Childe）称城市的出13

早期的城市产生和存在的年代大致处于奴隶社会。早期城市的主要特点是：城市规模小，数量少，城市中手工业、商业已有所发展，阶级分化十分明显。从早期城市的结构来看：其手工业比较发达，商品交换比较活跃，政治统治集中。从早期城市的功能来看：一方面是流通与生产的中心，另一方面又是统治阶级对周围区域进行剥削和压迫的中心。

早期的城市产生和存在的年代大致处于奴隶社14二、传统城市

传统城市具有自然经济时代的封闭性、消费性、孤立性特征。在人类社会发展史上相当于封建社会时期，在欧洲指中世纪城市。传统城市（封建时代城市）公元纪年前后产生。

二、传统城市传统城市具有自然经济时15中世纪城市产生与兴起的主要动因农业发展尤其是垦荒运动的展开，由此带来的手工业、商业贸易活动的发展，是欧洲中世纪城市产生的最直接、最主要的经济动因；除了经济因素，封建制度的脆弱和不完善，也是中世纪城市兴起的重要的政治因素；西欧中世纪城市的兴起，是社会中多阶级、多阶层综合作用的结果；从原始社会、古典社会乃至基督教义中承继下来的平等自主理性等观念，也为中世纪城市的诞生提供了思想前提。中世纪城市产生与兴起的主要动因农业发展尤其是垦荒运动的展开，16中世纪城市的特征城市往往逐步成为政治、经济和文化的中心；商品与贸易中心的地位加强；经济中从事生产、购买和出售等职业的多样性；具有较高水平的职业、职能的流动人口；具有较好的交通，经常位于陆路和河流交叉地区；与周边乡村统治者和经济、社会结构有密切联系。中世纪城市的特征城市往往逐步成为政治、经济和文化的中心；17

从总体上看，中世纪欧洲城市的人口规模仍较小。据估计巴黎人口仅达到27.5万人，伦敦、罗马等城市的人口只有4万～5万人。与西欧城市规模相比，当时土耳其的伊斯坦布尔、中国的北京人口达70万，日本的大阪、东京、京都都达30万40万人，显示了更高的城市发展水平。从总体上看，中世纪欧洲城市的人口规模仍较18三、近代城市

近代城市是指从1640年英国资产阶级革命开端到1917年俄国社会主义革命这一历史时期的城市。其具体特征主要表现在（教材29）：一是人口快速增长；二是出现了生产力、社会财富、人口、消费以及城市建设的高度集中；三是城市成为整个国民经济和地区经济的中心；四是城市的结构趋于合理化，功能趋于多样化，经济对行政的依附逐渐削弱，经济对政治、军事的控制明显加强；五是工业企业之间、城市行业之间、区域城市之间以及国家之间的专业化协作得到长足的发展；六是城市基础设施和公共事业得到明显改善。三、近代城市近代城市是指从1640年英国19四、现代城市

20世纪20年代以来，特别是第二次世界大战以后，世界进入了现代城市的发展阶段。这是整个城市发展历史过程中极为重要的时期。在20世纪上半叶，快速城市化仅仅是先进工业国家的发展倾向，1900年，城镇人口超过乡村人口的国家只有英、奥、德三国，到1940年增加到十几个，大部分为发达的工业国。第二次世界大战以后，城市化开始形成世界规模，城市发展出现了一个空前的高潮期。四、现代城市20世纪20年代以来，特20现代城市社会运行与发展的必然性具体表现为以下特点。

特点一、现代城市规模不断扩大

在前工业城市，由于缺乏工业革命的推动，城市规模增长一直缓慢。表１反映了

世界部分著名城市８００—１８００年一千年间人口数量的变动情况：

现代城市社会运行与发展的必然性具体表现为以下特点。

特点一、21（单位：万人）

22

从表1可以看出，在一千年的漫长历史时代，世界城市规模虽从总体来看处于缓

慢增长的过程之中，但由于当时对城市规模起决定性影响的往往不是经济因素而是政

治、军事等各种非经济因素，因而就不少城市来讲，在这一时期或其中的某一阶段，

城市规模非但没有扩大，反而不断衰减。

从表1可以看出，在一千年的漫长历史时代，世23

近代以来，由于工业化的强有力的推动，城市规模处于急剧而持续扩大的过程之中，从美国芝加哥城一百年间城市规模的变动情况我们可以清楚地看到这一点。

近代以来，由于工业化的强有力的推动，城市24

表２：芝加哥城１８５０—１９５０年间城市规模的变动情况

表２：芝加哥城１８５０—１９５０年间城市规模的变动情况

25城市管理学讲义26

在仅仅一个世纪的时间中，芝加哥城从一个人口不到３万的小镇急剧扩大为将近

４００万人口的大城市，规模扩大了近１２１倍！在仅仅一个世纪的时间中，芝加哥城从一个人27目前，城市规模急剧扩大的情况在已基本实现城市化的西方国家虽有所放慢，但在正处于城市化加速推进的发展中国家仍在持续。表３显示中国１９８０—１９９０

年１０年间３０万人口以下小城市的发展徘徊不前，总数目（９６个）没有变化；３０—５０万人口的中等城市由５０个发展到１１３个，增加了１．２６倍；５０万人口以上的大城市成长迅速，由７１个发展到２４９个，增加了２．５１倍！

表３：中国１９８０—１９９０年间不同规模城市数目的变动。目前，城市规模急剧扩大的情况在已基本28规模

1980年

1985年

1990年

１０万以下

16

11

15

１０—３０万

80

93

81

３０—５０万

50

78

113

５０—１００万

36

85

154

１００—２００万

22

44

78

２００万以上

13

13

17

总计

217

324

458规模

19829特点二、现代城市人口集中程度趋减

早在20世纪30年代，芝加哥学派著名学者路易斯·沃斯就把人口密度高定义为

现代城市的特征之一。特点二、现代城市人口集中程度趋减

早30

人口的集中是伴随社会活动的集中而发生的。人口及其社会活动的集中能够产生巨大的经济与社会效益。人口的集中是伴随社会活动的集中而发生31第一，集中可以降低企业生产成本。集中便于生产协作、配套和专业分工，可以节约劳动力和劳动时间，缩短生产周期，提高劳动生产率，加速资本周转；便于利用公共资源如能源、水源、公交、邮电和其他社会服务设施，使企业在这方面的开支大大减少；等等。第二，集中可以降低流通费用。产、供、销等活动的集中可以大大减少远程运输，缩短流通时间，方便原料供应和商品上市。城市管理学讲义32第三，集中便于资本的积累和利用。在大城市，除了现代工业和商业的活跃外，金融业亦空前发展与活跃起来。在这里，借贷和结算均极方便，极便于投资者的角逐和竞争。第四，集中便于提高管理效能。在大城市，可以集中地使用各类管理人才，可以采用现代化的管理技术与管理方法；第五，集中还便于科学文化信息资源的交流，刺激个人之间的相互学习与竞争，从而提高人的素质和工作效率。等等。第三，集中便于资本的积累和利用。在大城市，除了现代工业和商业33

由于人口及其社会活动的集中能够产生上述各种经济与社会优越性，所以在各国城市化加速推进的时期，人口集中过程都在持续发生着。然而，随着城市聚集程度越来越高，集中所带来的各种经济与社会优越性正在逐渐走向它的反面，产生了各种严重的问题。

由于人口及其社会活动的集中能够产生上34由于人口及其活动的高度聚集，市区地位在不断上升，中心商业区的地位更高得惊人。这就必然导致工商企业生产与流通成本的上升；集中带来了交通拥挤、堵塞、事故频繁，不仅造成了严重的经济损失，而且留下了不可估量的社会心理后果；人口和企业过度集中不断恶化了城市环境，破坏了生态平衡，且治理起来相当困难；城市居民的生存空间也因人口及其活动的高度集中而变得拥挤不堪；人口及其活动的高度集中还带来了严重的失业、犯罪等问题。

由于人口及其活动的高度聚集，市区地位在35特点三、现代城市社会成员异质化程度加深

现代城市社会成员异质化的表现是多方面的，具体来讲，主要有：第一，现代城市社会分工发达，职业种类繁多，就业结构高度分化，造成城市成员在职业上的高度异质化。第二，城市社会成员由于从事的职业不同，收入一般也不相同，由此造成他们在经济财富上的异质化。特点三、现代城市社会成员异质化程度加深

36第三，现代城市正式组织发达，科层化的组织结构使城市社会成员的社会参与程度和在社会生活中发挥的作用产生了差异，造成他们在社会地位方面的异质化。这同乡村社区中一般只有村民与村长的二个“行政级别”差异有着明显的不同。第四，现代城市社会成员接受科学文化教育程度的不同，造成他们在素质上的异质化。在现代城市，有从学前教育到博士后教育的发达的教育体系，社会成员由于接受教育的年限与程度不同，在文化素养上存在着极大的差异。第三，现代城市正式组织发达，科层化的组织结构使城市社会成员的37第五，现代城市社会成员来源复杂，除少部分的原居民外，大部分是后来移入的，既有不同乡村社区移入者，也有其他城市乃至国外移入者。造成他们在文化背景上的异质化。原有居民保留着他们原有的生活习惯、价值观念、宗教信仰与传统风俗，而外来移民在这些方面不仅与原居民之间，而且与不同来源的移民之间，往往大相径庭。

第五，现代城市社会成员来源复杂，除少部分的原居民外，大部分是38

现代城市社会成员之间异质化程度的加深对城市社会的运行与发展产生着重要的影响。如城市成员在文化背景上的异质化，导致了城市社会运行中对正式控制结构（如法律系统）的需要，传统、习惯、风俗、宗教等等在前工业城市和乡村这类同质性社区中起着重要的社会整合作用的东西，在现代城市社会已变得无关紧要。除此之外，异质化还导致了现代城市成员之间人际关系的淡化、疏远；导致了城市社会阶层更

加开放，社会流动增加；导致了城市文化的世俗化与生活方式的多样化；导致了城市区位结构的复杂化；等等。

现代城市社会成员之间异质化程度的加深对39

特点四、现代城市空间结构日益复杂

前工业城市因规模较小和产业、职业分化程度较低，其内部空间结构因而表现得比较简单，以步行为主的交通方式大大限制了城市居民的活动范围，生产地点和生活地点的混杂比较普遍。工业革命及其所引起的工业化进程，使城市内部空间结构产生了划时代的变革。工业化不但给现代城市创造了相对集中、规模庞大的工业区，而且，作为工业化产物的现代交通和通讯工具也使城市居民能够在距离工作地点较远的地方居住，从而使相对独立的居住区得以产生和发展。特点四、现代城市空间结构日益复杂

40现代工业发展而导致的人口大规模聚集极大地促进了城市商业与综合服务功能的发展，使第三产业密集的综合服务区（包括城市商业中心和事务中心等，也就是人们通常所称的“闹市”）的地位日显重要。工业化进一步向纵深推进，使得科学技术的地位更加突出。为了满足工业发展对各类人才的大规模需求，现代城市，特别是较大的城市里，一般都建有若干片文化教育、科研单位比较集中的地区，形成文化区。工业化带来的工作与日常生活的紧张以及环境污染的加剧，又迫切要求城市加强园林绿化建设，以满足人们工作与基本生活之余调剂身心的需要，同时保护生态平衡，提高环境自净能力，因此，园林绿化区成为现代城市内部空间结构中的重要组成部分。为了协调城市各类人口与活动，加强社会管理，以保持正常的生产秩序、工作秩序与社会秩序，现代城市一般都设有行政区。

现代工业发展而导致的人口大规模聚集极大地促进了城市商业与综合41

现代城市内部的这些功能不同的区域就是人们通常所说的功能区。任何一座城市，特别是综合性城市，其内部的空间结构都是由数量不等的各种功能区排列组合而构成的。

现代城市内部的这些功能不同的区域就是人们通42尽管由于各个城市内部各种功能区数量不等（有的功能区只一个，有的则为多个，有的可能还没有形成），大小不一且布点不同，现代城市空间结构已变得日益复杂，但城市发展的内在规律决定了各功能区的分布具有一定的必然性：商业与综合服务区和行政区常常位于城市的中心或重要位置；市中心外围常常环绕着轻工业区和居民区；重工业区多布置在城市外围甚至更远的卫星城内；空间开阔的园林绿化区以及需要保持安静环境的文化区也多设置在城市边缘一带；等等。随着交通与通讯设施的发展，居住区也开始在郊区甚至远郊出现，中心商业与综合服务区伴随人口的“郊区化”，也存在着外移的趋势。尽管由于各个城市内部各种功能区数量不等（43特点五、现代城市首属群体趋向衰落，社会组织发达

在产业革命以前，由于社会组织不发达，首属群体如家庭、亲属、邻里、街坊等，在城市居民社会生活中曾发挥着重要的功能，如生产互助的功能，生活扶持的功能，等等。由于其成员之间互动频繁，相互关系也比较密切。但是，自产业革命以来，随着城市的发展和社会分工体系的日趋复杂，工厂、商业公司、学校、机关、工会、政党等各种社会组织迅速发展起来，并逐渐在城市居民的工作与生活中占居了重要的、甚至是主要的地位。社会组织的发达与地位的加强同时伴随着首属群体的衰落。

特点五、现代城市首属群体趋向衰落，社会组织发达

44

我国长期以来处于传统的农业社会，工业化与城市化的兴起比较晚，社会组织不发达。在长期封闭的自给自足式农业村社中，人们十分重视家庭、亲属、邻里、乡亲这些首属关系，并且形成了一种传统的社会心理，积淀于民族文化的深层，影响着整个社会意识。俗话所说的“在家靠父母，出门靠朋友”，就是这种社会意识的反映。在这种潜在心理的驱使下，我国城市居民在各种场合也都倾向于发展首属关系，并把这种关系作为个人同社会接触，并从社会获得个人各方面需求的满足的一种必不可少的工具，更有某些城市社会成员通过首属群体精心编织个人关系网，以实现自己的特殊需求的满足。

我国长期以来处于45在现代城市，首属群体所承担的许多功能正逐渐为社会组织所取代：原先由首属群体所承担的生产互助功能，由于实现了社会化大生产，已经完全丧失；生活扶持功能由于现代城市各类生活服务组织的出现，也在逐渐减少；首属群体所具有的思想与情感交流功能，由于各类心理诊所、心理咨询机构的出现，也在一定程度上被取代；如此等等。在现代城市，首属群体所承担的许多功能正逐渐46由于首属群体的功能日渐外移，加之由于城市社会分工体系的复杂，首属群体成员从事共同活动的机会减少，这样一来，其成员之间的关系必将日渐松懈。在现代大城市，家庭成员，亲属之间的关系就远不如传统农村的此类关系亲密；邻里、街坊之间的联系就更为松散了。

首属群体的衰落与社会组织的发达，提高了社会活动的效率，标志着人们从更多地依赖感情与私人关系来处理问题变为更多地依靠分工和规则、章程来处理问题，使社会更加合理化、有序化与完善化。由于首属群体的功能日渐外移，加之由于城市47同时我们也应当看到，虽然首属群体原先所具有的不少方面的功能在现代城市正在逐步丧失，并为社会组织所取代，不过有些功能却是社会组织难以取代的，如深层次的思想与情感交流的功能等，即使在社会组织更加发达的未来城市社会中也是难以被取代的。这方面的问题如果处理不当，就会导致一些严重的社会后果。在西方高度城市化社会中，居民自杀率、精神病患病率在增长，社会上人情淡漠等等，就与由于首属群体迅速解体，人们深层次的思想与情感交流的需求难以满足有一定程度的关系。对此，应当引起足够的重视。同时我们也应当看到，虽然首属群体原先所具有48过去，在我国不少城市中，某些同乡结成的地方帮派及其他一些类型的群体曾经拥有很大的势力；而今，各种首属群体仍然遍布于城市社会的各个角落。尤其是随着我国城市化速度的加快，不少农村居民陆续进入城市工作与生活，这些人脱离了原来的生活圈子，为了尽快地适应城市的工作与生活环境，并求得个人的发展与进步，他们更热心于建立与参加各种首属群体。这就使得在短期内我国城市中的首属群体不可能迅速衰落。即使如此，从长远来看，随着我国社会从传统社会向现代社会的转型的实现，城市社会活动必将更加合理，高效与有序，首属群体在我国城市社会中逐渐衰落，也将是一个必然的趋势。

在这种趋势出现的同时，我们应当注意防止其副作用。

过去，在我国不少城市中，某些同乡结成的49

特点六、现代城市社会阶层日趋开放，社会流动率高

在现代城市社会，传统的等级森严的阶层体系已被打破，其结果是出现了高度的社会流动。社会流动的不断发生，反过来又推动了现代城市社会阶层的进一步开放。

工业化和科学技术的发展大大地改变了城市的职业等级结构，增加了许多受尊敬的和收入丰厚的职业，并消除了不少低报酬的体力工作。在工业化社会，教育不再是上层阶级的特权，而成为人们谋生的必备条件。因此，在工业社会，教育机会日益普及。上述因素相应地提高了工业社会人口的社会流动性。而且通过这种流动，有很大一部分劳动者提高了自己的社会地位。

特点六、现代城市社会阶层日趋开放，社会流动率50

现代城市社会阶层日趋开放，社会流动率高，增加了各阶层之间的相互了解与沟

通，减少了相互之间的误会、摩擦与冲突，提高了社会整合度。社会生活也因此而变

得更加生机勃勃，充满活力。

现代城市社会阶层日趋开放，社会流动率高，51特点七、现代城市社会文化日益

世俗化

“世俗化”是指一种文化、价值观逐渐脱离神学（传统社会思想体系）的束缚，转变为平民文化、价值观的过程。

“世俗化”是西方宗教社会学提出来的理论概念，主要用来形容在现代社会发生的一种变化，即宗教逐渐由在现实生活中无处不在的地位和深远影响退缩到一个相对独立的宗教领域里，政治、经济、文化等层面逐渐去除宗教色彩。

特点七、现代城市社会文化日益

世俗化

“世俗化”是指52生活在现代城市的人们，一方面感受到丰富多彩的物质与精神产品，另一面心理上也受到一种冲击，更相信神的世界是遥远的。而现实的凡人世界是可亲可近的。这样，传统的宗教神圣观念与世俗的政治、经济及社会活动就分离了。这种分离，使人们感到可以通过自己的努力获得自己应有的享受，认识到自己可以控制自己的命运，认识到人间所有的问题，都是人为的结果。

世俗化使现代城市文化具有鲜明的讲求实效的特征。城市社会成员凡事讲求实际的效益，讲求实实在在的结果。不可预知的未来是遥远的，甚至是虚无漂渺的，今世的，眼前的东西才是最实在的。

生活在现代城市的人们，一方面感受到丰富多53

特点八、现代城市生活方式日益现代化、多元化

（１）现代城市社会的生活水平与质量高。城市人因收入水平在不断提高，相应地，消费水平也就比较高。在生活质量方面，由于城市人的文化素质较高，相对于生存需要而言，享受和发展需要更加强烈，因而在城市人的消费结构中，生存性消费所占比重比传统人要小，而享受性和发展性消费所占比重比传统人要大得多。消费结构趋向合理，生活质量较高。

（２）社会化程度高。现代城市商品经济发达，加之生产与生活的快节奏，使得人们在生活资料方面对他人的依赖性不断加强。现代城市各类服务行业发达，大量的多方面的社会服务的提供不仅满足了人们多方面的生活需要，同时又加强了人们对社会的依赖性。

特点八、现代城市生活方式日益现代化、多元化54（３）开放性强。现代城市社会是一种开放性的社会，其生活方式也是一种开放性的生活方式。这种生活方式受外来影响较大。城市人较少保守，求新求异意识强，表现在生活方式上，他们更易于放弃旧的生活方式，而接受新的生活方式。城市生活方式所受到的各种外来影响中，以衣食住行等日常生活与交往方面的表现比较明显，尤以衣着方面最为敏感。（３）开放性强。现代城市社会是一种开放性的55（４）生活节奏快。在现代城市社会，从生产或工作领域来看，为了在单位时间内获得最大限度的效益，人们的工作节奏相当紧张。

在日常生活领域，人们为了满足自己生存与发展的多方面需要，充分发挥自己的潜能，从事的活动内容日益丰富与复杂，因而人们对业余时间的运筹和利用也更加科学、节约与紧凑。（４）生活节奏快。在现代城市社会，从生产或工作领域来看，为56特点九、现代城市社会问题经常发生，难以根除

现代城市可以说是社会问题的集中多发之地。其中比较重要的有就业问题、犯罪问题、交通问题、房价问题、环境问题等。特点九、现代城市社会问题经常发生，难以根除

现57五、现代城市发展趋势

在全球化时代，面对信息化与网络化，现代城市具有不同于以前城市的特征。现代城市发展的主要特征主要归集为以下方面：（1）城市成为人类的主要聚居区。（2）城市成为第三产业和高新技术的中心。（3）城市是世界经济联系网的基本结点。（4）城市空间是区域形态的基本构成。（5）城市生态在社会可持续发展中的地位更为重要。五、现代城市发展趋势在全球化时代，面对信58

（6）城市发展过程中出现郊区城市化、逆城市化和再城市化。郊区城市化：，即人口、就业岗位和服务业从大城市中心向郊区迁移的一种分散化过程。“郊区”是中心城市行政边界以外的邻接地域，主要是城市化地区核心以外的城市边缘。

（6）城市发展过程中出现郊区城市化、逆城市化和再城市59

“郊区城市化”

是相对于“城市化”而言的。“城市化”是一定区域的政治功能、经济功能、文化功能、社会功能以及居住和消费功能向城市聚集。在这些聚集过程中，一个突出的现象是农村人口向城市转移。

当城市的发展到了一定程度，就得调整和优化城市的功能结构和空间结构，由此，中心城市的各种功能，比如政治中心、经济中心、文化中心以及居住和休闲娱乐等功能纷纷向有条件的中小城镇及乡村分解。这些功能分解就是“郊区城市化”。“郊区城市化”是相对于“城市化”而言的。60

逆城市化：指的是人口从大城市和主要的大都市区向小的都市区甚至非都市区迁移的一种分散化过程。

逆城市化是针对在城市化发展过程中出现的“城市病”而表现出的反城市化做法。由于城市中心地区地租昂贵，人口稠密，交通拥挤，环境恶劣等因素，使城市中心人口、产业外迁，形成相对中心区而言的城市离心化现象。

逆城市化突出表现：城市中心区和中心城市的衰退。

逆城市化：指的是人口从大城市和主要的大都61郊区城市化与逆城市化的差异郊区城市化和逆城市化是城市化过程中的不同阶段。一般来说，郊区城市化是城市化过程中刚刚起步阶段的时候形成的产物，由于人的急剧扩张，导致城市规模扩大，城市的郊区也纷纷成为城市景观的一部分。这一般称郊区城市。而逆城市化则是由于经济水平的提高，城市化进程较高的时候，这时人口（高收入较多）往往向郊区迁移。注：这里的郊区离城市有一定的距离，而郊区城市化中的郊区是与城市接壤的。发生的原因不同。二者的区别除了看城市人口外迁远近外关键在于发生的原因不同。郊区城市化应是一个城市自然扩张良性发展的过程，是伴随经济发展而出现的现象。而逆城市化应强调城市内部环境的恶化所导致。郊区城市化与逆城市化的差异62再城市化：城市积极调整产业结构，发展高科技产业和第三产业，积极开发城市中心衰落区，吸引年轻的专业人员回城居住，在市域内实现人口增长，这就是所谓再城市化。再城市化：城市积极调整产业结构，发展高科技产业和第三产业，积63

根据发达国家中一些城市人口增长的周期变动情况，一些学者提出了城市化进程的空间周期理论，即由城市化、郊区城市化、逆城市化、再城市化四个连续的演变阶段构成大都市区的生命周期。根据发达国家中一些城市人口增长的周期64现代城市发展的十大趋势现代城市发展的十大趋势65趋势一:城市交通一体化

交通布局的全面立体化和大规模智能化管理系统的有机结合将使现代城市交通成为整个一体化服务系统。从城市发展近100年历史来看，城市发展的成功经验之一是大力发展公共交通。一些国际经济中心城市，目前非常注重发展高效、低污染的城市立体交通网络，地铁和轻轨铁路已成为城市公共交通的主体。铁路承担城际客运，地铁和轻轨承担市区内部大容量的客运，公共汽车以承担区内某一区域的客运为主。因此，现代城市交通往往会利用海、陆、空发展地面和地上的多种交通工具，形成一体化的立体交通网络，采用各种各样的方式(如统一时间表、一票制、驻车换乘等时间和空间上的联合)给每一位市民提供完善的交通运输服务。

趋势一:城市交通一体化

交通布局的全面立体化66趋势二：城市环境园林化

以人类与自然协调为宗旨的城市园林化体现了可持续发展、生态建设、环境保护的多种要求，城市建设应使城市成为社会——经济——自然复合生态系统和居民满意、经济高效、生态良性循环的人类居住区。

趋势二：城市环境园林化

以人类与自然协调为宗67温哥华是一座美丽的城市，她的美不属于现代化大都市的繁华之美，而是那种自然天成、极少雕琢的美。成片的绿地、火红的枫树点缀着温哥华的大街小巷，整座城市让人置身于一个大公园里。温哥华是一座美丽的城市，她的美不属于现代化大都市的繁华之美，68趋势三：城市管理法治化

实行法治化管理会有效避免现代城市发展走进误区，从而走上良性发展的轨道。其一，城市政府是一个法人。其二，每个城市管理部门建立前必须先立法，以充分体现管理机构的法律权威性，而非行政权威性。其三，建立一整套城市管理的法规。其四，以法律形式规定相关法规的执行机构权限，从源头上杜绝职能重叠、权限架构混乱的现象。

趋势三：城市管理法治化

实行法治化管理会有效避69趋势四：城市居民知识化

城市人口知识水平的高低是现代城市的竞争力所在。以知识经济为主导的国际大都市，劳动人口中受过高等教育的人口比例至少要达到25％，本科以上的比例不少于16％。但就各项指标在国内领先的上海来说，上海目前的就业人口中，专科以上比例仅为12％，其中本科以上只占4％。看来，在知识结构层次方面，我国城市与世界其他城市还有一定的差距。

趋势四：城市居民知识化

城市人口知识水平的高70趋势五：城市产业服务化

现代世界城市的产业结构正变得越来越软化，第三产业成为城市化的主要动力，服务业的比重不断上升，许多城市的服务产值占其国内生产总值的70％以上，有的超过80％，美国城市在1997年已平均达到63％，荷兰城市在1975年平均达到58％，上海2000年第三产业比重为50％，2012年将达到55%。美国75.3%、日本68.1%、韩国55.1%、法国72.4%（2007年数据）

趋势五：城市产业服务化

现代世界城市的产业结71趋势六：中心城区再造化

城市中心区被视为城市发展质量的决定性因素。在城市中心区的规划中，很多城市都有一整套再发展战略。这些战略都与城市设计和城市土地利用有关，而且，在大多数情况下也与金融和一整套优惠政策形成统一的整体。比如美国城市中心区再发展被广泛应用的7个规划和发展战略是：增加步行街、改建室内购物中心、历史文物的保护、临水区域的开发、写字楼的开发、建设重大活动场所、提高交通能力。

趋势六：中心城区再造化

城市中心区被视为城市发72趋势七：城市信息数字化

世界上许多城市都在进行着信息数字化进程。现代城市以通信、计算机及信息资源网络化为基础，广泛利用数字化信息处理技术和网络通讯技术，将城市的各种信息资源加以整合，形成新的城市规划、建设和管理的理念与调控手段已经显得越来越重要。一些发达国家和地区“数字城市”的综合建设已经促进了经济贸易的发展，事实表明信息化进程已经成为城市综合竞争力的重要支撑。

趋势七：城市信息数字化

世界上许多城市都在进行73趋势八：社会活动国际化

伴随着主要经济活动和政治文化活动的全球化，世界各国和地区之间的联系越来越广泛，出现了更多的在世界上具有重大影响的城市。这些城市，如纽约、伦敦、巴黎、东京等，在全球经济、科技发展与文化交流活动中的组织与协调功能越来越突出。现代世界城市政治、经济和文化等活动正在更广泛地走向国际化，正在全力提高城市的国际影响力和知名度。

趋势八：社会活动国际化

伴随着主要经济活动和政74

趋势九：城市发展个性化

城市要有个性，没有个性的城市就没有生命力。现代国际竞争导致世界城市之间的国际分工，不同城市形成了不同特色的国际优势产业，城市发展的个性化特征越来越明显。而科技进步将推动城市向更深层次发展，更有内涵、更有品质、更有个性。

趋势九：城市发展个性化

城市要有个性，没有个75趋势十：区域城市共生化

大都市带或城市群将成为21世纪全球经济竞争的基本单位。当今世界一些最发达国家的精华地区已经成为世界经济、贸易、金融中心。比如美国的纽约—波士顿—华盛顿都市带，人口约占全国总人口的25％，它不仅是美国最大的商业贸易中心，而且也是世界最大的国际金融中心。

这些现象表明城市发展呈现区域内所有城市优势互补、联动发展的态势，形成更大范围更高层次的都市圈甚至跨国都市圈，区域城市一体化越来越成为一种突出的趋势。

看来，经济全球化正在迫使区域城市群统一组织市场优势，以集团的形式介入国际竞争，信息化在促使城市布局的分散化的同时，也将区域内所有的城市结成一个有机的统一体，促进了区域城市共同发展。趋势十：区域城市共生化76第三节城市化浪潮

一、城市化概念及内涵城市化是人类进步必然要经过的过程，是人类社会结构变革中的一个重要线索。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。

第三节城市化浪潮一、城市化概念77

一、城市化概念及内涵城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化。不同的学科从不同的角度对之有不同的解释。

1、人口学人口学把城市化定义为农村人口转化为城镇人口的过程。他们所说的城市化就是人口的城市化，指的是“人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程”。

中国的人口中大头是农民，因此加快我国人口城市化的步伐对于促进农村剩余劳动力的转移、实现农村经济的增长有着很重要的战略意义。一、城市化概念及内涵782、社会学从社会学的角度来说，城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。社会发展不是目的，只是一种手段，其根本目的还是为了提高人民的生活水平，改善人们的生活质量，促进人的技能和素质的提高，提高人类社会的整体发展水平，使人与人、人与自然关系达到和谐发展。城市管理学讲义793、经济学经济学上从工业化的角度来定义城市化，既认为城市化就是农村经济转化为城市化大生产的过程。

城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程。3、经济学80

可以看出，不同的学科对城市化有不同说法。经济学强调的是农村经济向城市经济转化过程，从产业结构的变化看，则主要是强调第二、第三产业不断发展的过程。社会学强调的则是人们的行为方式和生活方式由农村社区向城市化社区转化的过程。地理学强调的是人口、产业，由乡村地域向城市地域的转化和集中的过程。可以看出，不同的学科对城市化有不同说81

综合来看：

城市化是一个动态的转变过程，这表现在农业人口转化为非农业人口、农村地域逐步演变成城市地域、农业活动转化为非农业活动、农村价值观念转化为城市价值观念、农村生活方式转化为城市生活方式的多层面的综合转化过程。在此过程中，城市基础设施和公共服务设施不断提高，同时城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村扩散。城市化就是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念的转变的过程。

综合来看：82

所以，总体来讲，城市化本身是一个过程，是从农村社会转向城市社会，从农村地域转向城市地域。换句话讲，也就是城市文明逐步地覆盖了农村，城市地域、城市人口逐步地居于社会主体地位的过程，无疑包括人口流动、地域景观、经济领域、社会文化等诸方面的内涵。而且随着经济、社会的发展，城市化内涵也在不断发生变化。

所以，总体来讲，城市化本身是一个过程，是从83

城市化具体来说，包括两方面的含义：一是物化了的城市化，即物质和形态上的城市化，主要反映在人口的集中、空间形态的改变和社会经济结构的变化等方面；二是无形的城市化，即精神上的、意识上的城市化，主要反映在生活方式、价值观念上的城市化。城市化具体来说，包括两方面的含义：84

从理论上看，城市化内涵的复杂性决定了应建立一种复合型的城市化衡量指标。但在实际中，至今未形成能反映城市化丰富内涵，并具有时空可比性，被普遍接受的衡量指标。人口学上的定义最为简单，也最能为人们所接受，因此，衡量一个国家或地区城市化水平最常用的指标是城市人口占总人口的比重。从理论上看，城市化内涵的复杂性决定了应85二、城市化的特点（1）增长迅速而持续。（2）城市化发展主流已从发达国家转移到发展中国家。（3）人口向大城市迅速集中。（4）从20世纪80年代开始，世界城市人口增长开始趋于下降。二、城市化的特点86三、城市化浪潮的成因

1、农业发展是城市化的初始动力表现为：（1）农业发展为城市经济提供资金积累；（2）农业发展为人口向城市的聚集提供基本的物资生活条件；（3）为城市发展提供劳动力；（4）为城市轻工业生产提供原料；（5）为城市工业提供市场。三、城市化浪潮的成因

1、农业发展是城市化的初始动力872、

工业化是城市化的根本动力

表现为：（1）工业化使城市成为区域经济中心；（2）工业化冲破农村自然经济的桎梏；（3）工业化带动交通地理的大变化；（4）工业化促进城市第三产业的大发展。2、

工业化是城市化的根本动力

表现为：883、第三产业是城市化的后续动力后续动力的两种表现形态：

一是生产配套性服务需求的增加。产品生产需要金融、保险、科技、通信业等服务业配套；产品流通需要仓储、运输、批发、零售业等服务业的配套；产品营销需要广告、咨询、新闻、出版等服务业的配套；

二是生活消费性服务需求的增加。

体现为居住、购物、教育、娱乐、体育保健、医疗卫生、旅游休闲、诉讼、社会福利等服务设施。3、第三产业是城市化的后续动力后续动力的两89请问工业化和第三产业对城市化作用的差异主要是？请问工业化和第三产业对城市化作用的差异主要是？90四、新中国成立以来中国城市化进程的简述（教材32-33）1、中国城市化：滞后及其根源（1）政策根源——强势的户籍政策（2）经济根源2、经济转型时期：中国城市化发展与问题四、新中国成立以来中国城市化进程的简述（教材32-33）1、91阻碍我国城市化进程的因素：阻碍我国城市化进程的因素：92二、关于城市化的影响因素分析

影响城市化的因素研究，是城市化理论的基本内容之一。主要有以下几种观点：生成因素论、动力因素论、阻力因素论和现实因素论。

生成因素论的基本观点是：城市化生成的内在因素主要包括：产业因素（农业发展与城市化的生成、第二产业的兴起与城市化的发展、运输业等第三产业的发展与城市化的升级）和政治文化因素（政治因素、文化因素）；其外在因素包括辐射因素等。

动力因素论认为：城市化的动力因素包括：经济发展与城市布局，经济体制改革、人口与政策、城市文化、科技因素、资源与环境等。

二、关于城市化的影响因素分析

影响城市93中国城市化阻力论对城市化的阻力因素分析如下：农村基础薄弱是农村城市化的长期制约因素，农村劳动力素质是中国城市化的强力制约因素。另外，还有观念阻碍、战略阻碍、规划阻碍等。世界城市化的阻力因素论认为，城市化与经济发展问题密切相关，制度安排对城市化有重要影响，另外，城市与人口、资源、环境之间存在着矛盾，城市问题构成了城市化的阻力等。中国城市化阻力论对城市化的阻力因素分析如下：农村基础薄弱是农94另外，还有基于我国城市化各方面现状分析的现实因素论，它认为我国城市化进程应考虑以下几个因素：

1、我国亿万农民对城市文明的追求。城市化的实质是农村人口转移到城市的过程，也是农民追求和要求分享城市文明的过程。而我国城市化即将有数亿农民转移到城市，我国的城市化必须认真考虑满足亿万农民转移到城市的意愿、需求和目的。2、我国的耕地极为稀缺。3、我国农村人口迁移的成本。我国的城市化将促使数亿农村人口迁移到城市，我们在选择我国城市化道路时，必须考虑人口的迁移成本。4、城市经济规模净收益。城市规模过小或特大，都会造成城市经济规模净收益偏低，甚至为负数。另外，还有基于我国城市化各方面现状分析的现实因素论，它认为我95三、城市化类型（一）农基型城市化、工外型城市化和超载型城市化参见教材P17三、城市化类型（一）农基型城市化、工外型城市化和超载型城市化96（二）集中型城市化和分散型城市化这是从城市化空间分布格局和人口集中方式来划分的。集中型城市化主要发生在当代的发展中国家和发达国家早期。特点是人口不断从农村向城市流动，而且日益向大城市集中，一般不会出现大规模的倒流现象。分散型城市化主要发生在发达国家。它的特点是，中心城市将进一步增强，作用和地位更加突出，带动了大城市市郊及非城市地域的迅速发展。中国的城市化，既表现出集中型城市化特点，又表现出分散型城市化特点，近期分散型城市化特点更突出。

（二）集中型城市化和分散型城市化97（三）同步城市化、过度城市化和滞后城市化

这是从城市化和工业化发展水平的关系来划分的。同步城市化指城市化进程与工业化和经济发展水平相适应，两者基本趋于一致。这是一种比较合理的城市化类型。过度城市化指城市化水平超过工业化水平。滞后城市化指城市化水平落后于工业化水平。多数学者认为：中国属于滞后城市化类型。（三）同步城市化、过度城市化和滞后城市化

这98（四）外延型城市化与飞地型城市化

城市的离心扩展采取与建成区接壤、连续渐次地向外推进，这种扩展方式称之为外延型城市化。反之，推进过程中出现了空间上与建成区断开，职能上与中心城市保持联系的城市扩展方式，则称之为飞地型城市化。

外延型城市化是最为常见的一种城市化类型，其边缘地带被称之为城乡结合部；飞地型城市化一般要在大城市的环境下才会出现，以分散中心城市的压力。

（四）外延型城市化与飞地型城市化

城市的99第二章城市管理模式第一节城市管理原理一、城市管理的必要性（一）城市特性决定城市需要管理城市具有相互联系性、复杂性和开放性特性，这些特性从本质上决定了城市需要被管理。1、相互联系性城市不是众多的人和物在地域空间上的简单叠加，而是一个以人为主体、以自然环境为依托、以经济活动为基础的相互联系的有机整体，是一种组织。在城市中，人口、物质、资本、文化、空间以及活动紧密联系，各种因素相互牵制、相互影响，不断进行着物质、能量、信息的交流。城市管理就是在相互联系的各要素的不断运动中，进行城市的计划、组织和协调，使得各要素充分发挥作用，为城市带来高效率和高效益，达到管理条件与管理目标的动态平衡。第二章城市管理模式第一节城市管理原1002、复杂性

城市是现代社会中政治要素、经济要素、社会事务、信息流和科学技术要素大量聚集的场所，是构成现代社会网络最重要的节点。并且城市是由许多不同类型、不同性质、不同层次子系统所组成的复杂的巨系统。所以城市管理是非常必要的，不仅要从整体上把握城市的复杂性，还要研究各个要素的变化对城市管理和城市发展的影响，掌握其规律，采取合理的方式把各种要素有机结合起来，更好地发挥它的整体效能。2、复杂性城市是现代社会中政治1013、开放性

城市是一个开放系统，与外界不断交换着能量、物质与信息，从输入粮食、蔬菜、水、燃料、日用品，到输出废水、废气、废物等污染物；从输入资本、文化、信息，到输出文化、精神、物质的各种产品，不断进行输入——输出行为，就此构成了城市系统的循环，以保障城市维继稳定有序的状态。城市需要向“周边”区域辐射它的能量和信息，进行社会化大生产要求的专业化协作，与“邻近”地区进行经济技术联合。与此同时，城市也在不断接受更大规模城市和区域的辐射和影响。这些决定了城市系统整体结构具有开放性。城市的开放性要求城市不仅要处理系统内部问题，还要处理与城市外部的关系，综合考虑内外各种要素的竞争、合作、协调与统筹。所以，城市的开放性决定了城市需要管理，以促进城市系统有秩序地正常运行，提升本区域的综合竞争能力。3、开放性城市是一个开放系统，与外界102（二）市场的不完备性决定城市需要管理市场经济是现代城市运行的基本规则，但在强调市场主导的前提下，我们也应认识到，市场不是万能的，城市的某些事务不可能由市场达成有效形态，市场的自组织力量在处理问题时出现了许多失误或不合意的结果。这种现象的出现可以归为两方面的原因：一是我们不恰当地将本应由其他制度来处理的事情交给了市场，超越了市场的能力界限；二是没有充分认识和掌握市场制度运行的本质特征与规律。导致在市场的运行过程中出现偏差或问题。（二）市场的不完备性决定城市需要管理市场103（三）管理、市场各司其职可以提高效能

管理与市场是作用于城市运行的两种不同力量。管理和市场两者各有优势、但也存在缺陷，所以任何唯市场无管理或唯管理无市场的城市运行都是片面的、不完善的，管理与市场组合才是最佳选择。现代经济学理论和西方发达国家的实际经验已经证明：市场机制是迄今为止最有效的资源配置工具，因为市场机制能够以最快的速度、最低廉的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给相关的决策者。因此，凡是市场能够有效调节的经济活动，城市管理没有必要插手，否则会适得其反。城市管理不是替代市场，而是为了更充分地发挥市场的功能。只有做到管理与市场的优势互补，才能促进城市的高效运行。（三）管理、市场各司其职可以提高效能管理与104关于城市管理中的市场和政府失灵1城市管理中的市场失灵与政府干预按照政府干预的经济学原理，市场失灵和对公平的关注提供了政府干预的理由。因此，在传统的城市管理模式中，政府是城市公共物品的主要提供者和公共事务的惟一管理者的观念被人们广泛的接受。所谓市场失灵，是“指一系列状况，在这些状况下，市场经济不能有效地配置资源”。城市管理中的市场失灵通常有下列一些情况，这些情况都为政府干预提供了理由。（1）公共物品的情况。由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特点。使用者对公共物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，同时使用者不能被排除在对该公共物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些物品的积极性。例如，城市中的各类基础设施具有公共物品的某些属性。城市发展需要有良好的基础设施，但私人投资者通常会认为提供基础设施无利可图，或至少在短期内无利可图。因此城市发展中的很多基础设施是有政府提供和管理的。关于城市管理中的市场和政府失灵105（2）外部效应的情况。当生产或消费的私有成本或私人效益与社会成本或社会效益之间产生背离时就会出现外部效应。也即外部效应产生于一个人或组织（如企业）的行为使他人受到损害或带来收益，而该个人或企业不支付或获得补偿的时候。在城市中，环境污染是负的外部效应的一个例证。污染排放者利用资源（空气、水和土地）来倾倒废弃品，但却不支付资源使用费，这样就将他们的成本强加给整个社区；通过教育使城市中的广大居民具有文化，从而给整个社会带来广泛收益，是基础教育的正面的外部效应。一般来说，具有公共物品性质和具有正的外部效应的物品在市场上往往供不应求，而具有负的外部效应的物品在市场上则供过于求。比如，地铁的发明使广大的城市居民受益。虽然城市得到的外部收益大大高于发明者所付出的成本，但是发明者一般只能得到他的发明带给城市利益报酬的一部分。这样不利于鼓励有益性外部效应，同样也达不到资源的最优配置。在这些事例中，通过法规调控、税收或补贴或直接提供公共物品，政府可以减少负面的外部效应和增加正面的外部效应，从而增进社会的总体福利。（2）外部效应的情况。当生产或消费的私有成本或私人效益与社会1062城市管理中的政府失灵尽管市场失灵为政府在城市发展与管理中的干预提供了充分的理由。但政府的过多干预及自身存在的缺陷，在一定程度上不仅不能弥补市场失灵，反而会引起配置效率低下，综合效益下降，官僚主义和腐败日趋严重等问题。美国经济学家曼昆写道：我们说政府有时可以改善市场结果并不意味着它总能这样。公共政策并不是天使制定的，而是由极不完善的政治程序制定的。有时所设计的政策只是为了有利于政治上有权势的人。有时政策由动机良好但信息不充分的领导人制定。2城市管理中的政府失灵107（1）政府行为中的两重利益问题。政府干预是政府官员对权力的运用，通常人们认为权力的应用应该按公共利益的要求来行事。但实际上政府行为既有公共利益的因素，又受到特殊利益的影响。由于城市政府的官员也具有“经济人”的特征，因此其行为就可能发生偏差，其动机也并不必然代表广大城市居民的利益，所以政府决策不可能达到实现资源的最优配置。城市管理学讲义108（2）政策和计划中的问题。政府干预的主要手段是政策和计划。政府政策的短期性、局部性，政府计划的主观性、被动性，加上政府和计划往往受到某些利益集团的影响以及政府自身利益的驱动，必然造成政府政策的偏差和政策的低效率，政府计划实施的高成本及对资源的非有效配置。因此，仅靠政策和计划来配置资源是无法达到帕累托最优状态的。（2）政策和计划中的问题。政府干预的主要手段109链接：关于帕累托最优

帕累托最优，也称为帕累托效率、帕累托改善，是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是以提出这个概念的意大利经济学家维弗雷多·帕雷托的名字命名的，维弗雷多·帕雷托在他关于经济效率和收入分配的研究中使用了这个概念。所谓帕累托最优：它是指这样一种状态：在不使其他人境况变糟的情况下，而不可能再使另一部分人的处境变好。如果一种变革能够使没有任何人处境变坏的情况下，至少有一个人处境变得更好，我们就把这个变化称为帕累托改进。一般地说，如果一个社会的现状不是处在帕累托最优状态，就存在着帕累托改进的可能。相应地，如果没有任何帕累托改进余地，就意味着现状已经达到了帕累托最优的状态。

链接：关于帕累托最优

帕累托最优，也称110（3）权力集中和部门自我扩张的问题。政府干预涉及权利集中和部门扩张。在监督机制不完善的条件下，权力过分集中和部门自我扩张，便于政府部门开展寻租活动，并导致权力滥用与滋生腐败。最常见的寻租活动就是利用政府行政权力阻碍经济要素在各经济部门之间的自由流动，抑制公平竞争，以维护既得利益。至于非法的寻租活动则包括行贿受贿、走私贩毒等。寻租活动的背后，就是滥用权力，以权谋私，这必然导致腐败。（3）权力集中和部门自我扩张的问题。政府干预涉111（4）政府工作效率低下。由于政府工作在纵向和横向两个面都缺乏竞争，故而对政府官员来说没有提高效率的动力。从政府运作成本的角度讲，政府部门的活动大多不计成本，即使计算成本，也难以精确化。由于缺乏降低成本的内在动力机制，政府的政绩往往是以不计成本为代价的，这必然造成资源的浪费。（5）监督信息的不完备。监督机制的不完善和信息的不充分，会造成监督者反被监督者操纵的情况。这样的话，政府监督就会失效。此外，官僚作风严重，办事拖拉，工作效率低下，更是政府机构的通病。（4）政府工作效率低下。由于政府工作在纵向和横向两个面都缺乏1123我国城市管理中的政府失灵现象城市管理中的政府失灵，使得政府在决策、执行、监督、检查等过程中发生失灵或偏离公共利益的目标，产生不同程度的消极结果。我国城市管理的失灵现象大致包括了三种情况“管不了”、“管不好”、“管错了”。3我国城市管理中的政府失灵现象113（1）“管不了”，即政府的管理跟不上时代的变迁，该管的没管着。当前，一方面，经受着现代化洗礼和改革开放的中国城市，出现了大量以往从未经历过的经济、社会、环境问题，另一方面，在经济全球化和政治民主化的历史趋势下，城市在经济网络和政治网络中的作用、地位都发生了巨大的改变，这种改变也需要政府对此做出积极的反应。但是官僚制的政府处理新问题往往跟不上时代的变化，政府职能转变的滞后与城市化不断提速、提高城市品位的要求和经营城市范围的日益扩大，构成了一对尖锐的矛盾。城市管理学讲义114（2）“管不好”，即城市管理虽达到了预期目标，但投入与产出的比例失衡，管理成本高，造成资源的浪费和管理效率的低下。一方面是公共资源的稀缺，政府财政的困顿；而另一方面是高昂的管理成本、公共资源的浪费。许多城市计划体制所形成的部门分割带来的弊端，使管理多头、信息分割、资源浪费，影响了效果和效率。例如，经常可以看到城市的一条河道就由水利、环保、环卫、交通多家管理，产生九龙治水，各自为政的局面。因此如何提高公共资源的有效利用率，控制好投入与产出的比例，提升城市管理的效率是政府改革中必须要解决好的问题。（2）“管不好”，即城市管理虽达到了预期目标，但投入与产出的115（3）“管错了”，即不该由政府管的，政府却管了。城市政府的管理职能过大是我国城市管理中的关键问题，长期以来计划经济的操作模式导致了城市政府管理权限的“畸形”膨胀。尽管我国社会主义市场经济体制的确立要求“政企分离”、“政事分开”，但要使政府完全从微观管理转向宏观调控，还需要一个过程。现实的情况是，政府不是毫无利益的纯组织（pureorganization），虽然市场经济要求政府从许多领域中退出来，但这一过程不是单纯减少职能的过程，同时还极有可能会减少政府相应的客观或隐含利益。因此，放权难，“难于上青天”。而且，由于政府职能设置的不科学，职能重叠的公共部门甚至为了各自的部门利益会出现大家都争着管的现象，导致公共资源浪费。（3）“管错了”，即不该由政府管的，政府却管了。城市政府的管116二、城市管理的内涵2000年5月，联合国人类居住中心在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：城市管理是个人和公私机构用以规范和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制，也包括非正式的安排和市民的社会资本。二、城市管理的内涵2000年5月，联合国人类居住中心在《关于117城市管理是多元主体共同参与的，在不同行政关系影响下，以城市这一空间、经济、社会系统的运行为对象的治理活动。属于公关管理范畴。城市管理是多元主体共同参与的，在不同行政关系影响下，以城市这118传统公共管理与新公共管理传统公共管理与新公共管理119

城市的建设和发展，规划是龙头，建设是基础，管理是关键。“三分建七分管”是对城市建设工作的客观要求。西方发达国家的城市道路并不比我们宽，而车辆比我们多得多，但交通堵塞现象却远没有我们有的城市严重；国外许多城市商贸十分繁荣，但市容市貌整洁有序，根本原因在于发达国家城市管理的先进性。

城市的建设和发展，规划是龙头，建设是基120因此，城市管理的水平代表着城市的发展水准，城市管理是一项十分重要的社会性基础工作。城市管理是推进城市化和城市现代化的重要内容。城市现代化的基础是经济实力，但经济实力强并不表明就是现代化，高楼大厦加立交桥也不是现代化的唯一标志，高效、协调、有序的城市管理既是城市现代化的重要内容。因此，城市管理的水平代表着城市的发展水准121三、城市管理的研究对象（一）城市管理的目标

城市管理的本质是要充分实现城市功能。1933年国际现代建筑协会制定的，具有里程碑性质的《雅典宪章》提出城市的四大功能：居住、工作、游憩、交通。1972年的《马丘比丘宪章》则在《雅典宪章》的基础上强调了在城市急剧发展中如何更有效地使用人力、土地和资源，如何解决城市与周围地区的关系，提出生活环境与自然环境的和谐问题。1992年以来，在可持续发展理念的导引下，城市管理的目标不仅在于实现城市的功能，而且要营造人类住区的可持续发展。2000年5月联合国人类居住中心在《健全的城市管理：规范框架》中还提出，城市发展的核心是人本身，而城市中的贫穷、边缘化以及社会排斥影响了当今城市的发展，所以建设“包容性城市”是城市管理应当追求的目标。三、城市管理的研究对象（一）城市管理的目标122城市管理学讲义123（二）城市管理的主体

传统上认为城市政府是城市管理的主体。（二）城市管理的主体传统上认为城市政府是124因为城市政府可以调动大量的资源、利用行政指令、政策对城市的经济、社会事务进行管理，然而，面对政府可能出现的低效率与官僚作风，城市管理不得不考虑多主体的共治。因为城市政府可以调动大量的资源、利用行政指令、政策对城市的经125

在市场经济体制下，社会更加开放，城市管理主体呈现多元化趋势。政府不再是城市管理的唯一主体。除政府外，企业（如城建公司、物业管理公司等）、民间社团以及城市居民都可以成为城市管理的主体。

在市场经济体制下，社会更加开放，城市管理126当代城市问题越来越突出和严重，对城市管理提出了挑战。在工业革命后城市急速膨胀式发展的初期，城市管理的主要特点是，公共部门提供公共服务，进行城市基础设施建设投资，创立臃肿的各种政府管理机构。从那时起，私营部门和非政府组织在城市管理中的作用一直被排斥在外。如今，越来越尖锐的城市问题显然已经不是政府部门所能独立解决的了。换言之，城市