行政学第五章行政组织课件

第五章行政组织

第五章行政组织1第一节行政组织概述

三、行政组织结构二、行政组织的类型一行政组织基本概念第一节行政组织概述三、行政组织结构二、行政组织的类型一2一、行政组织基本概念

(一)行政组织的含义

（四）行政组织与相关概念的区别(三)行政组织的特性(二)行政组织的基本要素一、行政组织(一)行政组织的含义（四）行政组织与(三)行政3一、行政组织基本概念行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。行政学所研究的行政组织是狭义的行政组织，即国家行政机关。一、行政组织基本概念行政组织是行使国家行政权力、管理国家行4（二）行政组织的基本要素法律制度健全组织目标明确人事调派恰当权责分配合理财务数量适中运行机制有效行为方式优化价值观念整合（二）行政组织的基本要素5（三）行政组织的特性政治性：阶级性、决策性社会性：服务性、管理性权威性：约束性、强制性法制性：自身建设、公共行政管理系统性：结构性、有序性发展性：动态性、适应性（三）行政组织的特性6（四）行政组织与相关概念的区别与行政机关与行政机构与官署与党组织（四）行政组织与相关概念的区别7领导机构

执行机构

监督机构

咨询机构

信息机构

辅助机构

派出机构

二、组织机构类型领执监咨信辅派二、组织机构类型8三、行政组织结构（一）含义：行政组织结构指机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。

结构与功能：相互依存

结构与职位：职位是结构的基本元素

三、行政组织结构9(二)组织结构的模式

直线集权制：金字塔结构，直线排列，各级主管人对所属的一切问题负责

直线参谋制：在直线的基础上，为领导配备专业参谋人员

直线职能制：在统一指挥系统外，另设一套按专业化分工建立的职能机构

直线综合制：直线参谋制与直线职能制的混合体

直线分权制：矩阵结构或项目结构(二)组织结构的模式直线集权制：金字塔结构，直线排列，各10

(三)管理幅度与管理层次

1.管理幅度：是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的因素包括：管理者与被管理者自身因素；组织的正式规定；社会的总体发展水平。行政组织设定管理幅度的标准：按功能划分、按程序划分、按地域划分，按人或物划分。

(三)管理幅度与管理层次1.管理幅度：是指一11

2.管理层次：是指组织的纵向等级结构和层级数目。它不仅取决于分工的需要，也取决于组织权力构成的需要。行政组织通常是金字塔结构。我国的行政组织分为五级。2.管理层次：是指组织的纵向等级结构和层级数目。它不仅取决12我国现在基本上采用直线职能式结构

中央(国务院)

省、自治区、直辖市

市、自治州

县、自治县、县级市

乡、民族乡、镇

我国现在基本上采用直线职能式结构中央(国务院)省、自治区13以行政权力的集中程度为标准集权制分权制以权力归属和运用为标准

以职权性质和范围来划分

委员会制职能制层级制

首长制（四）行政组织体制以行政权力的集权制分权制以权力归属和以职权性质和委员会制职能14第二节第二节15一、编制管理的含义及其意义

(一)编制管理的含义编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面

一、编制管理的含义及其意义(一)编制管理的含义16（二）编制管理的意义

1.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提2.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段3.编制管理有助于节省国家财政开支

（二）编制管理的意义1.编制管理是建立精干高效的行政组织体17二、编制管理的原则和方法编制管理的原则

编制管理的基本方法

1.行政方法

3.法律方法

2.经济方法

1.精简原则

2.统一原则

4.编制立法原则

3.效能原则

二、编制管理的原则和方法编制管理的原则编制管理的基本方法18（一）编制管理的原则(1)精简原则精简原则包括精简机构、减少层次、简化办事环节和精简人员、实行合理定编定员等几个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。反对因人设事设职现象。（一）编制管理的原则19(2)统一原则

1)领导、指挥统一。严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、

“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。2)职能目标统一。明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务归由同一行政机构负责，凡一个机构能办的事，不交给两个机构去办，防止机构重叠，政出多门。3)机构设置要统一完整。既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、左右分工配合，功能齐全的组织体系；4）权责要统一。职责权相称，做到有职有责有权，避免职务虚设，人浮于事，权责混乱、推委敷衍和公文旅行等现象发生。5）机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。(2)统一原则20(3)效能原则（1）以财政手段严格控制行政机构和人员编制（廉价政府、少花钱）（2）提高行政组织的工作效率和社会效益（高效政府、多办事办好事）(3)效能原则21(4)编制立法原则

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。(4)编制立法原则

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其22三、编制管理的主体中央编委领导主任：温家宝副主任：习近平委员：李源潮令计划马凯王东明谢旭人尹蔚民中央编办领导主任：王东明副主任：黄文平吴知论王峰三、编制管理的主体中央编委领导23中央编办内设机构综合司政策法规司行政管理体制改革司一司二司三司四司监督检查司机关党委（人事司）事业单位登记管理局研究中心电子政务中心服务中心中央编办内设机构综合司24中央机构编制委员会、办公室中央机构编制委员会是中华人民共和国国务院领导下的负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作的常设议事协调机构。主要职能是：研究制定行政管理体制和机构改革的总体方案，审核国务院各部门及省级机构改革方案；管理国务院各部门的职能配置、机构设置和人员编制，协调国务院各部门之间、各部门与地方政府之间的职责分工；审定省、自治区、直辖市人民政府工作部门设置、人员编制和省以下地方各级机关人员编制总额；制定事业单位管理体制和机构改革方案，审批国务院直属事业单位的机构编制方案，指导并协调地方事业单位的机构编制管理工作；制定机构编制管理的政策和法规。中央机构编制委员会、办公室25中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事机构，在中央机构编制委员会领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作。中央机构编制委员会办公室的主要职能是：研究拟定机构编制管理的法规和政策；研究拟定行政管理体制和机构改革的总体方案，审核国务院各部门和省级机构改革方案，指导、协调地方各级行政管理机制和机构改革以及机构编制管理工作；协调国务院各部门之间以及各部门与地方政府之间的职责分工；审核国务院各部门以及垂直管理部门、派驻地方机构的内设机构、人员编制，审核省级政府工作部门设置、人员编制和省以下地方各级机关人员编制总额；研究拟定全国事业单位管理体制和机构改革方案，审核国务院直属事业单位的机构编制方案，审批国务院各部门所属事业单位的机构编制；监督检查各级政府行政管理体制和机构改革以及机构编制的执行情况。中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事26省、市机构编制委员会、办公室地级市机构编制委员会、办公室县机构编制委员会、办公室行政学第五章行政组织27第三节第三节28一、传统组织理论

二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期的组织理论四、马克思主义的行政组织理论

亦称早期组织理论或古典组织理论

亦称新古典组织理论

又称现代组织理论

一、传统组织理论二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期29一、传统组织理论三个主要学派“科学管理之父”泰勒的科学技术学派1911年出版《科学管理原理》

法约尔的行政管理学派研究的着眼点是高级管理层

韦伯的官僚模型学派从纯理论研究出发，试图设计一个普遍适用的理想组织模型，“官僚模型”即

科层组织理论一、传统“科学管理之父”泰勒的科学技术学派法约尔的行政管30二、行为科学时期的组织理论以梅奥为代表的人际关系理论以巴纳德未代表的组织平衡理论

以西蒙为代表组织决策理论。二、行为科学时期的组织理论以梅奥为代表的人际关系理论以巴纳德31

三、系统科学时期的组织理论

系统科学时期组织理论的代表人物有卡斯特、罗森茨苇克等。

权变组织理论。代表人物有

劳伦斯、洛西、伍德沃德

组织管理中不存在最好的方法，管理者必须明确每一情景中的各种变数，了解这些变数之间的关系及其相互作用，把握原因与结果的复杂关系，从而针对不同情况而灵活变通。

系统方法把行政组织当作一个开放的系统进行研究

三、系统科学时期的组织理论系统科学时期组织理论的代表人物32四、马克思主义的行政组织理论

（一）马克思恩格斯的组织理论

（二）列宁的组织理论

（三）毛泽东、邓小平的组织理论

四、马克思主义的行政组织理论（一）马克思恩格斯的组织理论33（一）马克思、恩格斯的组织理论1、主张人民参加政府管理。2、主张建立“廉价政府”，简化机构3．在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式

4．指出“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除“国家等级制

”（一）马克思、恩格斯的组织理论1、主张人民参加政府管理。34(二)列宁的组织理论

l、主张精简机构2、强调民主管理3．非常强调行政组织的效能问题4．克服行政组织中的官僚主义现象

(二)列宁的组织理论l、主张精简机构35（三）毛泽东、邓小平的组织理论1．坚持共产党对行政组织的领导；2、依靠人民大众管政府；3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；4、实行民主集中制的原则5、实行精兵简政，6、注重行政组织的作风建设7．加强思想政治工作

（三）毛泽东、邓小平的组织理论1．坚持共产党对行政组织的领导36（三）、毛泽东、邓小平的组织理论邓小平进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：

1、他针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，效率极低的问题，提出“精简机构是一场革命”的论断。

2．指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。3．改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。

（三）、毛泽东、邓小平的组织理论邓小平进一步丰富和发展了马克37第五章行政组织

第五章行政组织38第一节行政组织概述

三、行政组织结构二、行政组织的类型一行政组织基本概念第一节行政组织概述三、行政组织结构二、行政组织的类型一39一、行政组织基本概念

(一)行政组织的含义

（四）行政组织与相关概念的区别(三)行政组织的特性(二)行政组织的基本要素一、行政组织(一)行政组织的含义（四）行政组织与(三)行政40一、行政组织基本概念行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。行政学所研究的行政组织是狭义的行政组织，即国家行政机关。一、行政组织基本概念行政组织是行使国家行政权力、管理国家行41（二）行政组织的基本要素法律制度健全组织目标明确人事调派恰当权责分配合理财务数量适中运行机制有效行为方式优化价值观念整合（二）行政组织的基本要素42（三）行政组织的特性政治性：阶级性、决策性社会性：服务性、管理性权威性：约束性、强制性法制性：自身建设、公共行政管理系统性：结构性、有序性发展性：动态性、适应性（三）行政组织的特性43（四）行政组织与相关概念的区别与行政机关与行政机构与官署与党组织（四）行政组织与相关概念的区别44领导机构

执行机构

监督机构

咨询机构

信息机构

辅助机构

派出机构

二、组织机构类型领执监咨信辅派二、组织机构类型45三、行政组织结构（一）含义：行政组织结构指机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。

结构与功能：相互依存

结构与职位：职位是结构的基本元素

三、行政组织结构46(二)组织结构的模式

直线集权制：金字塔结构，直线排列，各级主管人对所属的一切问题负责

直线参谋制：在直线的基础上，为领导配备专业参谋人员

直线职能制：在统一指挥系统外，另设一套按专业化分工建立的职能机构

直线综合制：直线参谋制与直线职能制的混合体

直线分权制：矩阵结构或项目结构(二)组织结构的模式直线集权制：金字塔结构，直线排列，各47

(三)管理幅度与管理层次

1.管理幅度：是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的因素包括：管理者与被管理者自身因素；组织的正式规定；社会的总体发展水平。行政组织设定管理幅度的标准：按功能划分、按程序划分、按地域划分，按人或物划分。

(三)管理幅度与管理层次1.管理幅度：是指一48

2.管理层次：是指组织的纵向等级结构和层级数目。它不仅取决于分工的需要，也取决于组织权力构成的需要。行政组织通常是金字塔结构。我国的行政组织分为五级。2.管理层次：是指组织的纵向等级结构和层级数目。它不仅取决49我国现在基本上采用直线职能式结构

中央(国务院)

省、自治区、直辖市

市、自治州

县、自治县、县级市

乡、民族乡、镇

我国现在基本上采用直线职能式结构中央(国务院)省、自治区50以行政权力的集中程度为标准集权制分权制以权力归属和运用为标准

以职权性质和范围来划分

委员会制职能制层级制

首长制（四）行政组织体制以行政权力的集权制分权制以权力归属和以职权性质和委员会制职能51第二节第二节52一、编制管理的含义及其意义

(一)编制管理的含义编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面

一、编制管理的含义及其意义(一)编制管理的含义53（二）编制管理的意义

1.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提2.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段3.编制管理有助于节省国家财政开支

（二）编制管理的意义1.编制管理是建立精干高效的行政组织体54二、编制管理的原则和方法编制管理的原则

编制管理的基本方法

1.行政方法

3.法律方法

2.经济方法

1.精简原则

2.统一原则

4.编制立法原则

3.效能原则

二、编制管理的原则和方法编制管理的原则编制管理的基本方法55（一）编制管理的原则(1)精简原则精简原则包括精简机构、减少层次、简化办事环节和精简人员、实行合理定编定员等几个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。反对因人设事设职现象。（一）编制管理的原则56(2)统一原则

1)领导、指挥统一。严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、

“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。2)职能目标统一。明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务归由同一行政机构负责，凡一个机构能办的事，不交给两个机构去办，防止机构重叠，政出多门。3)机构设置要统一完整。既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、左右分工配合，功能齐全的组织体系；4）权责要统一。职责权相称，做到有职有责有权，避免职务虚设，人浮于事，权责混乱、推委敷衍和公文旅行等现象发生。5）机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。(2)统一原则57(3)效能原则（1）以财政手段严格控制行政机构和人员编制（廉价政府、少花钱）（2）提高行政组织的工作效率和社会效益（高效政府、多办事办好事）(3)效能原则58(4)编制立法原则

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。(4)编制立法原则

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其59三、编制管理的主体中央编委领导主任：温家宝副主任：习近平委员：李源潮令计划马凯王东明谢旭人尹蔚民中央编办领导主任：王东明副主任：黄文平吴知论王峰三、编制管理的主体中央编委领导60中央编办内设机构综合司政策法规司行政管理体制改革司一司二司三司四司监督检查司机关党委（人事司）事业单位登记管理局研究中心电子政务中心服务中心中央编办内设机构综合司61中央机构编制委员会、办公室中央机构编制委员会是中华人民共和国国务院领导下的负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作的常设议事协调机构。主要职能是：研究制定行政管理体制和机构改革的总体方案，审核国务院各部门及省级机构改革方案；管理国务院各部门的职能配置、机构设置和人员编制，协调国务院各部门之间、各部门与地方政府之间的职责分工；审定省、自治区、直辖市人民政府工作部门设置、人员编制和省以下地方各级机关人员编制总额；制定事业单位管理体制和机构改革方案，审批国务院直属事业单位的机构编制方案，指导并协调地方事业单位的机构编制管理工作；制定机构编制管理的政策和法规。中央机构编制委员会、办公室62中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事机构，在中央机构编制委员会领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作。中央机构编制委员会办公室的主要职能是：研究拟定机构编制管理的法规和政策；研究拟定行政管理体制和机构改革的总体方案，审核国务院各部门和省级机构改革方案，指导、协调地方各级行政管理机制和机构改革以及机构编制管理工作；协调国务院各部门之间以及各部门与地方政府之间的职责分工；审核国务院各部门以及垂直管理部门、派驻地方机构的内设机构、人员编制，审核省级政府工作部门设置、人员编制和省以下地方各级机关人员编制总额；研究拟定全国事业单位管理体制和机构改革方案，审核国务院直属事业单位的机构编制方案，审批国务院各部门所属事业单位的机构编制；监督检查各级政府行政管理体制和机构改革以及机构编制的执行情况。中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事63省、市机构编制委员会、办公室地级市机构编制委员会、办公室县机构编制委员会、办公室行政学第五章行政组织64第三节第三节65一、传统组织理论

二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期的组织理论四、马克思主义的行政组织理论

亦称早期组织理论或古典组织理论

亦称新古典组织理论

又称现代组织理论

一、传统组织理论二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期66一、传统组织理论三个主要学派“科学管理之父”泰勒的科学技术学派1911年出版《科学管理原理》

法约尔的行政管理学派研究的着眼点是高级管理层

韦伯的官僚模型学派从纯理论研究出发，试图设计一个普遍适用的理想组织模型，“官僚模型”即

科层组织理论一、传统“科