第二章 预算控制与预算会计制度

第二章预算控制与预算会计制度主要内容：政府预算的基本概念、基本方法和基本程序，部门预算和财政支出管理措施，以及预算会计与报告。1/11/20231第一节预算的意义1.1预算的概念及其性质预算的实质在于配置稀缺资源，它意味着在潜在目标之间进行选择，预算意味着平衡，需要一定的决策制定过程：（1）所有的预算，都涉及在各种可能的支出之间的选择。预算配置任何一种稀缺资源；（2）预算必须平衡，必须考虑以收入弥补支出，在技术上可以通过借款的方式来平衡预算。是跨时间的平衡；（3）预算依赖于一些决策过程。预算过程一般涉及收入估计、支出限制、对各种选择进行比较、调节决策流以确保它们以适当的顺序及时作出。1/11/202321.2政府（公共）预算及其作用政府预算

(GovernmentalBudget)也称为国家预算、公共预算，它是由政府编制、立法机构批准的一个国家或政府在一定期间财政资金收支活动的一种计划，反映一个国家或某一级政府在财政年度内收支活动所应达到的各项收支指标与收支总额之间的平衡关系，是国家财力计划与经济管理的重要手段，也是立法机关借以了解、分析政府财政收支业绩，评价政府公共受托责任履行情况的依据；政府预算在经济生活中的三大职能：财力保证作用，调节制约作用，反映监督作用。1/11/202331.3公共预算的本质分析公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的：（1）公共预算反映政府做什么和不做什么的选择。它反映公众的普遍共识，即政府该提供何种服务以及何种公民有资格享用这些服务；（2）公共预算反映了支出上的优先权；（3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，比如以地方为目标的决策，以效率、效果以及更广泛的公共目的为目标的决策；（4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性的工具，使得公民能够知道政府是如何进行支出的，政府是否遵循他们的偏好；（5）公共预算反映公民对于不同形式和不同水平的税收的偏好，也反映了特定集团的纳税人转移税负的能力；（6）在全国层次上，预算对全国经济有影响；（7）预算反映不同的个人和组织影响预算结果的相对权力。1/11/202341.3公共预算的本质分析（续）预算决策的制定是一个重要的独特的政治舞台：预算的重要性在于特定的政策问题都将反映在其中，包括：政府的范围、财富的分配、政府向利益集团开放的程度、政府对于公众的责任；预算的独特性在于这些决定必须在预算过程中做出，它们必须满足预算平衡的需要，预算对于外界环境的开放性，预算决策必须及时做出以使得政府行动保持连续性。1/11/202351.3公共预算的本质分析（续）公共预算具有一般预算的许多特征，但是在以下重要方面区别于家庭和商业预算：（1）多样的行动者。它涉及许多的行动者，他们经常有相互冲突的动机和目标，所拥有的权力也不同。比如政府机构负责人、预算编制与审核机构、立法者、利益集团、个人、司法机构等；（2）纳税人和决策者的分离。支付费用的人不是那些决定怎么花钱的人，因为民选官员有可能把钱花在与纳税人的愿望不同的地方；（3）因为民选官员为公民做出支出决策，可靠性就是公共预算的一个重要组成部分。预算文件有助于向公众解释钱是如何支出的；（4）公共预算对于环境是开放的。这意味着，在一年中当意想不到的事件发生时，预算必须能够适应；（5）公共预算面对很多约束。通常包括能够花费收入的目的、支出的时间期限的规则，以及平衡的要求和借债的限制。公共部门的一个约束是基金结构。因此有多个“底线“。1/11/202361.4预算管理体制与预算体系预算管理体制是财政管理体制的核心内容预算体系是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求确定的国家预算组织结构我国的国家预算实行一级政权一级财政、一级财政一级总预算的模式。我国国家预算现设立中央、省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(不设区的市、市辖区)和乡(镇)五级预算，由中央预算和地方预算组成各部门预算由本部门所属各单位预算组成1/11/202371.5预算的分类按照预算的程序，分为普通预算、临时预算和特别预算按照预算的内容，分为总预算和分预算按照预算资金的性质或用途，分为经常预算和资本预算按照预算的方式，分为单式预算和复式预算按照预算的编制程序，分为拟定预算和法定预算按照预算编制的方法，分为功能预算和部门预算1/11/202381.6预算的内容预算内容是指预算收支所包括的项目或预算收支构成。1929年丹麦率先采用复式预算后，各国纷纷效仿根据复式预算，政府预算收支应分为经常性预算和资本性预算，其中，经常性预算主要包括政府行政经费支出预算及其相应的各项税收收入预算；资本性预算则包括公共基础设施、公营企业投资、债务还本付息等支出预算，以及债务等收入预算根据《预算法》的规定，我国的政府预算分为一般预算、基金预算和债务预算三大类1/11/202391.7预算编制的原则预算的编制原则即预算编制的指导思想，我国预算编制原则在《预算法》中作了明确规定，包括：充分体现政府的社会经济管理和国有资产所有者的双重职能原则，这一原则要求国家预算应分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算收支平衡、略有节余的原则国家预算要与国民经济和社会发展计划相适应，并体现国家在各个时期的经济方针政策，保持国民经济持续、快速、健康发展1/11/2023101.8预算编制的方法预算编制方法是指政府编制年度收支预算所采用的方法或规范，也称为预算制度。西方国家通常采用的有：绩效预算(PerformanceBudget)是一种以政府在财政年度的工作计划或服务计划制定预算，以预算计算工作或活动成本，以成本分析工作或活动效益，根据效益衡量和考核政府业绩的预算制度。它以管理或绩效为导向计划设计预算(Planning-programming-Budgeting)是以设计为中心，利用成本－效益分析方法，把目标设计、计划制定与预算编制融为一体，以协助增进政府预算执行效果的一种“方案导向型”预算制度零基预算（Zero-BaseBudget）是在编制年度预算时，对所有的预算收支在不考虑以往收支水平的情况下，逐一加以研究、分析、计算编制而成的一种预算1/11/202311第二节预算程序2.1什么预算程序?预算程序是指预算的步骤或过程。政府预算是一个复杂的政治过程，它往往受各国行政体制、立法体制和司法体制及其三者之间关系的影响，预算的整个过程可以说是立法机构的预算活动与执法机构的预算活动的有机结合，是财政宏观管理机制的重要方面预算程序一般分为预算编制、预算批准、预算执行和预算审计四个阶段，整个过程通常要耗时长达两年左右1/11/2023122.2预算编制预算一般由政府行政机关负责编制，比如我国的财政部，美国的管理与预算局预算编制阶段一般分以下三个步骤来完成：

1．制定施政方针和预算政策

2．政府各部门编制部门收支概算

3．财政部或预算局负责编审。财政部或预算局收到政府各部门的部门收支概算后，应认真审核和汇总，编制总预算案，经内阁或总统核定后，作为年度预算建议案呈送立法机关审批1/11/2023132.2.1我国政府预算的编制—部门预算部门预算是按政府各部门承担的公共管理和发展社会事业的职能分类编制而成的预算，它是政府各部门财务（财政）收支的综合计划。部门预算与功能预算不同，部门预算是按照部门分类编制预算，预算在部门类下又根据各部门行使的职能（功能）安排支出；功能预算则根据政府的职能（功能）和经费性质对履行政府职能的开支加以分类编制而成的预算。我国政府预算自2000年开始将原来按功能编制改为按部门编制。1/11/2023142.2.1我国政府预算的编制—部门预算（续）与按功能编制预算相比，按部门编制政府预算具有下列几个特点：（1）按部门编制收支预算（2）预算编制采用逐级汇总的程序（3）细化预算分类（4）预算管理突出部门收支全貌1/11/2023152.2.1我国政府预算的编制—部门预算（续）部门收入预算编制部门收入是指部门预算单位从不同来源取得收入的总称，包括由财政拨款形成的部门一般收入、预算单位自行组织的预算外资金收入、纳入预算管理的政府性基金收入和其他收入部门预算采用自下而上的程序，逐级上报汇总编制而成。在预算实务中采用“二上二下”的编制程序，整个预算过程约需六至八个月时间为保证预算按时按质按量完成，部门收入预算必须做到合法性、完整性和准确性1/11/2023162.2.1我国政府预算的编制—部门预算（续）部门支出预算编制部门支出是指各部门在履行职能过程中发生的支出总称，包括基本支出和项目支出两个部分部门支出预算编制的原则：优先满足基本支出需要的原则，遵循综合预算的原则，以定员定额方法为主编制基本支出预算，项目要进行科学论证、合理排序、追踪管理项目支出预算的编制方法：各部门、各单位的项目支出预算应按照规定的条件和程序申报，应当按照预算管理级次申报，不得越级申报各部门、单位应按照规定的格式和要求填制部门预算报表

1/11/2023172.3预算批准政府行政部门编制的预算经层层审核、汇总后形成的预算称为行政预算，必须经过立法机关审核批准，形成预算法案后，才能由政府行政部门执行在西方国家，预算的批准权力属于议会(国会)我国宪法和预算法规定，各级政府预算由政府财政部门提出，中央政府预算由全国人民代表大会审议批准；地方各级人民政府预算由地方各级人民代表大会审议批准。经人民代表大会批准的政府预算即为政府在预算年度组织各项收入和安排各项支出的法律依据1/11/2023182.4预算执行政府预算主管机关应根据立法预算办理预算收支，指导和监督政府所属各单位执行预算，使财政政策达到预期效果在执行预算过程中，国库出纳业务一般委托或由中央银行代理；预算收入由税务等征收机关负责执行“财政收入法案”，将税款纳入国库；预算支出则根据“拨款分配法案”，按照预算收入来源、各预算单位的年度拨款总额和业务进度，拟定季度资金分配计划，经预算主管机关批准后拨款政府预算主管机关对各经费开支部门的控制和管理手段：通过拨款对预算支出进行控制；对政府采购的物品或服务进行监督；通过预算会计，记录预算分配和政府部门的交易和事项，并分析这些交易或事项所提供的基本情况；在规定的期限内报告预算收支的执行进度和具体情况1/11/2023192.4预算执行（续）我国政府预算支出管理的措施：为规范预算管理，控制预算支出，提高财政资金的使用效益，除了部门预算外，还采取以下两项措施：

1．建立政府采购制度。政府（公共）采购是各级政府为了开展日常政务活动的需要，或为公众提供公共服务，依据法定的方式、方法和程序从国内外市场为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为

2．建立国库单一账户制度。是指政府在国库或国库指定的代理行开设账户，集中收纳和支付所有财政性资金的制度1/11/2023202.5预算审计预算审计是一种事后的监督，它是由国家审计机关对政府财政部门或行政事业单位预算执行情况和结果进行全面审计，以检查实际收支是否符合批准的预算，有无违反财经法规和财务制度的行为，预算支出是否合理有效等情况，并将审计的结果写成书面的审计报告，提交立法机构我国《审计法》赋予国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的财政收支的真实性、合法性和效益性依法进行审计监督，并规定国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告1/11/202321第三节预算会计与报告3.1预算账户设置与预算会计记录预算会计是将政府预算与政府会计结合，通过预算账户记录和报告预算执行情况的控制程序年度预算一经批准，就必须设置预算账户加以记录，以达到控制的目的。一般地，任何政府、政府单位都应设置三个预算账户：⑴预计收入账户，按预算基础反映财政年度总的预计收入，用于全面控制预算收入，为预算执行过程中将当期预计收入与实际收入的比较提供基础。⑵核定经费账户，按预算基础反映财政年度批准的总支出，用于控制支出，并为预算支出与实际支出的比较提供资料。⑶基金余额账户，用于记录预计收入与核定经费之间的差额，以反映预算年度预计的运营结余或赤字1/11/2023223.1预算账户设置与预算会计记录（续）预算年度结束时，应将预算账户记录的年度运营预算予以结清应该指出，预算账户的应用只是对年度运营预算起控制作用，它并不影响会计期间实际收入和实际支出的会计确认，按照预算基础确认的年度运营预算通过预算会计处理与按照会计基础确认的年度预算执行的实际收支并不矛盾1/11/2023233.2保留数会计

保留数会计主要用于记录和反映政府及政府单位履行对外签定合同义务的情况，目的是加强对年度支出的控制和现金管理。政府单位通常要对外签发各种消耗性物品或服务采购单或合同，在作出这些许诺时就应该作相应的会计处理，设置保留支出和保留支出储备账户予以记录、反映保留支出不是某个会计期间的实际支出，它仅仅表示将来财务资源耗费的一种许诺；同样，保留支出储备也不是一种负债，它仅仅表示对财务资源的一种预算安排从预算的角度考虑，当签发合同时，应借记“保留支出”、贷记“保留支出储备”。若一份有效的合同得到履行或该交易实质上已经完成，应立即消除此账户记录，并记录实际的支出和相关的负债，即一方面作借记“保留支出储备”、贷记“保留支出”，另一方面作借记“支出”、贷记“应付凭单”1/11/2023243.3预算会计释例预算的会计处理（P34）收入的会计处理（P35）保留数及相关支出的会计处理（P35）预算记录与实际执行记录的情况表2-1和表2