公共预算管理研究

我国公共预算管理研究2008-11管理学教研部陈晓红目录

一、公共预算相关知识二、西方国家公共预算的发展演变三、当前我国的预算管理改革四、如何进行改革

前言

2009年“两会”上公共预算改革成为一个热门话题。这不仅是中央政府自上而下改革的成效，更重要的是我们民间社会力量、地方政府共同推动的结果。诸如深圳民间人士吴君亮先生致力于推动公共预算的公开，此外还有上海的律师、北京的民间人士等一大批人同样不遗余力的致力于此项事业。上世纪90年代启动预算管理改革之后，预算话题的关注度从来没有达到过今天的高度。今年是中央各部委推进部门预算公开的第三年。在去年公开部门预算收支总表和解释说明的基础上，今年公开的内容包括部门概况、2012年部门预算表、2012年部门预算安排情况说明、名词解释等4个部分。与往年相比，今年的公开速度更快，格式更统一，内容更具体。预算表由原来的一张收支总表，增加为公共预算收支总表、收入表、支出表、财政拨款预算支出表和政府性基金预算支出5张表格。其中，政府性基金支出预算表是首次在公开的部门预算中“亮相”。同时，中央各部委还公布了纳入部门预算编制的下属单位名单。前言

“十二五”规划：完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极稳妥推进政治体制改革，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”“十一五”规划：健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革。加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率。“十五”计划纲要：增强预算的透明度和约束力。实行部门预算，逐步以“零基预算”取代“基数预算”。改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。规范政府采购行为，全面推行政府采购制度。一、公共预算相关知识（一）什么是公共预算公共预算简单地概括，就是具有法律效力的一定时间内的政府收支计划。国家的财政收支按计划进行，公共预算就是这个计划。实际上，经常有人把预算与财政替换着用，或者把财政预算放在一起说，似乎两者是一回事，是两个完全相同的概念。财政的实质就是家的“钱袋子”，而公共预算的实质就是以民主的方式掌管国家的“钱袋子”。政府的收支活动是财政的主要内容，因此，从公共预算与财政的关系看，简单地说，公共预算就是关于财政收支的计划；反过来看，公共预算作为财政收支的计划，财政是公共预算的对象和内容。以财政为对象和内容表明了公共预算的“公共”的性质。（一）什么是公共预算公共预算具有体现国家意志而具有法律效力的鲜明特征。在我国，各级公共预算都是经过国家权力机关人民代表大会表决通过的重要法律文件。公共预算是最正式、最基本、最平凡的治理平台。公共预算表面上是政府关于未来某个时期的收支测算，是一个技术问题或管理问题，但其实是一个国家的治理问题，其本质是一个极其重大的政治问题。收支测算背后反映的是政府在未来一段时期内的活动以及相应的成本估算，或者说是政府的政策选择以及相应的政策成本。这些都是政府管理中最大的政治问题。毫不夸张地说，公共预算是关乎国家治理的大事，是国家治理的核心。一个国家的治理能力是高还是低，在很大程度上取决于这个国家的预算能力。（宣示施政重点）预算是一种以货币形式表现的政府活动，同时又是一个政治过程。公共预算：多面体政治学各利益相关方为争取利益进行政治争夺的过程公共预算管理学是公共治理和政府施政的工具。经济学筹集和分配有限的公共资源的工具法学公共预算法治化是政府行为和财政行为法治化的基本途径公共预算是“多面体”，从不同的研究视角分析，具有不同的内涵。预测性严格性年度性审计性（一）什么是公共预算在预算年度之前，都要对未来预算年度的预算收支作出预测。预测性使预算管理工作需要一定的专门技术。预算经立法机构批准后，即成为具有法律效力的文件，执行机关必须照此执行，非经法定程序，不得改变。公共预算的起讫期限通常为一年，称为预算年度。在预算年度内，预算工作程序按时序依次递进，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。德法

政府部门的收支活动与预算执行必须受到审计监督。20世纪80年代以来，审计的重点开始转向绩效审计。（决算）8公开性政府预算的制定过程是透明的、受公众监督的。政府预算作为公开性的法律文件，其内容必须真实、详细和准确。（二）目前我国公共预算管理现状决算审查等5决算编制4预算编制1预算的审查批准2预算执行（包括预算批复、预算执行、预算监督、预算调整3政府预算编制、执行、决算以及监督的主体共同构成了政府预算的组织架构。政府预算的运行过程是一个复杂的系统工程，涉及的主体包括国家各级权力机关、政府机关、各部门和单位。（二）目前我国公共预算管理现状我国公共预算管理的内容主要包括两个方面。在横向方面，公共预算管理职权的划分是：国务院和地方各级政府编制公共预算草案，全国人大和地方各级人大审查和批准政府提交的公共预算草案，批准后政府组织执行，向人大报告预算执行情况，提交决算，人大进行监督和审批。在纵向方面，公共预算管理的职权划分是中央和地方关系以及地方各级政权之间关系的重要内容。国家5级公共预算体系。与政权体系略有不同的是，5个计划单列市的预算级次为省级。1、编制程序——一般采用自下而上，自上而下、上下结合、逐级汇总的程序。每一级财政预算的编制分为两个阶段：第一阶段：指标测算——测算收支指标第二阶段：编制预算草案—未审查批准的收支计划A、中央预算的编制内容：本级预算收和支、上一年度的结余用于本年度的支出、返还和补助地方的支出、地方上解收入B、地方本级公共预算编制内容当年预算收和支、上一年度的结余用于本年度的支出、返还和补助下级的支出上缴上级的支出、下级上缴的支出（二）目前我国公共预算管理现状部门预算的编制流程（二上二下法）1、“一上”部门（中央）不报收入预算，只填报与基本支出和项目支出有关的基础数据、项目申报文本、报表。2、“一下”财政部下达基本支出控制数、财政拨款控制数、项目预算控制数。3、“二上”部门填报有关支出报表，同时填报收入预算表，包括：收入预算表、预算外收入表、纳入政府预算的政府性基金收支预算表。4、“二下”部门预算经全国人大批准后30天内，财政部向各部门批复预算，并由各部门在15天内向下级预算单位批复下级单位预算。（二）目前我国公共预算管理现状1、支出部门向财政提交预算（“一上”）2、财政向部门反馈审查意见并下达控制数（“一下”）3、部门向财政提交修改后的部门预算（“二上”）4、财政部门把预算提交政府常务会审议5、政府把预算提交党委常务会议审议6、政府和党委常务会议的意见反馈7、财政部门将政府预算提交人大财经委员会进行初审8、人大财经委员会将初审意见反馈给财政9、财政将最后的政府预算草案提交人大10、人大会通过的预算通过财政部门批复给各个部门（“二下”）（二）目前我国公共预算管理现状基数法：计划年度某项预算收入或支出数额=某项预算收入或支出的上年基数+-计划年度各种因素对预算收支的影响系数法：系数=一定时期预算收入或支出/同期有关经济事业指标数计划年度某项预算收入或支出数额=计划年度有关经济事业指标数额*系数定额法：计划年度某项预算收入或支出数额=计划年度有关经济事业发展指标*预算定额比例法：计划年度某项预算收入或支出数额=计划年度预算收入或支出总额*该比例综合法：计划年度预算收入或支出数额=报告年度收支数*（1+计划年度某项预算收入或支出的增长速度）+-各种增减因素（二）目前我国公共预算管理现状2、预算的审查批准（1）审查：指由财政部对中央各部门单位预算草案和地方总预算的审查。（2）审查内容：①预算收支的安排是否贯彻党和国家的各项方针、政策，以及国务院关于编制预算草案的指示精神。②预算收支的安排是否符合当时的国民经济和社会发展计划指标及公共预算指标的要求。③预算收支安排是否符合现行预算管理体制的要求。④预算编制的-----资料是否齐全、内容是否符合要求、核算口径是否正确、关联数据是否一致、有无技术性和数字上的差错等。（3）批准：全国人大对公共预算的审查和批准。（二）目前我国公共预算管理现状3、执行国务院财政部专门管理机构地方各级政府指导地方预算具体执行各级财政部门总预算指导下级预算预算支出：人行(金库)及各专业行预算收入：税务、海关、财政等部门执行本级预算中央预算机构（二）目前我国公共预算管理现状4、决算编制（1）准备工作

主要是：①拟定和颁布编制决算的规定。每年第四季度，财政部在总结上年财政工作经验的基础上制定并颁发国家决算编报的规定，其内容包括编制决算的原则、要求、有关具体问题的处理意见、编制和汇总决算的办法以及决算报送期限和份数等。各省、自治区、直辖市财政部门和各中央主管部门根据财政部颁发的办法，结合本地区、本部门的情况拟定决算编报的具体办法并逐级下达。②颁发决算表格。决算表格有三类：第一类是反映预算执行结果的决算收支表及资金活动表,是财政总决算的主要表格。通常包括：决算收支总表、决算收入明细表、决算支出明细表、民族地区收支决算表、决算收支分级表、年终资金活动情况表。第二类是基本数字表。这类表按照不同的事业系统，如工交商、农林水、行政管理等分别制定，主要反映行政事业单位预算的定员定额、事业成果的统计数字，是决算支出各表的说明材料。第三类是根据每年预算执行的特点和决算需要制定的其他附表。主要是财务分析表及其他一些没有归口管理的资金表，如支援经济不发达地区基本数字表、城市维护建设资金收支决算表等。③年终清理和结帐。（二）目前我国公共预算管理现状4、决算编制（2）决算编制

方法是自下而上逐级汇编。①县(州、市)财政机关汇总执行预算的基层单位决算，编成总决算后报送省、自治区、直辖市财政机关；②省、自治区、直辖市财政机关将本级各主管部门汇总单位决算和由本级财政机关总会计帐簿产生的决算数字，连同所属县(市)报送来的总决算，汇编成省、自治区、直辖市总决算报送财政部；③财政部根据中央各主管部门报送的单位总决算、财务决算、金库年报、税收年报以及本身掌握的收支决算数汇编成中央级总决算，同时把各省、自治区、直辖市总决算汇编成地方总决算，最后将中央总决算和地方总决算汇总编成国家决算。

（二）目前我国公共预算管理现状5、决算审查

《预算法》第八章第六十二条规定，国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

《监督法》第三章第十五条规定，国务院应当在每年六月，将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。

（二）目前我国公共预算管理现状二、西方国家公共预算的发展演变

二、西方国家公共预算的发展演变

英国预算制度的确立：约束权力美国的预算改革运动：制衡权力预算制度的形成并非源自对国家的控制，而是基于国会、总统之间在财权上的分立与平衡。20世纪初，美国现代预算制度的建立，源于消除腐败、提高效率和推进民主等三重压力。

当代预算管理改革：追求效率二战后，公共部门大量介入社会经济活动，政府在解决“市场失灵”的同时，也出现了“政府失灵”的问题。政府行为错位；政府行为不规范，“权力寻租”，效率低下。现代公共预算近两百年来在西方国家的探索实践中逐渐形成，主要出现了五种模式：分项排列预算模式、规划—计划—预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式和绩效预算模式。总的来看，近年来西方国家地方公共预算管理改革有五个方面的主题和趋势：结果导向预算、富于灵活性的预算、有使命感的预算、中长期预算和公民参与预算。二、西方国家公共预算的发展演变1、分项排列预算

以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。（1806年，美《拨款法》）二、西方国家公共预算的发展演变2、规划－计划－预算模式

利用成本—收益分析方法，把目标规划、计划制定与预算编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。规划－计划－预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系，客观上强化了行政首长的预算权。（1961年，美国防部全面推行，1965年，推广到所有政府部门）二、西方国家公共预算的发展演变3、目标管理预算模式注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的选择，在实践上为行政权力更好地控制预算进行了一种策略尝试。

二、西方国家公共预算的发展演变4、零基预算模式：不按上年度的“渐进增量”（即在上一年度预算基数基础上按一定比例逐步递增）来考虑预算，而是对每个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核，然后再确定各部门的支出预算。不过，零基预算在控制支出规模上拿不出有效的对策，到1980年代初，美国面对削减赤字的社会政治压力，零基预算逐渐被放弃，到1990年代初，采用零基预算的市、县地方政府不到10%。每年对所有的规划进行评估，并且支出机构必须能够证明这些规划是正当的。二、西方国家公共预算的发展演变5、“新绩效预算”绩效预算模式是一种以绩效为导向的预算管理方式，绩效预算既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机联系在一起。绩效预算模式作为当代西方国家“再造政府”运动的一个重要配套措施而不断得到新的支持和推广，并进而成为遍及欧美各主要发达国家的主流公共预算管理模式。美国1993年颁布《政府绩效与结果法》二、西方国家公共预算的发展演变美国的《政府绩效与结果法》案例

－－弗尼吉亚州政府绩效管理第一个环节，确定战略方向和战略规划。

1.要有系统的使命陈述；

2.要有一个目标体系。战略目标、总目标、绩效目标；制定目标的基本原则：公民为本与结果导向；

3.要有手段和策略的描述。

4.外部因素和风险分析。

二、西方国家公共预算的发展演变第二个环节，制定年度绩效计划。

1.年度绩效计划中的目标的分析。

2.跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相互合作而不是相互拆台。按照美国审计署的要求，跨部门合作机制包括以下几个方面：跨部门关系的确认，机构之间的相互关系、共同目标的具体指向、每个部门对目标的特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部门间信息共享机制；相互合作激励机制等。

3.信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及用什么方法保证信息准确和真实。法律要求信息准确。具体措施是：及时记录（在事情发生后的第一时间记录下来）；外部抽样的核实；审核签字。

4.跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、双向约束的过程。二、西方国家公共预算的发展演变第三个环节，报告绩效评估。

1.绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用计分卡分阶段展示各个部门的进展情况。计分卡分两个部分，左侧是当前情况，右侧是进展状况，当前情况未达标，进展状况还能接受的情况下尚属合格。

2.年度绩效报告的内容。报告应包括两个核心内容：展示绩效评估情况；对于没有实现的目标，必须解释没有实现目标的原因。展示方式有：实际绩效与年度目标比较；纵向比较，提供四年以上的数据，观测变化；相互部门的横向比较。

3.绩效评估效果。绩效评估既是对政府管理业绩即功过的科学评价，借之提高政府管理水平。同时，也能提高绩效评估本身的水平，使评估工作更科学、更准确、更贴近实际。

二、西方国家公共预算的发展演变例子：绩效预算（1）确定战略目标（GeneralGoal3年）根据发展需要和可能，确定3年内要达到的总发展目标如，某地区的发展总目标是：发展经济，减少贫困。（2）目标分解(objectives)将总目标分解为3年内完成的具体量化目标。将总目标分解为以下目标（功能）-发展供水事业-发展公共卫生事业-发展交通事业-发展电力事业将每一分解目标具体量化如，发展供水事业的分解目标可以定为：3年内将供水覆盖面由现在的30%增加到60%。其它3项也要做此细分。（3）分解目标重要性排序将分解目标按重要性程度排序，并作为资金分配决策的基础。如供水，交通，供电，卫生设施。中共山东省委党校管理学教研部（4）将分解目标转换成具体目标（规划）（strategic3-yeartargets)供水具体目标（3年）对分解目标的贡献%数量(A)单位成本$(B))3年总成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河坝储水15720000140000维护服务——管线61000066500人员1100006650总量100738150（5）具体目标排序(strategictargets’prioritization)具体目标3年总成本经济效果减困效果总效果打孔取水5000005510雨水收集200005510打井取水5000437建河坝储水140000437维护服务66500448人员6650336总量738150252348（6）将具体目标转换成年度项目年度项目年度总成本（事先假定为3年总成本的1/3）年度资本投入（事先假定为年度总成本的89%）年度运营和维护为用（事先假定为年度总成本的10%）年度能力投入（人力资本投资，新设备的采用等）（事先假定为年度总成本的1%）打孔取水166650148319166651667雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河坝储水46662415294666467维护服务22164197262216222人员2216197322222总量246025218963246032460（7）将年度项目转换成各种活动（8）将各项活动转变为各种支出项目，形成预算中共山东省委党校管理学教研部为实现建水坝目标需要的活动每项活动需要的投入对每项投入编码估计每项投入的成本每项活动的总成本地形调查如专家，人力，设备，交通工具，原材料等初步设计调查和测试社区和环境的承受度设计及成本标书开标过程签订合同选点打地基（9）预算执行后的绩效评价预算实际差异1投入的经济性%A规范性%B时间%2（A+B）/2C设备的使用和占用%D解决问题的评价%3（C+D）/2全部的绩效（1+2+3）/373981695704411949655761001001009061436378342360262804563100100100757263172511120100100909510010010098107793105221257298100407010010010089744606694975119010045731001001008739030135208538216690955575100100100881.结果导向的预算管理2.富于灵活性的预算管理：节约行为的逆向激励（加利福尼亚州费尔费尔德市）3.有使命感的预算管理4.中长期的预算管理：“中期支出框架”（OECD多数国家建立了中期支出框架）5.公民参与的预算管理二、西方国家公共预算的发展演变二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理公共预算的核心是一个资源配置问题。而在资源配置中,最核心的决策是确定支出的重点,也称支出优先顺序确定(Priority-Setting)。长期以来,公共预算中的资源配置决策主要是由政府和议会在不同的制度安排下做出的,公民一般没有直接介入预算。二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理（1）民主选举并不能确保公民的权利和利益得以实现,公民对政府的信任越来越低。在美国,虽然政治家是民主选举产生的,但是,公民越来越感觉到,一旦选举结束后,公民是很难对这些政治家进行控制的,这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远,在政治活动中,他们经常关心的是其他的利益而忽略了公民的利益。60年代：60-70%；90年代：30%（2）“免费午餐”的困境。在很多情况下,对政府所面临的选择,公民的理解可能是不真实的。一些研究发现,公民存在“免费午餐”的倾向,即减税但是增加公共服务或至少维持现有的公共服务。免费午餐倾向的存在意味着政府需要让公民参与预算,让公民了解政府所面临的艰难选择,获得公民的理解。如果公民信任政府,公民是愿意支付税收的。要做到这一点,需要让公民参与预算,了解各种选择及其成本,获得公民的支持。二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理（1）听证制度（2）咨询顾问委员会（3）公民问卷（4）公民论坛：1993年,肯塔基州莱克星顿城就用这种模式举行了89个镇会议(TownMeet

ing)来了解公民最关心的事情。（5）公民陪审团：在公民中随机选择出来的一些公民组成一个相对常设的组织，他们有时还获得酬金。二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理案例：华盛顿特区的“公民峰会”。“公民峰会”组织公民参与，与市长办公室一起发起一个目标设定过程，并制定4页的小报版本的战略计划，通过文件告知公民一些基本议题，以提高公民与政府对话的质量。整个“公民峰会”近3000人出席，涵盖各个种族，历时7个多小时，内容包括市级和社区发展视角陈述，讨论全市优先事项和战略计划草案以及确定每个社区行动项目。资本项目预算案例:俄亥俄州戴顿市

1994年,随着公民财政任务小组(现在改名为公民财政审查小组)的建立,戴顿市的公民预算参与获得进一步的发展。目前公民财政审查小组由城市经理任命的12个成员组成。其中,每个公民优先顺序小组有一个代表。此外,有一个任命的主席,一个成员来自高等院校、一个来自非赢利社区、两个来自商业社区。公民财政审查小组的作用是评估政府部门的预算申请并为城市经理准备市预算提供建议。一般地,公民财政审查小组的建议和城市经理的回应会发表在预算中。二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理

巴西阿里格雷港市负责参与式预算的关键人物UbiratándeSouza认为，“参与式预算是一个直接的、自愿的、普遍的民主过程，其中，人们能够讨论和决定公共预算和政策。公民参与并不局限于投票选举行政官员或立法者，而且还能够决定政府支出的优先性，控制政府的管理。他不再是传统政治中的驱动者，而变成了公共管理过程中的经常性角色。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是一种应该受到维护和称赞的成就。”二、西方国家公共预算的发展演变5．公民参与的预算管理参与式预算是一个多维度的过程，涉及到预算/财政、参与、司法、空间和区域、以及治理等方面。其最初目的，就是为了将公民吸纳进决策过程、公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员。因此，我们说，参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。二、西方国家公共预算的发展演变巴西的参与式预算二、西方国家公共预算的发展演变三、当前我国的预算管理改革（一）改革前存在的问题

1、国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户，而是在商业银行多头设立账户，预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府和部门不但有预算内资金，还有大量的“预算外收入”，这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金，这些钱被部门收取留用，并由部门支出，并不在政府的预算中反映出来。预算资金分配权分散，预算编制模式简单，没有部门预算，导致政府内部缺乏集中的行政控制。在资金分配权分散的同时，我国的政府预算编制继续采用原来的功能预算模式，没有部门预算。这一方面使得财政部门无法编制出一个包含所有财政收支、反映政府及部门全部活动的政府预算，每年的政府预算实际上只包括财政预算内资金，而对包括预算外资金、各种基金、各项事业收入在内的大量政府性资金，基本上仍由单位自行安排，游离于财政预算管理之外，无法用预算的形式对其进行规范，而且，编制的政府预算也只涵盖部分预算内容。（一）改革前存在的问题

2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。

我国长期实行分散的财政管理体制，各职能部门账户、现金余额分散，没有财政单一账户体系。我国政府会计包括相互分割的三套体系：行政单位会计、事业单位会计和代表整体的总预算会计，分别对发生在不同领域的财政交易进理。在这种模式下，没有任何一个会计体系能够对发生期内的财政交易进行完整的记录和监管，财政资金一旦离开财政部门，财政部门就无法进行监督与控制，过程缺乏集中的行政控制。（一）改革前存在的问题

3、预算分配和管理制度分散、粗放，人大难以有效地审查与监督预算。

报送人大审批的预算草案是按功能汇总的，其预算口径不直接对应于预算部门，且一个科目涉及多个部门，人大根本无法从预算草案中看出经费预算与部门工作间的对应关系。此外，没有部门预算，预算只编制到类一级，因此，在预算年度之初，资金并没有落实到具体部门和项目，而是由财政部门根据人代会批准的总预算，参照上一个预算年度的预决算数以及本预算年度的变化情况等因素逐步下达到各个部门，这就使得人代会批准的预算意义不大，导致预算执行过程中追加、变更频繁，也使得人大难以跟踪和监督预算的执行情况。

（二）中央一级的预算管理改革

中央一级的预算改革25341部门预算国库集中收付体制改革和政府采购改革修订《预算法》颁布《监督法》引入新的预算分类人大预算监督1、部门预算部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有的收入和支出的预算，即每个部门编制一本完整的预算。财政部从2000年开始改变传统的预算编制方法，要求各部门统一实行新的预算编制方法，编制独立、完整的部门预算。部门预算包括收入预算和支出预算。收入预算又包括一般收入预算和政府性基金收入预算财政支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。部门预算编制实行“两上两下”的程序。

（二）中央一级的预算管理改革

2、政府采购：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

《中华人民共和国政府采购法》——2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：——需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；——为在中国境外使用而进行采购的；——其他法律、行政法规另有规定的。

（二）中央一级的预算管理改革

（二）中央一级的预算管理改革

3、国库集中支付制度：财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理。各单位根据自身履行职能需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但是要由财政部门直接向供货商付款，不再分散支付。购买商品和劳务的资金通过国库直接拨付给商品和劳务的供货商。集中支付制度不改变各部门和单位对资金的支配权和使用权，但是由财政部门控制资金的支付权。

（二）中央一级的预算管理改革

辅助支付办法：工资支付：国库单一账户——商业银行的工资账户——职工个人的工资账户零星支出：国库单一账户——“零用金付款”账户——各单位通过支票和信用卡转移性支出：国库单一账户——受款人账户

（二）中央一级的预算管理改革

4、人大预算监督预算改革以来，人大预算监督也逐步得到加强。在推进部门预算改革的同时，为了加强人大预算监督，1999年12月全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。2000年，国务院向全国人大报送了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门预算试点单位的部门预算；2001年，26个部门试编部门预算，2003年为29个，2004年为34个，2005年为35个，2006年增加到40个，基本覆盖国务院所有职能部门。此外，报送全国人大审议的部门预算也不断细化，中央财政用于教育、科技、医疗、社保等涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报送全国人大审议，对不能列入部门预算项目的安排情况，财政部在向国务院报告的同时也转送全国人大备案。

（二）中央一级的预算管理改革

5、政府收支分类改革财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革研究工作。2004年底形成了《政府收支分类改革方案（征求意见稿）》。2005年1－8月，选择具有代表性的交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市，成功进行了政府收支分类改革模拟试点。2005年底，经报国务院批准，决定于2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。

（二）中央一级的预算管理改革

收入分类税收收入社会保险基金收入非税收入：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入。贷款转贷回收本金收入：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。债务收入转移性收入：返还性收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、彩票公益金转移收入、预算外转移收入、单位间转移收入、上年结余收入、调入资金。

（二）中央一级的预算管理改革

支出功能分类科目支出经济分类科目一般公共服务工资福利支出外交商品和服务支出国防对个人和家庭的补助公共安全对企事业单位的补贴教育转移性支出科学技术赠与文化体育与传媒债务利息支出社会保障和就业债务还本支出社会保险基金支出基本建设支出医疗卫生其他资本性支出环境保护贷款转贷及产权参股城乡社区事务其他支出农林水事务

交通运输

工业商业金融等事务

其他支出

转移性支出

6、修订《预算法》。2004年财政部开始就起草修订案展开前期准备工作，2005年正式起草修订案，原计划在2006年将修订方案提交全国人大进行审议。《预算法》自1995年颁布实施以来，10多年中没有修订，许多重要的条款已经陈旧过时，亟需修订。主要的修订涉及部门预算的法律地位、立法机关与行政部门在预算事务中的具体职责及相互关系的界定、地方政府举债权问题、《预算法》与相关部门法律相互关系的处理等。由于事关重大且分歧不少，《预算法》的修订工作推迟。颁布《监督法》。为加强立法机关对政府工作和预算事务的监督，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1月1日起施行。《监督法》对立法机关在预算与支出审查中的职责、作用以及履行职责的方式和方法，作了较为详细的规定。

（二）中央一级的预算管理改革

6、修订《预算法》。十一届全国人大常委会第二十四次会议（12.26-12.31）对《预算法修正案（草案）》进行了初次审议。十一届全国人大常委会第二十七次会议（6.26-6.30）再次审议了《预算法修正案（草案二次审议稿）》。7月6日，在中国人大网公布，向社会公开征集意见。“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”

（二）中央一级的预算管理改革7．建立定员定额和支出标准。主要在最近10年中，财政部和地方财政部门建立了一系列关于人员经费和公用经费的开支标准，作为预算编制和支出控制的依据。由于不同地区和部门情况差别很大，支出标准亦有很大不同，这项旨在强化支出控制的措施很难真正落到实处。

（二）中央一级的预算管理改革

8．建立中央预算稳定调节基金。为更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性，财政部从2006年开始建立预算稳定调节基金（当年安排500亿元），专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。中央预算稳定调节基金单设科目，安排基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映，基金的安排使用纳入预算管理，接受全国人大及其常委会的监督。鉴于预算稳定基金能够带来多方面的好处，地方政府尤其如此，美国许多州建立了自己的预算稳定基金，但目前中国地方政府仍然没有这样的机制。

（二）中央一级的预算管理改革

9．编制社会保险基金预算2010年，国务院颁布《试编社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一、规范的社会保险基金预算制度。根据中央的部署和要求，2011年，财政部会同人力资源和社会保障部，在总结2010年试编社会保险基金预算经验的基础上，继续加强基金预算编制工作。一是大幅提前编报时间。各地社会保险基金预算上报时间与2010年比较提前了3个月，全国社会保险基金预算上报国务院时间提前了5个月。二是继续扩大编报范围。在2010年五项社会保险基金的基础上，将新型农村社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金也纳入了预算编制范围。三是加强预算执行管理。要求各地建立基金预算执行分析报告制度，按规定调整基金预算。各地结合实际，明确工作程序，细化预算编制内容，健全管理制度，提高了社保基金预算编报水平。今年，财政部将会同有关部门进一步适当提前社会保险基金预算编报时间，规范基金预算编制方法，加强预算执行管理和监督，提高基金预算透明度，努力做好社会保险基金预算编制工作。

（二）中央一级的预算管理改革

10．预算公开今年是中央各部委推进部门预算公开的第三年。在去年公开部门预算收支总表和解释说明的基础上，今年公开的内容包括部门概况、2012年部门预算表、2012年部门预算安排情况说明、名词解释等4个部分。与往年相比，今年的公开速度更快，格式更统一，内容更具体。预算表由原来的一张收支总表，增加为公共预算收支总表、收入表、支出表、财政拨款预算支出表和政府性基金预算支出5张表格。其中，政府性基金支出预算表是首次在公开的部门预算中“亮相”。同时，中央各部委还公布了纳入部门预算编制的下属单位名单。从各部委公布的预算来看，一些项目支出有所增加，相关部门对此也进行了解释说明。比如，财政部2012年收支总预算393018.94万元，比2011年增加132890.03万元。财政部解释其主要原因是：根据世界银行第二阶段投票权改革的要求，外交（类）下的国际组织会费、捐款、股金及基金相应增加70470.33万元；设在北京、上海、厦门的3家国家会计学院以及中国财税博物馆自2012年起纳入财政部部门预算编制范围，相应增加54196.69万元。

（二）中央一级的预算管理改革1999年开始，中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。

（二）中央一级的预算管理改革

改革主要是以加强行政内部控制为目标，是有限的改革。这是一场没有蓝图的改革。改革是因为立法机关的审查要求而为起点、以政绩追求为动力，根本目标并不清晰，改革过程是起伏不定的。目前，我国的预算改革还面临着许多问题和挑战。以政府预算改革推进行政管理改革。

（二）中央一级的预算管理改革

在我国财政体制改革的初期,为与经济体制改革的渐进性相适应,减少改革的成本和阻力,财政改革集中在先解决那些难度相对较小或急需调整的制度和事项上,沿着“先收入改革、后支出改革”的路径展开。这种从先易后难的角度出发、率先启动“边角改革”,逐步深化到“核心改革”的策略,是符合我国财政改革的历史趋势与逻辑结果的。政府预算的公共化改革,因偏重于政府支出方面的安排与管理,属于整个公共财政框架构架中深层次的核心问题。由于其更多涉及政府内部公共管理和政治民主化法治化的进程,涉及包括立法机构、财政预算部门、资金使用部门、利益集团和社会公众等各项预算参与者间的利益调整,而成为整个财政改革的核心议题。

（二）中央一级的预算管理改革

（三）地方政府的预算管理改革1998年8月，河北省制定了《改革预算管理，推进依法理财的实施意见》，1999年，河北省正式启动“预算管理改革方案”。天津、陕西、四川、安徽、广东、上海、浙江、湖南等省市也相继根据本地区的情况，进行了预算管理制度改革。河北、黑龙江、江苏、宁波、安徽、福建、厦门、广东、湖南、海南、甘肃、青海、宁夏、新疆等地已经向同级人大报送省级全部部门预算。

1．绩效预算经验上海浦东新区绩效预算改革2．参与式预算管理浙江温岭哈尔滨和无锡1．绩效预算经验：上海浦东新区绩效预算改革浦东新区是从2005年开始开展绩效预算研究和探索的。当时，浦东新区财政局和环保局对龙阳路等道路综合养护资金使用情况及其效果进行了考评。2006年3月，浦东新区政府印发了财政局制订的《浦东新区绩效预算改革试点方案》，指导绩效预算改革。

2007年，制定了《浦东新区财政预算绩效管理办法(试行)》，要求在预算编制时，各部门要组织专家对纳入绩效预算管理的支出专项进行严密论证，设定年度绩效目标，设计绩效评价指标，提出项目用款计划;财政部门按照“两上两下”的预算编制方式，核定下达预算;预算下达后，预算部门在执行预算中按照相关的财政财务制度规定组织实施;预算执行完毕后，由第三方对专项资金的预算完成情况进行绩效评价，撰写绩效评价报告;评价报告完成后，评价结果向社会公开，接受公众的监督;财政及主管部门将绩效评价结果作为下一年度预算的重要参考依据，及时调整和优化部门(单位)下一年度预算的方向和结构，合理配置资源。（三）地方政府的预算管理改革1．绩效预算经验（1）开展绩效评价试点。浦东绩效预算改革是以财政支出项目绩效评价为突破口稳步推进的。根据“先简后繁、先易后难、由点及面、逐步推开”原则，从2006年起，每年选择部分项目实施绩效评价，其中2006年21个项目，涉及资金41.3亿元。2007年38个项目，资金76.73亿元，其中政府财力投资项目2个，资金1.19亿元。2008年选择绩效评价项目43个，涉及资金104.69亿元，较上年增长36.44%。其中：区级项目13个，涉及资金68.87亿元;功能区、街道项目23个，涉及资金7.43亿元;政府财力投资项目7个，涉及资金28.39亿元。

（三）地方政府的预算管理改革1．绩效预算经验：上海浦东新区绩效预算改革（2）建立绩效制度保障。在积极实施绩效评价试点的同时，我们高度重视相关制度办法的制定和完善。2007年，制定出台了《浦东新区财政绩效预算管理办法(试行)》、《浦东新区财政预算监督办法(试行)》、《浦东新区街道预算民主理财管理办法(试行)》、《浦东新区政府投资项目绩效评价办法(试行)》等四项制度;同时为了进一步推动这些制度的实施，2008年又制定出台了《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法(试行)》和《浦东新区财政预算绩效评价结果公开管理办法(试行)》，作为绩效预算改革四项制度的两个配套办法，这些制度的建立为绩效预算工作开展提供了制度保障。（三）地方政府的预算管理改革1．绩效预算经验：上海浦东新区绩效预算改革

由于绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么。因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础。这也意味着，绩效预算难度最大、最为关键的部分是如何制定绩效指标。评价指标设置的也较多，大致包括内在因素(如项目的进度、质量、预算执行情况等)和外在因素(达到预期目标程度、成本效益分析评价、对社会效益实际影响等)两个方面。

例如，劳动保障部门预算100万提高劳动就业率。（三）地方政府的预算管理改革1．绩效预算经验：上海浦东新区绩效预算改革评估项目一级权数评估内容二级权数评估指标三级权数9.23三级权数9.28管理与应用48%管理措施和规章制度15%管理措施和规章制度完备水平14.8%15%经费专款专用率23.4%23.3%会计核算和统计工作正常运作水平22.8%22.3%财务管理预算信用等级19.5%19.7%财务信用等级19.5%19.7%经费使用合理性52%预算执行完成率等教育设施配套完整率33%教学设备齐全水平等综合功能评估52%学校教育功能47%骨干教师和一线教师在岗率等社会效益评估53%义务教育达标率等（三）地方政府的预算管理改革1．绩效预算经验：上海浦东新区绩效预算改革仅仅三年，试点项目的数量由原先21个，增加到目前的43个；涉及资金从原先的40亿元，增加到目前的100亿元，占全年财政收入的近三分之一。职能转变；绩效意识增强；试点的方式稳妥；新模式和新方法；评价指标创新预算执行部门压力大；复杂的系统工程，部门配合；公众参与不够；绩效评价体系；人员培训（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：温岭的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。“民主恳谈会”开始于1999年，最初以“农业农村现代化教育论坛”的形式开始组织，目标是进行农民的农业现代化集中教育，论坛把“干部对群众说教”的教育形式转化为“干部与群众的对话”的教育形式，继而将这种对话方式推进到基层民主政治建设之中。经过四年多的发展，民主恳谈会不断发展，已推进到乡镇、村、街道、社区、非公企业及部分市直单位等众多层次，而发展的重点在于乡镇和村两级。世界与中国研究所李凡（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：①改革初期阶段（2005年至2007年）——新河模式。新河镇先后进行了5次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革，内容主要分会前初审、大会审议和会后监督。2005年7月27-28日，预算制定民主恳谈会首次举行。90名人大代表和193名群众《新河镇2005年度财政预算（说明）》——泽国模式。泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。2005年城建基本项目，乒乓球摇号。30个项目，1.37亿，4000万3640万元的12个项目作为基本项目，另外10个总投资2250万元的项目作为备选。84位代表支持，7位反对，1位弃权。（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：②改革推进阶段（2008年至今）在新河镇、泽国镇试验的基础上，2008年开始，温岭市将参与式预算改革进一步引向深入。一方面，从两个镇推广到六个镇，比例已占全市乡镇财政资金的80%以上；另一方面，从镇一级延伸到市一级，坚持市人代会前民主恳谈与大会期间专题审议部门预算相结合，开展交通局、水利局部门预算民主恳谈，对建设规划局、科技局、计生局部门预算实行专题审议。（大会辩论）2009年。温岭市十四届人大三次会议预算民主恳谈：网络公开：7月10日，温岭市人大首次在温岭人大网上公布人代会审查的8个部门预算，公开提供市民查阅并下载；温岭市人大先后将人代会预算报告、决算报告、审计工作报告、政府性基金和预算外资金管理情况报告、预算执行报告等涉及预决算审查监督信息，全部在网上公开。2010年。交通、建设、水利部门2010年：将逐步在台州全市推行温岭“参与式预算”。（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：在民主恳谈会上，温岭泽国镇一个民众代表发言。泽国镇供图2009年泽国镇举行财政预算民主恳谈。泽国镇举行的一次民主恳谈会。泽国镇供图（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：2010年温岭市第十四届人大四次会议（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（1）温岭参与式预算：

浙江温岭在经过了五年预算改革以后，对预算改革给地方政府治理带来的好处深有体会，他们总结出了三个方面的经验，值得加以关注：第一，以前不管政府的预算编制和执行得如何，由于没有向公众公开，总是被公众批评为有贪污腐败行为，政府无法为自己辩解。现在预算过程开放和有公众的参与之后，公众对政府的监督力度加大，批评政府的声音小了。第二，在各级政府的预算执行过程中，总会有各种各样的人情关系来要求政府在某些方面拿出钱来，但是在预算公开和参与之后，所有的人情关系都被政府自然地打了回票，降低了外界对于政府行政的干扰。第三，由于人大代表和公众深入地参与了预算过程，这个预算已经变成了当地的公众意志，体现了公共利益，而不再仅仅是政府的预算，因此支持的人越来越多，体现了民意。从温岭的经验来看，公共预算改革确实推动了地方政府治理，使政府变得透明、公开。（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：中国发展研究基金会推动的“参与式预算”改革是着重于城市社区而进行。在中国发展研究基金会的积极推动下，无锡市和哈尔滨市从2006年开始在部分社区进行“参与式预算”改革的试点工作，且在2007年进一步扩大了试点区域，截止2007年，两个城市共有28个街道（或镇）开展了“参与式预算”改革试验。群众从大量的民生需求中投票选出了63个项目，涉及资金金额超过7500万人民币，部分区县参与式预算资金达到本级一般预算的1%。其中，无锡只在街道开展了“参与式预算”试验，哈尔滨则在街道开展改革试验的同时选择了少数农村进行试点。（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：无锡：2007年参加试验的街道有16个，比2006年增加了14个，参加投票的群众代表比2006年扩大了近10倍。群众代表来自各个不同的阶层，有人大代表、政协委员、离退休人员、外来务工人员、个体私营业者、低收入人员、居民小组长等，年龄从小姑娘到老太太都有。2007年列入“参与式”预算试验的32个项目预算金额2506万元，比2006年扩大了8倍多。其中北塘区三保（保安全、保绿化、保环境）整治项目最多，有16个。2007年32个实施项目表现出各种各样的类型，有环境保护、安全保障、休闲娱乐、教育设施、再就业工程、卫生保健、居家养老等等。财政投入最大的项目类型集中在“安全保障”，项目总预算729万元。首次出现非建设性的再就业项目，如“阿勤嫂居家就业服务中心”。所有32个项目按计划2007年全部完工，预计有36.25万老百姓受益。（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：无锡：2009年全面推广街道乡镇参与式预算。2月10日，无锡市召开参与式预算改革推进会，确定2009年崇安、南长、北塘、滨湖、新区把参与式预算工作推广到所有街道、开发园区和乡镇；江阴、宜兴、锡山、惠山要各选一个街道和乡镇进行参与式预算试点，积累经验后全面推开。2009年9月，江阴市拉开了“参与式预算”改革试点工作的序幕，新桥镇和申港街道被列为“参与式预算”改革试点单位。江溪幼儿园：江苏省优质幼儿园，24个班，800名学生2011年1月，我局出台了《无锡市参与式预算工作绩效考核评比办法》（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：哈尔滨：

黑龙江省哈尔滨市积极推进参与式预算改革试点工作,开展项目由最初的2区5个项目、资金400多万元,扩大到2009年市本级和18个区县的311个项目、资金2.1亿元。2009年初，市财政局组成调研检查小组，开展了参与式预算改革业务知识培训。拓展试点范围。制定了《农村公益事业建设资金参与式预算管理工作试点方案》，推进参与式预算向村屯开展，全年共开展试点项目52个，项目资金0.6亿元，涉及村内道路硬化、环境整治、农村饮水工程以及农民文化设施建设等农村公益事业建设。2011年所辖全部18个区县的382个项目、资金4.7亿元，涉及社区庭院改造、文化健身广场建设、村级道路改造、农村饮水工程、农村文化设施建设及救助弱势群体等民生领域；由于财力有限，全市没有单独安排参与式预算专项资金，而是把参与式预算同老城区改造、社区建设等重点工作结合，选定与百姓密切相关项目，把有限资金投入到群众需要的公共建设上。

（三）地方政府的预算管理改革“参与式预算”项目的高满意度和整个过程的居民高参与度是分不开的，公共服务及公共设施的建设和百姓生活切身相关，有百姓参与的社区建设无疑比传统上一厢情愿的建设方式更得民心。2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：无锡、哈尔滨两地各类群体对参与式预算项目满意的主要原因（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：“参与式预算”项目在一定程度上扭转了基层政府在百姓心目中的形象，政府“关注百姓生活”“倾听百姓意见”的形象得到强化，而“保守求稳”“例行公事”“信息闭塞”“办事效率低”等传统负面形象有所转变。不论是居民代表还是普通居民，了解项目人群对基层政府的印象均明显优于不了解人群。（三）地方政府的预算管理改革（2）哈尔滨和无锡参与式预算：（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：“参与式预算”工作有助于增进公众对政府工作的理解，从而进一步融洽政府－公众关系。调查显示，35.4%的居民对项目满意是因为了解到政府在为城市建设做出努力。参与式预算，老百姓一开始都不知道，后来大伙都知道了，都参与了。集思广益吧，大伙都希望自己庭院美化得漂亮一点。像我们院，现在院子里头有长椅，还有工具，没事上岁数的，就是上岁数一般闲着没什么事，都愿意坐在长椅上，没事晚上唠唠嗑什么的，还有锻炼锻炼身体，挺好的。

——哈尔滨道里区抚顺街道安吉社区居民代表郭淑琴反正我觉得环境比原来好一点，……一般的话应该说整个外观挺好的，楼道比以前平整了绿化也蛮好。

——无锡市北塘区山北街道惠峰社区居民代表刘姐

比如原先没有这种管理模式，你不给他提供这种平台他没准上访告状去，我们大家给他一个平台，政府给他搭建一个平台，他有说话的权利有知情权。另外我们整个过程真是本着事前、事中、事后全部实施。

——哈尔滨道里区抚顺街道范主任（三）地方政府的预算管理改革2．参与式预算管理（2）哈尔滨和无锡参与式预算：（三）地方政府的预算管理改革（四）目前还存在的问题2012年3月14日上午10时许，北京人民大会堂，十一届全国人大五次会议闭幕会，伴随着全国人大常委会委员长吴邦国一声“通过”，《2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议（草案）》以赞成2291票，反对438票，弃权131票，未按表决器12票，创下了未投赞成票比例20.2%的历史新高，并首次超过最高人民法院工作报告的429张反对票和最高人民检察院工作报告的393张反对票，成为本次人代会获得反对票最高的报告。（四）目前还存在的问题1、预算法相对滞后我国现行的《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议上通过，次年1月1日起正式施行。1994年的《预算法》是专门针对经济转轨时期建立的，受计划经济影响比较大，只对顶算的编制问题做出了一些原则性的规定，而对编制的时间界限、阶段性目标、预算支出序列等都未做出明确规定2、预算编制时间短根据我国预算法规定，国务院于每年十一月前后布置编制下一年度预算草案，所以，过去国务院编制预算草案都是十一月下旬开始，而三月份人民代表大会讨论预算草案，只有2个月的编制时问，即使加上测算收支指标的2个月左右的时间，整个编制过程也不超过4个月。目前，各方开始意识到问题的严重性，己逐步把编制预算草案的时间提前到五月份，但从预算编制到通过也不超过10个月，时间极为紧张，预算的“催熟”也注定了它很难做到真实、准确、完整。基层财政部门在编制预算时，时间更加难以保证，（四）目前还存在的问题3、预算编制粗放在测算收支指标时由于信息资料不完备、不准确，一定程度上影响预算安排与实际需要的一致性，使得在预算执行中会不断调整，出现“一年预算，预算一年”的状况。（四）目前还存在的问题从近几年我国财政收支数据可以看出，预算超收超支现象非常普遍。

（二）中央一级的预算管理改革

4、预算周期不科学我国的预算年度采取的是日历年度，即每年公历一月一日到十二月三十一日，而作为审批预算的全国人民代表大会于每年三月初召开，这一制度设置的后果是，各单位接到经批复的预算快则三月中旬，如果进展较慢，就要等到四月下旬，这就表示各部门的预算执行在无预算约束的情况下将近渡过了预算年度三分之一的时间l3’]，如图4一1所示。在这种完全没有预算约束的真空条件下，预算执行了长达4个月，预算的编制留于形式，没有做到真实性、科学性、完整性等预算编制原则。（四）目前还存在的问题5、“二次分配权”部门存在问题所谓“一二次分配权”部门，是指包括科技部、发展改革委员会、国防科工委等拥有切块预算分配权的部门，财政部在每年年初批复预算时，会将国家财政资金切块打包给这些部门，这些部门将根据自身情况在部门内部进行二次分配。（四）目前还存在的问题6、执行进度偏慢国家预算的执行进度偏慢一直以来是两会期间代表代表热切讨论的话题，国家预算的执行速度体现了“前慢后快”、“总体偏慢”两大特点，在中央和地方，这都是一个相当普遍的问题。由于资金分配权分散，还存在二分配问题，在中央资金分块下达到科技部、发展改革委员会等部门后，还需要再进行进一步的分配，本来通过预算已经三月了，剩下安排资金分配的时间不到9个月，很多项目资金申请通过前，还需要履行层层手续，而且项目编制不太科学，有些项目支出预算在申请资金时未进行严格的测算，而是虚报大数，乱报项目，很多项目不具备可操作性，资金自然支出缓慢，最终导致支出进度慢。（四）目前还存在的问题6、执行进度偏慢

（四）目前还存在的问题基层政府公共预算管理体制的问题1．中央与地方财权与事权划分不明确。2011年全国公共财政预算收入10.37万亿元，其中，中央本级收入5.13万亿元，地方本级收入5.24万亿元，分别占全国公共财政收入总量的49.5%和50.5%。这是自1999年以来，地方财政收入占全国公共财政收入的比例首次超过50%。2．公共预算体制的设计缺陷。3．缺乏政府回应制度。我国从2000年以来．推动了一系列旨在提高政府施政能力和改善公共服务供应的预算改革。这些改革也在很大程度上覆盖到了基层政府预算。（四）目前还存在的问题2003年，那时的财政部部长会在人大全体会议上把预算报告向大会朗读一遍，尽管2003年和2004年的预算报告还没有图表，通篇只是一个数字接着一个数字，很枯燥，但代表们由于在全体会上跟着财政部部长看了一遍报告，大家至少会对报告内容有一个印象，因此在那两年的预算审议中，代表们还是能提出一些有针对性的问题。然而，从2005年开始，人大会议就取消了财政部部长读报告的环节。（四）目前还存在的问题四、如何进行改革四、如何进行改革从预算管理改革10多年进程看，中国的预算管理改革推进艰难，进展较慢。原因之一在于改革策略的选择，另外也在于预算改革事关政治体制改革的核心。“约束住了政府的预算，就约束住了政府的权力”，这句话深刻地体现了预算公共化改革的实质。纵观预算管理改革的推进路径，呈现在世人面前的是一幅民间与政府、地方政府与中央政府互动的改革路径。各地开展的预算改革推动了政府的治理改革，将中国地方政府从一个过去比较封闭的政治过程向一个开放的、参与的地方政府治理的模式转型。

1．技术改革先行。中国预算改革有两个思路，一个思路是技术性改革，另一个是政治性的改革，因为预算本身涉及这两个层面。（1）技术性的改革由财政部自上而下推动（2）把政治和技术结合。上海闵行，蔡定剑教授和财政部财政科学研究所（3）政治层面的改革，称为参与式预算，基本上都是在基层做。参与式预算有两个不同做法：①一个是预算的编制过程由政府来做，也就是在政府编制预算的过程中，让公众参与。国务院发展中心哈尔滨无锡，在区下面选了街道，街道没有人大。②另外一支参与式预算，通过人大的这个法定的政治制度来做预算改革。浙江温岭四、如何进行改革2．理顺党委、政府和人大间的预算关系，改进预算能力以加强执政能力如何有效地发挥党委、政府以及各个领导在预算资金分配中的领导作用是一个亟待解决的问题。在中国的预算过程中，党委和政府是预算过程中的决定性参与者。关于党委应该在预算过程中发挥什么作用、如何发挥作用，党委的预算角色是什么，《宪法》不可能规定，《预算法》也没有规定，也不方便在法律中规定，这就使得党委在预算过程中的作用缺乏正式制度的支持，主要依赖于一种非正式制度，即在预算实践中发展起来但没有明文规定的预算程序。四、如何进行改革2．理顺党委、政府和人大间的预算关系，改进预算能力以加强执政能力《预算法》对党委在政府预算过程中的角色并没有作任何规定，但从各地的实践看，党委一直在地方政府预算过程中处