建设法规：2 工程建设程序法规

工程建设程序法规

课外学习与阅读材料主要内容

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（1）《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自1998年3月1日起施行）（2）《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日起施行）（3）《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（4）《关于基本建设程序的若干规定》（1978年4月22日原国家计委、国家建委、财政部发布，自发布日起施行）

（5）《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》（1995年7月29日建设部发布，自发布日起施行）（6）其他主要内容一、概述二、工程建设程序阶段的划分三、工程建设前期阶段及准备阶段四、工程建设实施阶段及保修阶段一、概述1工程建设及工程建设程序的含义2工程建设程序立法概况1工程建设及工程建设程序的含义工程建设是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程等工程项目的新建、扩建和改建，是形成固定资产的基本生产过程及其与之相关联的其他建设工作的总称。工程建设程序是指工程建设全过程各项工作应遵循的先后次序，它也是工程建设各个环节相互衔接的顺序。如在传统（DBB）模式下：

在总体上，先决策后实施

实施阶段，先设计后施工

反对“三边工程”——边勘察、边设计、边施工

CM模式(ConstructionManagement)

2工程建设程序立法概况《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国环境影响评价法》《国务院关于投资体制改革的决定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《关于基本建设程序的若干规定》《建设项目用地预审管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》某通用机械厂（甲方）为使本厂的自筹招待所工程尽快发挥效益，1995年3月，在施工图还没有完成的情况下，就和某集团第八分公司（乙方）签订了施工合同，并拨付了工程备料款，意在早做准备，加快速度，减少物价上涨的影响。乙方按照甲方的要求进场做准备，搭设临时设施、租赁了机械工具，并购进了大批建筑材料等待开工。当甲方拿到设计单位的施工图及设计概算时，发现甲方原计划自筹项目总投资150万元，设计单位按甲方提出的标准和要求设计完成后，设计概算达到了215万元。一旦开工，很可能造成中途停建。但不开工，施工队伍已进场做了大量工作了，经各方面研究后，甲方决定：“方案另议，缓期施工”。甲方将决定通知乙方后，乙方很快送来了索赔报告，称己方已按施工合同要求准时进场（1995年3月20日）并做了大量准备工作，鉴于“缓期施工”的时间难以确定，必须考虑各种可能，以减少双方更大的损失。要求费用索赔10项合计40.5万元（包括临时材料库及工棚搭设费等）。甲方认真核实了乙方费用证据及实物，同意乙方退场决定，并给予了实际发生的损失补偿。案例评析：工程建设要先设计后施工，工程建设中的自筹资金要满足工程需要，工程建设要量力而行，这些都是基本建设工作中的老经验。不按照基建程序仓促上马，急于取得什么经济效益，而最终却得到了相反的结果。一个好的愿望的实现，当它违背了客观规律，脱离了科学的决策的时候，结果往往就是无情的。二、工程建设程序阶段的划分三、工程建设前期阶段及准备阶段（一）工程建设前期阶段（二）工程建设准备阶段（一）工程建设前期阶段1投资意向及投资机会分析2项目建议书与可行性研究3初步设计1投资意向及投资机会分析投资意向是投资主体发现社会存在合适的投资机会所产生的投资愿望，它是工程建设活动的起点。投资机会分析是投资主体对若干可选择的投资机会进行考察和分析，从中优选具有发展前景、贡献较大、投资效益高、可行性大的“投资机会”，作为形成项目构思的设想，是项目生成的萌芽。2项目建议书与可行性研究项目建议书是投资者对准备建设项目提出的大体轮廓设想和建议，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，提出建设项目建议。可行性研究是投资者对拟建项目在技术上是否可行、经济上是否合理等内容进行的分析论证，编制出可行性研究报告，提出该项目是否可行的结论性意见。对小型、简单建设项目：可以项目建议书代替可行性研究报告。项目建议书的申报过程称为申请立项项目建议书的审批过程称为立项审批项目建议书的批准文件称为立项批文项目建议书批准后，可以进行可行性研究，但并不表示项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。项目建议书和可行性研究报告的批准文件都属于行政性文件。《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资项目和企业投资项目分别实行审批制、核准制和备案制。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

审批制核准制和备案制政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。为扩大大型企业集团的投资决策权，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。如目录中：九、城建

城市快速轨道交通：由国务院核准。

城市供水：跨省（区、市）日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他城市供水项目由地方政府投资主管部门核准。

城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）、重要海湾的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准。

其他城建项目：由地方政府投资主管部门核准。

土地预审建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。《建设项目用地预审管理办法》指出：“建设项目用地实行分级预审”。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。预审意见应当包括对预审审查内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。

4初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要的设计基础资料，对工程进行系统研究，概略计算，作出总体安排，拿出实施方案。初步设计不得随意改变批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地址和总投资等基本条件。（二）工程建设准备阶段1规划2环境影响评价3征地4房屋征收与补偿5报建6工程发包与承包1规划工程规划是城镇规划的一个非常重要的内容，应按照区域发展战略、城市总体发展战略、城市专项规划等要求来编制。在城市规划区内建设的工程，要依法先后领取城市规划行政主管部门核发的“选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”——“一书两证”后，方能进行征地、设计、施工等相关建设活动。选址意见书《中华人民共和国城乡规划法》第36条指出，“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”规划行政主管部门在收到建设单位规划选址申请后，根据城市总体规划的要求审理规划用地，提出选址意见，依法核发建设项目规划选址意见书。选址意见书是法定文书选址意见书的内容：（1）建设项目基本情况。主要指建设项目的名称、性质、用地与建设规模，供水与能源的需求量，采取的运输方式与运输量，废水、废气、废渣的排放方式和排放量等。（2）建设项目选址意见。包括建设项目与城乡规划布局是否协调；与交通、通信、市政、能源、防灾规划是否衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城乡生活居住及公共设施规划是否衔接与协调；建设项目对于城乡环境可能造成的污染影响，及与环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划是否协调。建设用地规划许可证建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。《城乡规划法》第37条指出：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”临时建设用地许可证是指由于建设工程施工、堆料或其他原因，需临时使用土地，建设单位需持上级主管部门批准的申请临时用地文件，向城乡规划行政主管部门提出临时用地申请，经审核批准后，可取得临时建设用地许可证，其有效期限一般不超过两年。在城乡规划区安排建设项目，占用城乡土地，涉及许多部门。为了使建设项目的安排更趋于合理，城乡规划行政主管部门应当在审批建设用地前，征求环境保护、消防安全、文物保护、土地管理等部门的意见。建设单位根据城乡规划行政主管部门提供的建设用地准备工作通知书的要求、建设项目规划设计要点（容积率、覆盖率、限高要求、退让要求）的要求和批准的规划用地范围（红线图）等设计条件完成建设项目用地范围内的建设项目总平面设计方案后，报送城乡规划行政主管部门审查；审查合格后，城乡规划行政主管部门即向建设单位核发建设用地规划许可证。

《城乡规划法》第38条指出：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”建设工程规划许可证建设工程规划许可证是城乡规划行政主管部门依法核发的，确认有关工程符合城市规划要求的法律凭证。《城乡规划法》第40条指出，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”

临时建设是指企事业单位或个人因生产、生活的需要临时搭建的结构简易，并在规定期限内必须拆除的建设工程或者设施。临时建设应当办理临时建设工程许可证。《城乡规划法》第44条，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”建设工程审批后的管理：（1）验线（2）现场检查（3）竣工验收2环境影响评价环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。《环境影响评价法》第16条指出，“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”

3征地我国《土地管理法》第43条指出：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第44条指出：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第47条指出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”取得国有土地使用权的方式：出让、划拨4房屋征收与补偿《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条指出：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第27条：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”

5报建建设项目被批准立项后，建设单位或其代理机构必须持工程项目立项批准文件、银行出具的资信证明、建设用地的批准文件，向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建。凡未报建的工程项目，不得办理招标手续和发放施工许可证，设计、施工单位不得承接该项目的设计、施工任务。6工程发包与承包建设单位或其代理机构对拟建工程进行发包，以择优选定工程勘察设计单位、施工单位、监理单位或总承包单位。工程发包有直接发包和招标发包两种方式。国家提倡招标发包，对直接发包加以限制。建设项目招投标活动应在工程所在地建设工程交易中心举行，并接受招投标管理机构的监督和管理四、工程建设实施阶段及保修阶段（一）工程建设实施阶段（二）工程建设竣工验收与保修阶段（三）投资后评价（一）工程建设实施阶段1工程勘察与设计2施工准备3工程施工4生产准备1工程勘察与设计工程勘察是为工程项目在设计前查明建设场地的地形、地貌、地层、岩性、地质构造、水文地质条件和各种自然地质现象而进行的测量、测绘、测试、地质调查及综合性评价和研究各种，以便为工程项目的策划、选址、设计和施工提供基本的、科学的、可靠的依据，是工程项目建设安全、顺利、成功、效益的重要保证。工程勘察的主要工作内容包括现场实地测量，现场定位测量，建筑物沉降、倾斜、裂缝观测，选址勘察、设计勘察、施工勘察等。工程设计是对拟建工程在技术和经济上进行全面的安排，是工程建设计划的具体化，是组织施工的依据，它对实现投资者的意愿起关键作用。一般工程设计分为两个阶段，即初步设计和施工图设计；技术上比较复杂而又缺乏设计经验的建设项目，可以在两阶段之间增加技术设计。一般小型、简单的房屋建筑工程，也可省略初步设计或技术设计直接进行施工图设计

施工图设计审查《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号）第3条，“国家实施施工图设计文件（含勘察文件，以下简称施工图）审查制度。本办法所称施工图审查，是指建设主管部门认定的施工图审查机构（以下简称审查机构）按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。施工图未经审查合格的，不得使用。”第11条，“审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；

（2）地基基础和主体结构的安全性；

（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；

（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。”施工图设计审查批准书是法定文书

2施工准备（1）施工单位技术和物质方面的准备（2）办理工程质量安全监督手续（3）办理施工许可证（4）项目开工前审计（1）施工单位技术和物质方面的准备熟悉、审查图纸编制施工组织设计向下属单位进行计划、技术、质量、安全、经济责任的交底，下达施工任务书组织材料、设备订货等（2）办理工程质量安全监督手续建设单位在项目开工前，必须向质量安全监督机构申办质量安全监督手续，质量安全监督机构自建设单位取得施工许可证之日起到依法组织竣工验收之日止对工程实体质量、工程质量行为主体的质量行为和工程安全进行监督检查，并于竣工验收之日起15日内向建设行政主管部门出具工程质量安全监督报告。质量安全监督机构主要对关键工序、重要部位、隐蔽工程、重要原材料、构配件、预拌混凝土质量和影响使用功能的水电材料质量等进行监督抽查。项目实施过程中，建设各方主体要主动接受建设行政主管部门的监督管理（3）办理施工许可证《建筑法》第7条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”

施工许可证是依法开工建设的法定文书

施工许可证应放置在施工现场备查

建设单位申请领取施工许可证的法定条件有保证工程质量和安全的具体措施有满足施工需要的施工图纸和技术资料，施工图设计文件已经按照规定通过了审查已经确定施工企业施工现场已经具备基本施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求

在城市规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证已经办理了建筑工程用地批准手续法律法规规定的其他条件按照规定应该委托监理的工程已委托监理建设资金已经落实建设行政主管部门应当自收到申请之日起15日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。不需要申请施工许可证的工程类型国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程抢险救灾工程临时性建筑军用房屋建筑工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下的建筑工程按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，因故不能按期开工或者中止施工的，应当及时向批准机关报告情况，因故不能按期开工超过六个月的，应当重新办理开工报告的批准手续。在建的建筑工程因故中止施工的，建设单位应当自中止施工之日起一个月内，向发证机关报告，并按照规定做好建筑工程的维护管理工作建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。建筑工程恢复施工时，应当向发证机关报告；中止施工满一年的工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。施工许可证废止的条件重新核验施工许可证的条件重新办理开工报告的条件未取得施工许可证擅自开工的后果《建筑法》第64条规定：“违法本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自开工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建筑工程施工许可管理办法》第10条规定：“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的责令停止施工，并对建设单位和施工单位分别处以罚款。”

某建筑公司承揽了某开发公司开发的某住宅小区的施工项目，建筑面积20万平方米。2006年3月12日，在没有办理施工许可证的情况下开始施工。经群众举报，有关主管部门到施工现场命令建筑公司必须立即停止施工，补办施工许可证。但是考虑到《建筑法》并没有强制要求予以罚款，也就没有对建筑公司予以处罚。你认为主管部门的处理正确吗？（4）项目开工前审计固定资产投资项目实行开工前审计制度。建设单位向审计机关提出审计申请并报送批准的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、年度计划、建设项目资金来源及前期财务支出等有关资料，审计机关受理项目开工前审计申请后，在30天内对建设项目总投资来源是否合规，当年资金是否落实，开工前的各项审批手续是否完备、合法，建设项目及投资是否纳入国家年度投资计划，设计编定的建设规模和建设标准是否与可行性研究报告文件相符，建设项目征地拆迁、三通一平工作是否完成，是否符合国家的产业政策，是否存在违反国家政策的其他有关问题等进行审计，提出审计意见通知书或审计结论，发送建设单位和审批项目开工的机关。3工程施工施工单位必须严格按照批准的设计文件、施工合同和国家现行的施工及验收规范进行工程建设项目施工。施工中若需变更设计，应按照有关规定和程序进行，不得擅自变更。建设、勘察设计、监理、施工单位和建筑材料、构配件及设备生产供应单位，应按照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等规定承担工程质量责任和其他相应责任。工程施工管理包括施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等。4生产准备生产准备是指工程施工临近结束时，为保护建设项目能及时投产使用所进行的准备活动。包括：组建管理机构，制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员，组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；签订供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造和订货；其他需要做好的有关工作。（二）工程建设竣工验收与保修阶段1工程竣工验收2工程保修1工程竣工验收竣工验收是工程完成建设目标的标志竣工验收——竣工结算——竣工交付建设项目建设内容完成后，建设单位收到施工单位的竣工报告后应依法组织勘察、设计、施工、监理等有关单位进行竣工验收，并接受工程质量监督机构对竣工验收的监督建设工程竣工验收应具备规定的条件建设工程竣工验收应具备的条件