行政权力课件

第二章行政权力

本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央和地方政府权力关系等问题。行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败。------诺顿·朗行政权力行政现象第二章行政权力本章关注行政权力产生发展的历史轨迹1第一节行政权力的内涵一、行政权力的涵义1.权力的辞源学考察权力，源于拉丁语autoritas。含义：①权力就是意志，就是法令。②权力就是权威。英语power，往往和职位、官爵联系在一起。在汉语中，权的本意是“秤锤”，基本含义是对是非曲直的判定，引申出权威、权衡、权力等含义。权力，就是人类社会判断是非曲直，处理各种矛盾和问题，保证社会有序运转所必须的力量。第一节行政权力的内涵一、行政权力的涵义22.权力关系属性

丹尼斯·朗在《权力论》（中国社会科学出版社2001年版）中对权力关系属性的概括：①广延性（extensiveness）②综合性（comprehensiveness）③强度（intensity）

阿道夫·贝尔指出：权力是人类历史上仅次于性与爱的起源最早的社会现象。（《没有财产的权力》）2.权力关系属性3国内学者：权力是“非对称的社会关系”。权力主客体在社会资源的占有上是不平衡的，权力主体可以通过所占有的社会资源对权力客体施加影响。

3.权力的类型

从权力特性角度分为：本原性权力、从属性权力从权力主体和目的角度分为：公共权力、私人权力从权力作用领域角度分为：政治权力、经济权力、文化权力、社会权力。

国内学者：权力是“非对称的社会关系”。权力主客体在社会44.行政权力的含义行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。（1）主体：国家行政机关及其工作人员（2）客体：一国领土范围内所有公民和社会组织（3）目的：执行国家意志，实现公共利益（4）基础：国家强制力4.行政权力的含义5二、行政权力的产生与发展原始社会公共权威（公共权力萌芽）行政权力产生的现实可能性（生产力发展，分工深化，脑体分工，专职管理者出现；私有制取代公有制，国家产生，行政权诞生）（一）传统行政权力（农业社会）

与宗法血缘、宗教迷信交织在一起，依赖宗法势力；传统行政权力自主性不强，“天下事无大小，皆决于上”。韦伯“卡里斯玛”(Charisma)（二）现代行政权力（工业社会）自主性强；范围广泛；功能分化；法理型权力。二、行政权力的产生与发展6三、行政权力的来源、性质和特点（一）现代行政权力的来源1.宪法、法律和法规2.惯例裁决3.授权4.法理三、行政权力的来源、性质和特点72．行政权力的特点公共性；手段性；自主性；时效性；膨胀性；强制性。…国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质是为人民、为社会服务，国家行政机关及其工作人员是人民的、社会的公仆（二）行政权力的性质和特点1．行政权力的性质（1）从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现。（2）行政权力是实现权力主体政治统治的工具。2．行政权力的特点…国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实8（1）行政权力的公共性①主体是公共机构，而不是私人组织；②领域是公共领域，而不是私人领域；③目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。（2）行政权力的执行性行政权力本身不是目的，而是手段。①从法理角度看，行政权力是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。②从法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。“无法律即无行政”。执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？①行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干预。行政权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。②行政事务纷繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政，行政自由裁量权大量存在。（1）行政权力的公共性9（3）行政权力的有限性行政权力有限性表明：①来源：人民的同意或授权。②目的：保护公民权利。③范围方式：宪法法律明确规定。④社会作用：不是支配社会的唯一力量。行政权力的有限性体现在：①作用范围是有限的。行政权力是有边界的，限定在公共领域，私人领域的事务不能介入。②行使方式是有限的。政府对社会事务的管理，不能无节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。③行政权力受监督和制约。（3）行政权力的有限性10

（三）行政权力运行的基本原则

1．以民意为基础

2．以政策为依据

3．以法律为准绳

11三、行政权力的价值取向行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及实现目的的手段问题。（一）行政权力的价值取向的差异性1.在不同时代的差异（1）传统农业社会（2）现代工业社会2.在一国不同时期的差异（1）建国初期（2）文化大革命时期（3）改革开放后三、行政权力的价值取向12（二）行政权力价值取向的共性：追求和实现公共利益1.行政权力的出发点是实现公共利益2.行政权力要体现服务行政的要求。3.行政权力运行过程中要体现公平原则。4.行政权力活动强调公开性和透明度。（二）行政权力价值取向的共性：追求和实现公共利益13房价调控：行政权力不能缺位也不能越位

政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了20平方米，住房自有率达到70%，社会整体的住房水平不断提高。但与此同时，越来越高的房价也使许多消费者承受着越来越大的压力。那么，房价为何过高呢？这是由保障性住房提供不足造成的。作为带有福利性质和均衡约束的特殊商品，住房必须具有一定的保障功能，以保证中低收入者在市场化条件下对自身住房问题的妥善解决，而这就需要政府提供更多的低价房、经济适用房及廉租房。而现在的问题是，住房的市场化和保障性，一条腿长一条腿短，发展并不均衡。房价调控：行政权力不能缺位也不能越位政府在住房问题上应该承14在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。审视我国住房制度的改革实践，一些地方明显背离了这一要求。在一些房地产运作比较成熟的国家，地价和税收大约占房价的20%左右，而在我们的许多城市却占到30%—40%，地方政府和房地产开发商成了房地产市场的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺位。我国94%的住房开发定性为商品房，经济适用房基本上只能满足我国70%中低收入群体1/10左右的需求；而廉租房方面，截至2005年底，全国70个地级以上城市（占总数1/4比重）根本没有建立廉租房制度。建设部部长汪光焘也说，“从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。”在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管理和服务，而不15四、行政权力的功能及分类(一)行政权力的基本功能1．管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序2．组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利3．维护国家的主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类的发展作出应有的贡献（二）行政权力的分类我国是单一制国家，行政权力分中央行政权力和地方行政权力。中央行政权力主要分为三大类：1．行政性立法权2．行政性管理权3．行政性决定权力第二章行政权力课件16(三)行政权力与行政管理过程在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面：1．行政组织的管理领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。2．人事行政管理人事决定权，录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权等。3．财政和财务管理预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权等。4．机关行政事务管理行政事务处理权：程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权等。(三)行政权力与行政管理过程17第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式(一)行政体制的内涵及特点1．行政体制的内涵（1）行政体制是国家政治体制的重要组成部分，是为了实现国家行政权力而设计和创造出来的，并在行政管理活动中不断改进和成长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展的制度。是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。（2）行政体制与行政权力的关系1）行政权力是抽象的“内核”，行政体制是其外在的静态结构形式；行政权力行政体制第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式行政行政18行政权力行政体制决定行政权力实现的程度决定行政体制的状况行政管理行政环境2）行政管理则是行政权力、行政体制运行和实现的动态过程；3）行政权力是通过行政体制实现的，行政体制的状况直接决定了行政权力实现的程度4）行政体制与行政环境处在经常的相互作用过程中，为了适应不断变化的行政环境，必须积极主动地进行行政体制改革，增强行政体制的弹性适应能力。行政行政决定行政权力实现的程度决定行政体制的状况行政管理192．行政体制的特点（1）行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；（2）行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分；（3）行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。2．行政体制的特点203．行政体制的类型（1）中央集权制（2）地方分权制与国家结构形式结合起来，派生出四种不同的国家行政体制：行政体制中央集权制地方集权制国家结构形式单一制联邦制联邦分权制联邦集权制单一分权制单一集权制西方发达国家地方分权的主要原因：1、地方分权是为了提高行政效率2、地方分权是为了适应现代经济的发展。3、地方分权是为适应政治民主化的需要。

3．行政体制的类型行政体制中央集权制地方集权制国家结构形式单214．国家结构形式（1）单一制（中央集权）是有若干行政区域构成的单一主权国家制度。（单一国）

单一的宪法和一个最高国家政权机关，是国际交往的主体。（2）联邦制（联盟国家）有若干成员国组成的统一国家的制度。

①联邦是国际交往的主体，有联邦的宪法、法律、立法机关和政府构成，与成员国权限划分由联邦宪法规定。

②各成员国有自己的宪法、法律、立法及国和政府，可依据联邦宪法规定，同外国直接发生关系，公民也是联邦的公民。4．国家结构形式22(二)行政体制的基本形式1．集权制行政体制（中央集权制）（1）国家行政权力大多集中于最高国家行政机关的中央行政机关。（2）地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并向中央政府负责；（3）各级地方国家行政机关也存在着下级服从上级的指挥命令关系；（4）地方政府或下级政府的一切行政决定和行政措施，必须依照中央政府或上级政府的决定或指示办理；（5）中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥与服从的关系；（6）中央政府或上级政府所制定的各项法规、政令、指示、政策、计划等，地方政府或下级政府必须贯彻执行。集权制又称“逐级集权制”，有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。(二)行政体制的基本形式232．分权制行政体制（中央与地方分权制）主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制。（1）中央政府把维持国家共同体存在和发展所需要的部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展；地方共同体的绝大部分行政权力由地方政府执掌；（2）地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与地方共同体的共管事务向中央政府(或联邦政府)负有一定的责任外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于上级；（3）中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治。

地方分权制又称“分层集权制”或“分级集权制”。2．分权制行政体制（中央与地方分权制）243．均权制行政体制

既有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固，也有国家权力的统一，又使民主政治的功能得以有效发挥，且相互促进，相得益彰的行政体制。

设想：孙中山“中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权或地方分权。”

------建国大纲中央与地方行政权力趋予协调，臻于合理，各尽所能，相辅相成。一方面，有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固；另一方面，国家权力的统一，又使民主政治的功能得以发挥。

3．均权制行政体制25二、行政权力的集中与分散(一)集权制行政体制的利弊分析1．塔式层级制的形成（官僚制）行政体制家族组织军事组织演变国际统治社会管理形成雏形行政权力结构运行一般模式塔式层级制官僚制（1）权力结构的中枢1）权力线（指挥命令系统）将各层级行政首长和行政单位联成一体，形成一个层次分明、等级节制的集权制行政管理系统。国务院省直辖市自治区自治县县县级市控制的跨度狭窄镇乡镇村民委员会乡社区委员会2）规则：下属服从首长，下级服从上级，局部服从整体，地方服从中央的逐级集权制。二、行政权力的集中与分散行政家族组织军事组织演变国际统治社会26（2）集权制的优点1）命令统一，步调一致；2）指挥灵便，行动迅速；3）事权集中，责任分明；4）层级节制，统筹兼顾；5）能够保证上级决策或领导意志得到最有效地贯彻执行。（3）集权制的劣势1）其功能无限制地扩大与延伸，会出现超强的政治与行政控制；出现高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，形成没有任何限制和制约的专制权威。集权的历史是同专制的历史平行发展的。正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物，至高无上者，并希图取得只有历史才具有的权限和地位。

------恩格斯（2）集权制的优点集权的历史是同专制的历史平行发展的。272）权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首长，不能因地制宜地发挥地方政府或下级政府的积极性与创造性；3）严密的等级节制和程序化、规范化管理，不能因时、因事制宜地处理复杂多变的行政事务，容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；4）容易造成行政首长的专制擅权行为，造成一个没有限制和制约的权威系统。集权是国家行政体制的本质所在，分权只是其外在形式，是基于历史的、文化的、地理的和政治上的需要而形成的一种行政体制。2）权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首长，不能因地28（二）分权制行政体制的利弊分析

行政委员会制和地方分权制在一定程度上克服了集权制的固有缺陷，同时也失去了集权制固有的优点和长处。

（1）行政首长的权威十分有限，行政委员会委员不接受首长领导，委员们责任不清、互相推诿、不负责任。（2）行政组织和行政事务被分割成许多“小王国”。（3）政令不一，力量分散，政府无法有效地集中人力、物力和财力，平衡、协调、指导国家与社会的发展；（4）地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突，增加内耗，降低效率，不利于国家总体管理水平和效率的提高，甚至会威胁到国家的统一、安全和主权完整。（二）分权制行政体制的利弊分析29（三）集权与分权的模糊选择1．两难选择（1）在政治、经济与社会心理方面没有摆脱传统束缚以前，理想的行政体制是不具有现实性的；（2）追求绝对的(或强大的)集权制和绝对的(或彻底的)分权制都是徒劳的；不存在绝对的集权制，也没有绝对的分权制。2．有机结合（完美统一）分权制与集权制的有机结合或完美统一，是行政管理体制变化发展的理想价值取向，是人们衡量行政体制的抽象标准或参照系统。集权制分权制满意的（三）集权与分权的模糊选择集权制分权制满意的30（四）社会主义国家为集权制和分权制的有机结合创造了条件1．理论依据

中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质和主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要补充和实现形式。中央集权制的大国是从中世纪分散状态走向将来世界社会主义和统一的巨大的历史步骤……中央集权制丝毫不排斥广泛的地方自治，只要‘公社’和省区自愿坚持国家统一，这种地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的命令主义。------马克斯中央集权制的大国是从中世纪分散状态走向将来世界社会主义和统一31（1）社会主义有条件的集中制即在广泛的政治、经济与社会民主基础之上的行政集权制，是在“中央和地方都要彻底执行同样程度的民主制”基础上的中央集权制。（2）社会主义民主集中制的要旨1）决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众---标志着政治的发展，即人民当家作主问题；2）执行需要有效的集中，需要一支素质好、能力强、精干高效的职业化公务员队伍---标志着行政的发展，即科学和效率问题。（1）从资本主义过渡到共产主义初期，应在更大的范围内推广“资产阶级最初实现的那种中央集权制”，以适应彻底克服“中世纪分散状态”、建立统一的社会主义国家的需要。（2）中央集权制不仅“丝毫不排斥广泛的地方自治”，而且可以通过发达的“地方自治”，消除官僚制度和官僚主义的弊端。（3）中央集权和地方分权是相对的，在初级阶段，中央集权制有利于消除中世纪分散状态，打破省区间的经济、政治、文化的壁垒和偏见，在统一市场的基础上建立统一的社会主义伟大事业。2．体现（1）社会主义有条件的集中制（1）从资本主义过渡到共产主义初32三、行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因弊端：（1）建国后建立并完善的行政体制，是建立在民主集中制基础上的中央集权制，不存在事实上的地方分权制，不能很好地调动中央和地方两个“积极性”。（2）中央政府和地方政府的权力关系，“一收就死，一放就乱”，行政机构“精简精简，有增无减”，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。原因：第一，政治原因。执政党一元化领导，过多干涉本来属于行政机关的事务性工作；相当的行政权力集中于党委部门，行政集权制变成了事实上的党委集权制。国家行政机关在执行党的重大决策和实现国家意志过程中权威不够，软弱无力，使国家行政决策在地方各级政府及全社会不能得到有效地贯彻执行，不能充分发挥集权制的优势和效率。三、行政体制的改革与发展33第二，经济原因建国后，实行了近30年的计划经济体制。政府与经济实体以行政关系划界，企业的“名分”以行政定级，企业领导人由政府按照“官本位”的标准任命和管理；政府对经济实体统得过死，管得太严，违背了经济规律。改革开放后，政府对社会经济实体经济方面的权力下放，行政权力也不加区分地随意“收放”；结果造成了一定程度的混乱与失控，出现了严重的经济犯罪和权力腐化现象。3．文化意识和社会方面（1）中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国民对集权体制的依赖性又无形中扩大了集权制的效力；（2）新旧体制的交替、新旧观念的冲突给中央集权的行政体制带来前所未有的巨大压力；（3）国家行政系统成为“权力”讨伐的目标，使这个集权的行政体制的巨大能量，在“内耗”和“外流”之中失去了应有的权威和影响力，因而也就失去了高效率的优点和长处。第二，经济原因34（二）我国行政体制改革的进程1．中国行政改革的主要任务是“体制”问题和“管理”问题（1）体制问题改革开放和社会主义现代化建设中面临的诸多问题，都和“体制问题”有关。“行政体制”是“万恶之源，万变之机”。行政体制改革改革不是从根本上改变中央集权的行政体制；不是变中央集权为地方分权，实行全面的地方自治。中央集权制必须建立在广泛的政治民主、经济民主和社会民主的基础上，以保证中央与地方两个积极性得到充分而有效的发挥；在有条件的地方和恰当的时机，应当不失时机地扩大地方自治的力度和范围，以适应行政发展的长远需要。（2）管理问题处理中央与地方的关系问题，深化组织机制、人员素质和管理过程方面的改革；尝试在领导体制、组织体制、人事体制、财政预算体制、行政制度方面的改革。通过“管理”方面的经常性改革，为“体制”方面的改革创造条件，并最终达到体制改革的目的。（二）我国行政体制改革的进程352．行政体制改革的基本目标：优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。为此，应从以下方面推进行政体制改革：1）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行下去；2）对于选任的行政领导者实行严格的任期目标责任制；对于非选任的行政领导者和一般职员实行定期目标责任制，或者采取严格的考评制度，以强化行政责任；3）在各级行政首长不断“本土化”或地方行政首长在当地居民中的权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方政府、上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力，尤其是发挥制度化管理和财政预算管理方面的控制监督作用；4）在改革方式上，改变过去仅仅是自上而下的改革，采取既自上而下又自下而上的方式，发挥多方面的积极性和首创精神。5）在组织领导上，中央政府有必要调整现有调研咨询机构，建立一个由专家组成的、具有高度权威的、旨在协助首脑机关推行行政改革的咨询与研究性质的常设(或非常设)机构，各省和大中城市也应该建立权威的行政改革咨询机构；6）在中央与地方政府、政府与经济实体的关系上，实行了旨在理顺中央与地方关系、政企关系的权力下放与政企分开，给地方政府和经济实体以更大的行政权限和经营管理自主权，增强了地方政府和经济实体的活力，取得了良好的经济效益；7）在党政关系上，实施以党政分开为核心的政治体制改革，旨在理顺和调整政治与行政的关系。1）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行363．新的更加复杂的问题1）“体制”改革与“管理”改革不相协调或不配套；2）静态的结构变化和动态的管理活动双方不相适应；3）原有的体制和新的体制缺乏科学而有效的管理行为的支持。其原因在于：1）社会公众对具体管理行为的认识尚不足，难以从心理上和行为上完全接受或适应新的体制，并抱有怀疑和试试看的心理，消极地应付上级的变革措施；2）在新体制的管理与运行机制方面（决策与事务处理的观念、程序、方式、方法）没有得到全面改革与发展的情况下，可能阻止新体制的进一步实施，甚至架空、偷换其内容，使一切改革的努力化为泡影。3．新的更加复杂的问题37第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的涵义行政责任是国家行政管理制度的重要组成部分。行政权力与行政责任问题贯穿于行政管理过程的始终。在行政管理过程中，行政权力与行政责任是统一的，不可分离的1．广义的行政责任及内涵（1）定义行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向公民负责的活动。（2）内容1）行政行为中的政治责任行政机关及其行政人员必须对公民、国家机关、政党从法律上制度上的负责，违反特定的政治义务将承担政治上的后果。政府官员对选民对议会所的责任不能履行或背弃时所承担的后果。（不信任案、弹劾案、官员辞职、政府集体辞职）第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征38（2）行政行为中的法律责任行政机关及其行政人员在必须法律和行政法规，如有违反应承担法律上的后果。包括：①惩戒责任，即公务员如有玩忽职守、违法失职、渎职行为，致使公共利益蒙受损害，应接受公务员惩戒机关的惩戒处分；②刑事责任，即公务员在履行其职务时，因触犯刑事法规，侵犯国家、社会或人民的法定权益，应负刑事责任，在有知法犯法情节时予以从重处罚；③民事责任，即公务员在履行职务时，因故意或过失导致违反民事法规的行为，使国家利益或他人权益受到损害的，应负民事上损害赔偿的责任。（3）行政行为中的行政职责公务员在执行公务，履行职责时，应克己奉公，尽职尽责，树立服务第一、效率第一的观念，全心全意为人民服务。公务员在行政行为中必须依照其义务规范和岗位规范的要求，严格履行其岗位行政职责，以保证政府的整体效能和行政目标的顺利实现。①惩戒责任，即公务员如有玩忽职守、违法失职、渎职行为，致使公39（4）行政行为中的道德责任行政机关及其行政人员对社会规范所承担的道义责任。道德是一种社会规范，是一种精神上的责任，同时也是任何公务员做人做事在道德上无可逃避的一种责任。虽不触犯法律法规或职务规范，但往往内受良心的谴责，外受舆论的非难，如不事先严肃对待和妥善处理，事后常常会导致无地自容的尴尬境地。

1）公务员要牢记人民是国家的主人，是人民的公仆，受国家和人民的重托，应该克己奉公，廉洁自律，不辜负国家和人民的期望，做一个合格的人民公仆，全心全意为人民服务。2）公务员的身份是代表国家行使行政权力，在众目睽睽之下履行公共责任，其行为往往是众目所视，众手所指，一言一行，一举一动，常常受到社会公众的极大关注，对社会风气有非常大的影响力。2．狭义的行政责任及内涵违法行为在行政上应承担的法律后果。（行政法学）包括：1）应尽的义务，分内应做的事。

（尽责）2）应承担的过失。没有做好应做的事所应承担的后果。（负责或追究责任）（4）行政行为中的道德责任1）公务员要牢记人民是国家的40（2）行政责任1）在其职权范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务。2）行政单位或个人实施了违反行政管理法规或有关规定的行为所必须承担的行政上的法律后果。（3）完善的工作责任制保证国家公务员的职、责、权、利相统一。1）职：公务员的职务；2）责：公务员应当完成的义务和应当承担的后果，主要表现为行政职责；3）权：为保障完成职责任务而具有的权限；4）利：国家公务员的劳动报酬。（2）行政责任41中国卷起官员问责风暴

自2003年非典时期开始，中国政坛上的问责事件接连不断。到近年从地方到中央都掀起了一波又一波官员问责浪潮，并逐步走向制度化。

面临全球金融大海啸席卷之际，中国卷起另一股“官员问责”风暴。因山西省襄汾溃坝事件，9月14日孟学农被免去中共山西省委副书记职务，引咎辞去山西省省长职务；同时，张建民的山西省副省长职务也被免去。

因河北省三鹿毒奶粉事件，9月16日，河北省石家庄市分管农业生产的副市长张发旺被免去职务，石家庄市畜牧水产局局长孙任虎、石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅、石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李志国的党内外职务也被免去。

中国卷起官员问责风暴自2003年非典时期开始，中国政坛上的42(二)行政责任的基本特征1．行政责任具有不可推卸性分内之事、所为负责、政治责任、法律责任、道义责任均不能随意推诿和抛弃，否则，就要接受批评、处分或处罚。2．行政责任具有法律的规定性行政责任都来源于法律、法规的规定，即使违反企事业内部制度和规章所引起的行政责任，最终也取决于法律的某种规定。因此，履行行政责任和承担行政责任都是一种执法活动。(二)行政责任的基本特征43（三）行政责任的分类1．以行政责任产生的原因为标准（1）划分1）依职位而产生的行政责任2）依法行政而产生的行政责任（2）意义明确承担者所承担的行政责任的程度及其一般范围。（三）行政责任的分类442．以承担行政责任的主体不同为标准（1）划分1）一般行政责任是指公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果。

2）专门的行政责任是指国家公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为所必须承担的法律后果。（2）意义防止仅从法律后果的角度对行政责任作消极的理解，以充分认识作为国家公务员工作义务的行政责任。2．以承担行政责任的主体不同为标准453．以行政责任的不同作用为标准（1）划分1）程序行政责任是指国家公务员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所必须承担的行政法律后果。2）实体行政责任是指国家公务员的工作所必须达到的预期结果以及没有达到预期结果所必须承担的行政法律后果。（2）意义1）分清公务员程序上的任务和实体上的任务，分清公务员程序上失误和实体上失误之间的界限。2）程序行政责任的意义在于保障国家行政管理各环节的有机联系，使政府各项工作有条不紊、秩序井然地进行；3）实体行政责任的意义在于保证国家机关的工作任务、工作目标和工作方向的顺利实现。3．以行政责任的不同作用为标准46二、行政责任与行政处罚1．国家公务员行政责任的产生和后果（1）基于任职而依法担负的行政责任（2）因实施违法失职行为而产生的行政责任2．权力与责任国家公务员受国家委托，担任一定的行政职务，代表国家执行某种公务活动，国家通过法律赋予国家公务员一定的行政责任，同时为了保障其履行职责，又给予相应的权力。（1）权力和责任是并行的；（2）权责都应该是一致的；（3）基于职位而产生的行政责任的履行，既取决于行政法制的完备，又取决于公务员道德上的自律。二、行政责任与行政处罚473．国家公务员因违法失职行为而引起的行政责任（1）因违法失职行为而引起的行政责任，其结果是接受行政处分或行政处罚。（2）公务员在执行职务过程中因违法失职所承担的责任，主要有行政责任、民事责任和刑事责任

行政责任1）追究违反行政管理法规或有关规定所引起的，由行政机关来追究2）构成基本条件①行为的违法性和社会危害性；②是行为人主观上必须有过错。3）认定①是否违反行政管理法规，违反了行政管理法规，就侵犯了行政法所保护的社会关系，就具有社会危害性，这是行政法律责任产生的客观依据；②行为人在主观上是否有过错，行为人有意识地进行行政违法行为是故意过错，行为人不了解或没有意识到所实施行为的违法性，是过失过错。故意或过失的心理状态的存在是必须承担行政法律责任的主观要素。3．国家公务员因违法失职行为而引起的行政责任行政责任48（3）因违法失职行为引起的行政责任1）依职务从属关系而承担的行政责任是由公务员在执行职务中的一般违法失职行为引起的。①行政责任的后果依职务从属关系承担行政处分，由国家公务员在职务上有从属关系的机关课处。②形式警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种。2）非依职务从属关系而承担的行政责任是由国家公务员在执行职务过程中违反某种特定的法律或行政管理法规的违法行为引起的。①行政责任的后果承担相应的行政处罚，一般由特定的国家行政机关依照行政管理法规课处。②形式有警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等。（3）因违法失职行为引起的行政责任49（4）普通公民的行政责任1）只能基于违反行政管理法规的行为而产生①公民不担任国家委托的职务，不代表国家执行某种公务，没有与职位相应的行政责任。②有遵守宪法和法律的义务，因此，普通公民违反行政管理法规，必然招致相应的行政法律后果，即应负行政责任。2）行政责任的后果就是国家行政机关对违反行政管理法规的人给予行政处罚。3）认定①有违反行政管理法规的行为，具有一定的社会危害性，但尚未构成刑事犯罪；②在主观上行为人具有故意或过失的过错，并且行为人须达法定的责任年龄和具有责任能力。（4）普通公民的行政责任50（5）我国行政管理法规所规定的行政处罚1）标准分类①按处罚形式为警告、罚款、拘留、没收和劳动教养等；②按所触犯的社会关系不同为治安管理处罚、财政金融管理处罚、工商行政管理处罚、环境和农林水利管理处罚、文教卫生和其他行政管理处罚等。（5）我国行政管理法规所规定的行政处罚512）行政处罚是由行政机关课处①行政机关对于行政违法者的处罚必须遵照法定的程序制作裁决书送交违法者本人不服处罚上级机关提出申诉人民法院提起诉讼②国家公务员如果不是在执行职务时触犯行政管理法规的，和普通公民一样，承担普通公民的行政责任，接受行政处罚。三、行政权力及对行政权力的监督（一）监督行政权力的意义和作用对行政权力进行有效监督的目的在于发挥行政权力的积极建设作用，抑制或防止行政权力的消极破坏作用。2）行政处罚是由行政机关课处制作裁决书送交违法者本人不服处罚521．贯穿于行政权力运行过程的始终，加强对行政力的监督是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证。2．是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系中的重要组成部分，因为外部监督的效果最终取决于国家行政机关及其工作人员的思想自觉和行为自律。3．有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，依法治国，确保宪法、法律、法规、方针和政策有效地贯彻实施。4．有助于激励公务员努力为人民服务，做合格的人民公仆，同时有利于支持各级行政机关及其公务员行使法定权力，维护其合法权益。5．是抑制和惩治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设的必要措施；是发展民主政治、维护人民合法权益的重要途径。（二）行政权力监督的涵义及特点监督：监察和督导。对行政权力的监督是一种法制监督。包括政治监督、行政监督、法律监督和社会监督。1．贯穿于行政权力运行过程的始终，加强对行政力的监督是我国行531．政治监督（1）定义是指政治组织和国家组织对行政权力运行过程的监督。（2）类型执政党的监督；民主党派的监督；国家权力机关的监督；其他政治组织的监督。（3）性质是一种制度监督和过程监督。即通过政治制度、经济制度和社会制度的途径和手段，对行政权力的运行过程进行有效的制约和监督。（4）有效性：取决于一国的政党制度和基本政治制度；取决于国家政治体制的状况。1．政治监督542．行政监督（1）定义是指国家行政机关的自我监察和督导活动。

（2）类型1）一般监督是指上级行政机关根据行政隶属关系对下级行政机关运用行政职权，处理行政事务的监察和督导活动；2）专门监督是国家行政机关内设的监察机关对其他行政部门所进行的监察和督导活动。（3）有效性从制度上将行政监督和政治监督有机地结合起来，是符合我国国情的重要举措，从而加强了行政监察机关的权威性，保证了行政机关自我监督的有效性。2．行政监督553．法律监督（1）定义是指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法和非法行为的检察和审判活动。（2）性质是对行政行为的后果监督。即以事实为依据、以法律为准绳，对行政权力运行所产生的后果进行司法审查，以检察、查处和审判行政机关及其工作人员的违法和非法行为。（3）有效性1）取决于司法机关的独立性和司法行为的权威性；2）取决于法律面前人人平等原则的有效贯彻；3）最终取决于国家行政机关及其工作人员乃至全体公民法制观念的不断提高。3．法律监督564．社会监督（1）定义是社会法人机构和普通公民对行政机构及其工作人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监察和督导活动。（2）主要形式舆论监督。即社会法人机构和公民通过大众传播媒介，对行政权力的运行过程或政府行为进行监督。（3）有效性取决于监督主体的政治与社会地位。4．社会监督57【思考题】1．分权制与集权制的利弊分析？2．我国行政体制的弊端、成因、对策分析。3．名词解释行政权力；中央集权制4．如何加强对行政权力的监督？5.在行政管理过程中，行政权力体现在哪些方面？6.行政责任的基本特征是什么？第二章行政权力课件58第二章行政权力

本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央和地方政府权力关系等问题。行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败。------诺顿·朗行政权力行政现象第二章行政权力本章关注行政权力产生发展的历史轨迹59第一节行政权力的内涵一、行政权力的涵义1.权力的辞源学考察权力，源于拉丁语autoritas。含义：①权力就是意志，就是法令。②权力就是权威。英语power，往往和职位、官爵联系在一起。在汉语中，权的本意是“秤锤”，基本含义是对是非曲直的判定，引申出权威、权衡、权力等含义。权力，就是人类社会判断是非曲直，处理各种矛盾和问题，保证社会有序运转所必须的力量。第一节行政权力的内涵一、行政权力的涵义602.权力关系属性

丹尼斯·朗在《权力论》（中国社会科学出版社2001年版）中对权力关系属性的概括：①广延性（extensiveness）②综合性（comprehensiveness）③强度（intensity）

阿道夫·贝尔指出：权力是人类历史上仅次于性与爱的起源最早的社会现象。（《没有财产的权力》）2.权力关系属性61国内学者：权力是“非对称的社会关系”。权力主客体在社会资源的占有上是不平衡的，权力主体可以通过所占有的社会资源对权力客体施加影响。

3.权力的类型

从权力特性角度分为：本原性权力、从属性权力从权力主体和目的角度分为：公共权力、私人权力从权力作用领域角度分为：政治权力、经济权力、文化权力、社会权力。

国内学者：权力是“非对称的社会关系”。权力主客体在社会624.行政权力的含义行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。（1）主体：国家行政机关及其工作人员（2）客体：一国领土范围内所有公民和社会组织（3）目的：执行国家意志，实现公共利益（4）基础：国家强制力4.行政权力的含义63二、行政权力的产生与发展原始社会公共权威（公共权力萌芽）行政权力产生的现实可能性（生产力发展，分工深化，脑体分工，专职管理者出现；私有制取代公有制，国家产生，行政权诞生）（一）传统行政权力（农业社会）

与宗法血缘、宗教迷信交织在一起，依赖宗法势力；传统行政权力自主性不强，“天下事无大小，皆决于上”。韦伯“卡里斯玛”(Charisma)（二）现代行政权力（工业社会）自主性强；范围广泛；功能分化；法理型权力。二、行政权力的产生与发展64三、行政权力的来源、性质和特点（一）现代行政权力的来源1.宪法、法律和法规2.惯例裁决3.授权4.法理三、行政权力的来源、性质和特点652．行政权力的特点公共性；手段性；自主性；时效性；膨胀性；强制性。…国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质是为人民、为社会服务，国家行政机关及其工作人员是人民的、社会的公仆（二）行政权力的性质和特点1．行政权力的性质（1）从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现。（2）行政权力是实现权力主体政治统治的工具。2．行政权力的特点…国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实66（1）行政权力的公共性①主体是公共机构，而不是私人组织；②领域是公共领域，而不是私人领域；③目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。（2）行政权力的执行性行政权力本身不是目的，而是手段。①从法理角度看，行政权力是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。②从法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。“无法律即无行政”。执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？①行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干预。行政权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。②行政事务纷繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政，行政自由裁量权大量存在。（1）行政权力的公共性67（3）行政权力的有限性行政权力有限性表明：①来源：人民的同意或授权。②目的：保护公民权利。③范围方式：宪法法律明确规定。④社会作用：不是支配社会的唯一力量。行政权力的有限性体现在：①作用范围是有限的。行政权力是有边界的，限定在公共领域，私人领域的事务不能介入。②行使方式是有限的。政府对社会事务的管理，不能无节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。③行政权力受监督和制约。（3）行政权力的有限性68

（三）行政权力运行的基本原则

1．以民意为基础

2．以政策为依据

3．以法律为准绳

69三、行政权力的价值取向行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及实现目的的手段问题。（一）行政权力的价值取向的差异性1.在不同时代的差异（1）传统农业社会（2）现代工业社会2.在一国不同时期的差异（1）建国初期（2）文化大革命时期（3）改革开放后三、行政权力的价值取向70（二）行政权力价值取向的共性：追求和实现公共利益1.行政权力的出发点是实现公共利益2.行政权力要体现服务行政的要求。3.行政权力运行过程中要体现公平原则。4.行政权力活动强调公开性和透明度。（二）行政权力价值取向的共性：追求和实现公共利益71房价调控：行政权力不能缺位也不能越位

政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了20平方米，住房自有率达到70%，社会整体的住房水平不断提高。但与此同时，越来越高的房价也使许多消费者承受着越来越大的压力。那么，房价为何过高呢？这是由保障性住房提供不足造成的。作为带有福利性质和均衡约束的特殊商品，住房必须具有一定的保障功能，以保证中低收入者在市场化条件下对自身住房问题的妥善解决，而这就需要政府提供更多的低价房、经济适用房及廉租房。而现在的问题是，住房的市场化和保障性，一条腿长一条腿短，发展并不均衡。房价调控：行政权力不能缺位也不能越位政府在住房问题上应该承72在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。审视我国住房制度的改革实践，一些地方明显背离了这一要求。在一些房地产运作比较成熟的国家，地价和税收大约占房价的20%左右，而在我们的许多城市却占到30%—40%，地方政府和房地产开发商成了房地产市场的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺位。我国94%的住房开发定性为商品房，经济适用房基本上只能满足我国70%中低收入群体1/10左右的需求；而廉租房方面，截至2005年底，全国70个地级以上城市（占总数1/4比重）根本没有建立廉租房制度。建设部部长汪光焘也说，“从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。”在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管理和服务，而不73四、行政权力的功能及分类(一)行政权力的基本功能1．管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序2．组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利3．维护国家的主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类的发展作出应有的贡献（二）行政权力的分类我国是单一制国家，行政权力分中央行政权力和地方行政权力。中央行政权力主要分为三大类：1．行政性立法权2．行政性管理权3．行政性决定权力第二章行政权力课件74(三)行政权力与行政管理过程在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面：1．行政组织的管理领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。2．人事行政管理人事决定权，录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权等。3．财政和财务管理预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权等。4．机关行政事务管理行政事务处理权：程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权等。(三)行政权力与行政管理过程75第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式(一)行政体制的内涵及特点1．行政体制的内涵（1）行政体制是国家政治体制的重要组成部分，是为了实现国家行政权力而设计和创造出来的，并在行政管理活动中不断改进和成长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展的制度。是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。（2）行政体制与行政权力的关系1）行政权力是抽象的“内核”，行政体制是其外在的静态结构形式；行政权力行政体制第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式行政行政76行政权力行政体制决定行政权力实现的程度决定行政体制的状况行政管理行政环境2）行政管理则是行政权力、行政体制运行和实现的动态过程；3）行政权力是通过行政体制实现的，行政体制的状况直接决定了行政权力实现的程度4）行政体制与行政环境处在经常的相互作用过程中，为了适应不断变化的行政环境，必须积极主动地进行行政体制改革，增强行政体制的弹性适应能力。行政行政决定行政权力实现的程度决定行政体制的状况行政管理772．行政体制的特点（1）行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；（2）行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分；（3）行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。2．行政体制的特点783．行政体制的类型（1）中央集权制（2）地方分权制与国家结构形式结合起来，派生出四种不同的国家行政体制：行政体制中央集权制地方集权制国家结构形式单一制联邦制联邦分权制联邦集权制单一分权制单一集权制西方发达国家地方分权的主要原因：1、地方分权是为了提高行政效率2、地方分权是为了适应现代经济的发展。3、地方分权是为适应政治民主化的需要。

3．行政体制的类型行政体制中央集权制地方集权制国家结构形式单794．国家结构形式（1）单一制（中央集权）是有若干行政区域构成的单一主权国家制度。（单一国）

单一的宪法和一个最高国家政权机关，是国际交往的主体。（2）联邦制（联盟国家）有若干成员国组成的统一国家的制度。

①联邦是国际交往的主体，有联邦的宪法、法律、立法机关和政府构成，与成员国权限划分由联邦宪法规定。

②各成员国有自己的宪法、法律、立法及国和政府，可依据联邦宪法规定，同外国直接发生关系，公民也是联邦的公民。4．国家结构形式80(二)行政体制的基本形式1．集权制行政体制（中央集权制）（1）国家行政权力大多集中于最高国家行政机关的中央行政机关。（2）地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并向中央政府负责；（3）各级地方国家行政机关也存在着下级服从上级的指挥命令关系；（4）地方政府或下级政府的一切行政决定和行政措施，必须依照中央政府或上级政府的决定或指示办理；（5）中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥与服从的关系；（6）中央政府或上级政府所制定的各项法规、政令、指示、政策、计划等，地方政府或下级政府必须贯彻执行。集权制又称“逐级集权制”，有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。(二)行政体制的基本形式812．分权制行政体制（中央与地方分权制）主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制。（1）中央政府把维持国家共同体存在和发展所需要的部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展；地方共同体的绝大部分行政权力由地方政府执掌；（2）地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与地方共同体的共管事务向中央政府(或联邦政府)负有一定的责任外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于上级；（3）中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治。

地方分权制又称“分层集权制”或“分级集权制”。2．分权制行政体制（中央与地方分权制）823．均权制行政体制

既有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固，也有国家权力的统一，又使民主政治的功能得以有效发挥，且相互促进，相得益彰的行政体制。

设想：孙中山“中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权或地方分权。”

------建国大纲中央与地方行政权力趋予协调，臻于合理，各尽所能，相辅相成。一方面，有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固；另一方面，国家权力的统一，又使民主政治的功能得以发挥。

3．均权制行政体制83二、行政权力的集中与分散(一)集权制行政体制的利弊分析1．塔式层级制的形成（官僚制）行政体制家族组织军事组织演变国际统治社会管理形成雏形行政权力结构运行一般模式塔式层级制官僚制（1）权力结构的中枢1）权力线（指挥命令系统）将各层级行政首长和行政单位联成一体，形成一个层次分明、等级节制的集权制行政管理系统。国务院省直辖市自治区自治县县县级市控制的跨度狭窄镇乡镇村民委员会乡社区委员会2）规则：下属服从首长，下级服从上级，局部服从整体，地方服从中央的逐级集权制。二、行政权力的集中与分散行政家族组织军事组织演变国际统治社会84（2）集权制的优点1）命令统一，步调一致；2）指挥灵便，行动迅速；3）事权集中，责任分明；4）层级节制，统筹兼顾；5）能够保证上级决策或领导意志得到最有效地贯彻执行。（3）集权制的劣势1）其功能无限制地扩大与延伸，会出现超强的政治与行政控制；出现高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，形成没有任何限制和制约的专制权威。集权的历史是同专制的历史平行发展的。正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物，至高无上者，并希图取得只有历史才具有的权限和地位。

------恩格斯（2）集权制的优点集权的历史是同专制的历史平行发展的。852）权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首长，不能因地制宜地发挥地方政府或下级政府的积极性与创造性；3）严密的等级节制和程序化、规范化管理，不能因时、因事制宜地处理复杂多变的行政事务，容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；4）容易造成行政首长的专制擅权行为，造成一个没有限制和制约的权威系统。集权是国家行政体制的本质所在，分权只是其外在形式，是基于历史的、文化的、地理的和政治上的需要而形成的一种行政体制。2）权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首长，不能因地86（二）分权制行政体制的利弊分析

行政委员会制和地方分权制在一定程度上克服了集权制的固有缺陷，同时也失去了集权制固有的优点和长处。

（1）行政首长的权威十分有限，行政委员会委员不接受首长领导，委员们责任不清、互相推诿、不负责任。（2）行政组织和行政事务被分割成许多“小王国”。（3）政令不一，力量分散，政府无法有效地集中人力、物力和财力，平衡、协调、指导国家与社会的发展；（4）地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突，增加内耗，降低效率，不利于国家总体管理水平和效率的提高，甚至会威胁到国家的统一、安全和主权完整。（二）分权制行政体制的利弊分析87（三）集权与分权的模糊选择1．两难选择（1）在政治、经济与社会心理方面没有摆脱传统束缚以前，理想的行政体制是不具有现实性的；（2）追求绝对的(或强大的)集权制和绝对的(或彻底的)分权制都是徒劳的；不存在绝对的集权制，也没有绝对的分权制。2．有机结合（完美统一）分权制与集权制的有机结合或完美统一，是行政管理体制变化发展的理想价值取向，是人们衡量行政体制的抽象标准或参照系统。集权制分权制满意的（三）集权与分权的模糊选择集权制分权制满意的88（四）社会主义国家为集权制和分权制的有机结合创造了条件1．理论依据

中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质和主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要补充和实现形式。中央集权制的大国是从中世纪分散状态走向将来世界社会主义和统一的巨大的历史步骤……中央集权制丝毫不排斥广泛的地方自治，只要‘公社’和省区自愿坚持国家统一，这种地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的命令主义。------马克斯中央集权制的大国是从中世纪分散状态走向将来世界社会主义和统一89（1）社会主义有条件的集中制即在广泛的政治、经济与社会民主基础之上的行政集权制，是在“中央和地方都要彻底执行同样程度的民主制”基础上的中央集权制。（2）社会主义民主集中制的要旨1）决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众---标志着政治的发展，即人民当家作主问题；2）执行需要有效的集中，需要一支素质好、能力强、精干高效的职业化公务员队伍---标志着行政的发展，即科学和效率问题。（1）从资本主义过渡到共产主义初期，应在更大的范围内推广“资产阶级最初实现的那种中央集权制”，以适应彻底克服“中世纪分散状态”、建立统一的社会主义国家的需要。（2）中央集权制不仅“丝毫不排斥广泛的地方自治”，而且可以通过发达的“地方自治”，消除官僚制度和官僚主义的弊端。（3）中央集权和地方分权是相对的，在初级阶段，中央集权制有利于消除中世纪分散状态，打破省区间的经济、政治、文化的壁垒和偏见，在统一市场的基础上建立统一的社会主义伟大事业。2．体现（1）社会主义有条件的集中制（1）从资本主义过渡到共产主义初90三、行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因弊端：（1）建国后建立并完善的行政体制，是建立在民主集中制基础上的中央集权制，不存在事实上的地方分权制，不能很好地调动中央和地方两个“积极性”。（2）中央政府和地方政府的权力关系，“一收就死，一放就乱”，行政机构“精简精简，有增无减”，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。原因：第一，政治原因。执政党一元化领导，过多干涉本来属于行政机关的事务性工作；相当的行政权力集中于党委部门，行政集权制变成了事实上的党委集权制。国家行政机关在执行党的重大决策和实现国家意志过程中权威不够，软弱无力，使国家行政决策在地方各级政府及全社会不能得到有效地贯彻执行，不能充分发挥集权制的优势和效率。三、行政体制的改革与发展91第二，经济原因建国后，实行了近30年的计划经济体制。政府与经济实体以行政关系划界，企业的“名分”以行政定级，企业领导人由政府按照“官本位”的标准任命和管理；政府对经济实体统得过死，管得太严，违背了经济规律。改革开放后，政府对社会经济实体经济方面的权力下放，行政权力也不加区分地随意“收放”；结果造成了一定程度的混乱与失控，出现了严重的经济犯罪和权力腐化现象。3．文化意识和社会方面（1）中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国民对集权体制的依赖性又无形中扩大了集权制的效力；（2）新旧体制的交替、新旧观念的冲突给中央集权的行政体制带来前所未有的巨大压力；（3）国家行政系统成为“权力”讨伐的目标，使这个集权的行政体制的巨大能量，在“内耗”和“外流”之中失去了应有的权威和影响力，因而也就失去了高效率的优点和长处。第二，经济原因92（二）我国行政体制改革的进程1．中国行政改革的主要任务是“体制”问题和“管理”问题（1）体制问题改革开放和社会主义现代化建设中面临的诸多问题，都和“体制问题”有关。“行政体制”是“万恶之源，万变之机”。行政体制改革改革不是从根本上改变中央集权的行政体制；不是变中央集权为地方分权，实行全面的地方自治。中央集权制必须建立在广泛的政治民主、经济民主和社会民主的基础上，以保证中央与地方两个积极性得到充分而有效的发挥；在有条件的地方和恰当的时机，应当不失时机地扩大地方自治的力度和范围，以适应行政发展的长远需要。（2）管理问题处理中央与地方的关系问题，深化组织机制、人员素质和管理过程方面的改革；尝试在领导体制、组织体制、人事体制、财政预算体制、行政制度方面的改革。通过“管理”方面的经常性改革，为“体制”方面的改革创造条件，并最终达到体制改革的目的。（二）我国行政体制改革的进程932．行政体制改革的基本目标：优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。为此，应从以下方面推进行政体制改革：1）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行下去；2）对于选任的行政领导者实行严格的任期目标责任制；对于非选任的行政领导者和一般职员实行定期目标责任制，或者采取严格的考评制度，以强化行政责任；3）在各级行政首长不断“本土化”或地方行政首长在当地居民中的权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方政府、上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力，尤其是发挥制度化管理和财政预算管理方面的控制监督作用；4）在改革方式上，改变过去仅仅是自上而下的改革，采取既自上而下又自下而上的方式，发挥多方面的积极性和首创精神。5）在组织领导上，中央政府有必要调整现有调研咨询机构，建立一个由专家组成的、具有高度权威的、旨在协助首脑机关推行行政改革的咨询与研究性质的常设(或非常设)机构，各省和大中城市也应该建立权威的行政改革咨询机构；6）在中央与地方政府、政府与经济实体的关系上，实行了旨在理顺中央与地方关系、政企关系的权力下放与政企分开，给地方政府和经济实体以更大的行政权限和经营管理自主权，增强了地方政府和经济实体的活力，取得了良好的经济效益；7）在党政关系上，实施以党政分开为核心的政治体制改革，旨在理顺和调整政治与行政的关系。1）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行943．新的更加复杂的问题1）“体制”改革与“管理”改革不相协调或不配套；2）静态的结构变化和动态的管理活动双方不相适应；3）原有的体制和新的体制缺乏科学而有效的管理行为的支持。其原因在于：1）社会公众对具体管理行为的认识尚不足，难以从心理上和行为上完全接受或适应新的体制，并抱有怀疑和试试看的心理，消极地应付上级的变革措施；2）在新体制的管理与运行机制方面（决策与事务处理的观念、程序、方式、方法）没有得到全面改革与发展的情况下，可能阻止新体制的进一步实施，甚至架空、偷换其内容，使一切改革的努力化为泡影。3．新的更加复杂的问题95第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的涵义行政责任是国家行政管理制度的重要组成部分。行政权力与行政责任问题贯穿于行政管理过程的始终。在行政管理过程中，行政权力与行政责任是统一的，不可分离的1．广义的行政责任及内涵（1）定义行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向公民负责的活动。（2）内容1）行政行为中的政治责任行政机关及其行政人员必须对公民、国家机关、政党从法律上制度上的负责，违反特定的政治义务将承担政治上的后果。政府官员对选民对议会所的责任不能履行或背弃时所承担的后果。（不信任案、弹劾案、官员辞职、政府集体辞职）第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征96（2）行政行为中的法律责任行政机关及其行政人员在必须法律和行政法规，如有违反应承担法律上的后果。包括：①惩戒责任，即公务员如有玩忽职守、违法失职、渎职行为，致使公共利益蒙受损害，应接受公务员惩戒机关的惩戒处分；②刑事责任，即公务员在履行其职务时，因触犯刑事法规，侵犯国家、社会或人民的法定权益，应负刑事责任，在有知法犯法情节时予以从重处罚；③民事责任，即公务员在履行职务时，因故意或过失导致违反民事法规的行为，使国家利益或他人权益受到损害的，应负民事上损害赔偿的责任。（3）行政行为中的行政职责公务员在执行公务，履行职责时，应克己奉公，尽职尽责，树立服务第一、效率第一的观念，全心全意为人民服务。公务员在行政行为中必须依照其义务规范和岗位规范的要求，严格履行其岗位行政职责，以保证政府的整体效能和行政目标的顺利实现。①惩戒责任，即公务员如有玩忽职守、违法失职、渎职行为，致使公97（4）行政行为中的道德责任行政机关及其行政人员对社会规范所承担的道义责任。道德是一种社会规范，是一种精神上的责任，同时也是任何公务员做人做事在道德上无可逃避的一种责任。虽不触犯法律法规或职务规范，但往往内受良心的谴责，外受舆论的非难，如不事先严肃对待和妥善处理，事后常常会导致无地自容的尴尬境地。

1）公务员要牢记人民是国家的主人，是人民的公仆，受国家和人民的重托，应该克己奉公，廉洁自律，不辜负国家和人民的期望，做一个合格的人民公仆，全心全意为人民服务。2）公务员的身份是代表国家行使行政权力，在众目睽睽之下履行公共责任，其行为往往是众目所视，众手所指，一言一行，一举一动，常常受到社会公众的极大关注，对社会风气有非常大的影响力。2．狭义的行政责任及内涵违法行为在行政上应承担的法律后果。（行政法学）包括：1）应尽的义务，分内应做的事。

（尽责）2）应承担的过失。没有做好应做的事所应承担的后果。（负责或追究责任）（4）行政行为中的道德责任1）公务员要牢记人民是国家的98（2）行政责任1）在其职权范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务。2）行政单位或个人实施了违反行政管理法规或有关规定的行为所必须承担的行政上的法律后果。（3）完善的工作责任制保证国家公务员的职、责、权、利相统一。1）职：公务员的职务；2）责：公务员应当完成的义务和应当承担的后果，主要表现为行政职责；3）权：为保障完成职责任务而具有的权限；4）利：国家公务员的劳动报酬。（2）行政责任99中国卷起官员问责风暴

自2003年非典时期开始，中国政坛上的问责事件接连不断。到近年从地方到中央都掀起了一波又一波官员问责浪潮，并逐步走向制度化。

面临全球金融大海啸席卷之际，中国卷起另一股“官员问责”风暴。因山西省襄汾溃坝事件，9月14日孟学农被免去中共山西省委副书记职务，引咎辞去山西省省长职务；同时，张建民的山西省副省长职务也被免去。

因河北省三鹿毒奶粉事件，9月16日，河北省石家庄市分管农业生产的副市长张发