第十二章 南京国民政府时期的财政 中国财政史

第十二章南京国民政府时期的财政1/12/20231中国财政史第十二章第一节南京国民政府初期的政治经济状况及财政特征一、南京国民政府初期的政治概况1927年南京国民政府成立后，以蒋介石为首的统治集团实行一党专政，建立特务组织，实行法西斯统治，大肆逮捕、屠杀共产党人，镇压进步人士和倾向革命的群众，人民无民主可言军事战争连年不断，规模不断扩大一方面是对革命根据地的围剿另一方面是蒋介石统治集团排除异己，进行“党同伐异”的军阀混战对日本帝国主义的侵略行径采取了姑息、退让政策，以致民族危机日益严重1/12/20232中国财政史第十二章二、南京国民政府初期的经济概况南京国民政府决心着手整顿工业、农业、财政、税收、金融等，建立雄厚物质基础，以稳定其统治这一时期，国民党在历届全会上都提出了一系列财政经济政策决议，国民党政府在1928年6月和8月分别召开了全国经济会议和全国财政会议，具体落实相关的财政经济政策措施这些政策措施，为国民政府建立国家垄断资本主义奠定了基础，并且在一定程度上规范了经济秩序，促进了国民经济的发展从资本形态上看，三种资本形态的资本主义都有不同程度的发展，它们在国民经济中所处状况及其不平衡1/12/20233中国财政史第十二章外国资本，以其在中国半个多世纪殖民统治的雄厚基础，发展尤为迅速，特别是在煤炭、钢铁等重工业领域占的投资比重很高国家垄断资本主义逐步占据统治地位，南京国民政府在经济方针、政策和规划的颁布和实施上，均采取有利于国家垄断经济命脉的偏向，使国家垄断资本迅速膨胀，表现在：首先，国民政府利用政治权力，垄断了全国的金融业其次，国民政府加强了国家垄断资本对全国的工业、交通运输、商业和对外贸易等方面的控制民族资本主义工商业也有一定的发展，特别是在棉纺、面粉工业设备方面有较大的增长，酸碱、橡胶工业也开始出现1936年是中国民族资本发展的最高峰由于国民政府没有采取保护民族工商业的政策，因此，民族资本企业在竞争中经常处于劣势地位，一遇有经济波动，结果便是停工停产，甚至倒闭破产1/12/20234中国财政史第十二章与城市资本主义经济发展相对照的是，农村经济每况愈下，其原因有：首先，土地兼并日益严重，大量土地集中到军阀、官僚、地主、高利贷者和国外资本家手中，造成无地农民增多，而且租佃土地的租额不断加重，加大地打击了农业生产力的发展其次，随着农产品商业化的发展，农村经济与城市经济，特别是与民族资本主义经济的联系日益密切，与国际农产品市场的需求休戚相关，一荣俱荣，一损俱损最后，由于苛捐杂税的繁重，特别是贪官污吏的敲诈勒索，加上天灾和战争带来的人祸，以及沉重的力役，严重地破坏了农业生产力1/12/20235中国财政史第十二章三、南京国民政府初期的财政特征1.财政法制进一步健全在初期，国民政府从实现财政统一的要求出发，对财政体制进行了多方面的整理和改革。并且在财政制度改革中，力图运用立法程序来规范政府的财政活动，颁布了一系列的财政法律、法规，并付诸实施2.预决算制度较为完备国民政府建立预决算制度是作为实现国家财政统一的重要步骤来看待的从最初每年修订一次的预决算章程，到1932年颁布《预算法》，对预决算的编审程序、收支预算的分类标准及预决算包括的收支范围进行了规范，使预决算的编制和执行有法可依1/12/20236中国财政史第十二章3.财政管理体制渐趋合理国民政府本着国家和地方“均权”原则，于1928年12月颁布了《划分国家收入与地方收入标准案》和《划分国家支出与地方支出标准》，新标准案采用了划分税源与补助金制度相结合的办法，确定了国家与省级财政的收支范围，确立了二级财政管理体制4.现代资本主义税制体系初步确立国民政府对北洋政府时期的旧税进行整理，同时又逐步开征新税经过整顿与改革，使国民政府初步建立了与资本主义发展相适应的现代税收体系在中央，建立了一关、盐、统等流转税为主体的国家税收体系；在地方，建立了一田赋、契税、营业税为收益税为主体的地方税体系1/12/20237中国财政史第十二章5.国家信用制度逐步完善国民政府出去的国家信用制度突出表现为国债制度国民政府提出通过整理外债提高债信的方针国内公债方面，利用担保、高利率和高折扣等优惠方法吸引银行承销，刺激了国内公债发行规模的扩张，也推动了现代银行业的发展6.国家财政制度仍存在局限性（1）国民政府财政法规可谓健全，但有法不依、执法不严、纸上谈兵的现象比比皆是（2）国民政府预算制度规章虽然具体，但实际执行过程中难具约束力，在财政支出结构中，军费支出居高不下，突出说明了这一点（3）国家税和地方税的划分，虽名为“均权”，但实际上划分却突出反映了满足以蒋介石为首的国民政府中央集权的特性，地方政府事权远大于财权1/12/20238中国财政史第十二章第二节南京国民政府初期的财政支出一、军费支出南京国民政府刚成立时，军政开支是财政支出的大头，平均每月需要2000万元才能维持1928年的全国财政会议以及国民党的二届五中全会，都曾将裁减军队、缩减军费作为一项重要的财政政策历年军费支出情况见表12-1、图12-1按照这些数字，军费支出平均每年约占财政支出的40%，但这一数字还没有反应出国民政府军费支出的全貌，至少还有三个方面的数据没有反映：1/12/20239中国财政史第十二章1/12/202310中国财政史第十二章1/12/202311中国财政史第十二章一是军费委员会独立的支出二是各省地方的军费还不在内三是将属于军费的一些经常开支移到别的支出项下二、债务费支出债务费是指国民政府初期用于偿付外债本息及赔款、内债本息的财政支出由于南京国民政府对以往政府的债务采取全部包揽的政策，加上本期又大举新债，使得债务费一开始就成为国民政府财政支出中的一项重要内容表12-2、图12-1明显地表示了这个内容1/12/202312中国财政史第十二章1/12/202313中国财政史第十二章由于承担旧债和举借新债，造成国民政府的债务费支出不断增高债务费如此迅速地增长，主要是由于国民政府的军费需求不断增长造成的由于军费支出膨胀，引起财政收支失衡，于是不得不借债弥补，而借债是卯吃寅粮，遂有大量用于付息的债务费支出因此债务费实质上是变相的军费，这就将军务费和债务费合并起来，占到财政支出的70%以上，国民政府财政支出的军事性质就极其明显了三、经济建设费支出经济建设费是属于经济性质的支出类1/12/202314中国财政史第十二章它包括实业（农矿、工商）、交通、建设、国有营业资本等费用，见表12-31934年以前，国民政府用于经济建设的费用所占比重只有2%左右，说明这一时期国民政府虽然声称要加强经济建设，并制定了一系列法规，但因战时频繁，政府财政投资与实业、交通、建设等项目的费用有限1934年后，由于国民政府根据其制定的“重工业五年建设计划”，开始加大投资、加快重工业建设，财政用于建设支出的比重急剧上升。这表明1934年后国民政府逐步重视经济建设，尤其重视国营资本企业的建设，特别是表现在重工业领域，这一变化与国家面临的日益严重的民族危机有很大关系1/12/202315中国财政史第十二章四、政务费支出包括国务、内务、外交、司法、蒙藏、抚恤费等，其中一些是暴力镇压机关的开支，也有一些是一般行政管理、对外事务管理和经济事业管理等机构的经费，见表12-4五、教育费及其他支出南京国民政府成立后，大学院院长蔡元培针对教育经费被南北军阀随意侵占、挪用等弊端，提出《教育经费独立案》，主张筹备教育银行、建立教育基金1/12/202316中国财政史第十二章1/12/202317中国财政史第十二章自此以后，关于教育经费的独立保管，在中央虽因由国库开支而无法实行，但教育经费的计划数额虽因财力所限而不宽裕，但还相对稳定，并呈缓慢增长态势，见表12-5国民政府的科学支出，在预算科目中没有单独立项，包含在教育经费项下国立各研究院的支出中卫生费支出，由于数目较小，没有单独的预算科目，为归并在其他预算科目中，如政务费、教育费、地方补助费、建设费中都含有卫生费支出此外，国民政府的财政支出中还包括一定数量的社会保障支出，包括抚恤费、救灾准备金等1/12/202318中国财政史第十二章1/12/202319中国财政史第十二章六、地方财政支出按照1931年公布的《办理预算收支分类标准》，省级地方财政支出共有14项，其中省级财政要负担一部分非省级财政本身所应负担的费用省级财政支出主要包括党务费、行政费、司法费、财务费、公安费、教育文化费、建设费、实业费、营业资本支出、交通费、卫生费、债务费、协助费、抚恤费、其他支出及预备费等总体来说，国民政府初期，地方财政支出要较中央财政支出情况好些，历年岁出总额均在2亿-3.5亿元之间。其中，以行政费、公安费及债务费局主要地位，见表12-6、表12-71/12/202320中国财政史第十二章1/12/202321中国财政史第十二章1/12/202322中国财政史第十二章从上述量表可以看出：第一，在预算中，债务费占第一位。这反映出地方财政对债务收入的依赖程度很大第二，公安费占到第二位。这反映出地方政府对维持治安的重视，同时也折射出国民党地方政权镇压人民职能的强化第三，行政费同时处于重要的地位，这不但表明了地方官僚机构的臃肿膨胀，也反映出地方压迫机器的规模庞大第四，与上述三项相比，地方财政用于教育和建设方面的支出则显得较少。国民政府曾高喊推行国民教育的口号，地方教育支出应是一个重点，但实际上教育文化费却是最少的一项1/12/202323中国财政史第十二章第三节南京国民政府初期的税收南京国民政府时期的各项税收，按照国民政府的国地收入划分标准分为国家税和地方税国家税中，以关税、盐税、货物税（含厘金和统税）、直接税为大宗，成为国民政府财政收入的主要来源地方税则以田赋、契税、营业税为财政收入的大宗另外地方税中的无名税捐和苛捐杂税相当泛滥税收在国民政府财政收入中占绝对地位，也是促使国民政府初期财政收入不断膨胀的主要因素1/12/202324中国财政史第十二章一、关税南京国民政府初期，为了强化“一党专政”和“以党治国”，巩固国民党政权，需要集中财权和财力，因而“财政统一”成为这一时期的主要财政政策，据此，国民政府划分国地收支范围，收回关税主权，裁厘归统，以及统一法币等，从而建立一个以关、盐、统税为主体的国税系统（一）“关税自主”的相对实现南京国民政府成立后，曾单方面宣布关税自主，并颁布国定进口税暂行条例以示决心裁厘，但因列强反对，则改为协商式，通过废除旧约，另订新约，逐步实行关税自主1928年南京政府首先派代表与美国代表马慕瑞签订了《整理中美两国关税关系条约》1/12/202325中国财政史第十二章此后，国民政府陆续与英国、法国、德国、比利时、意大利、挪威、荷兰、瑞士、丹麦、葡萄牙、西班牙等过签订新的关税条约，内容大致相同日本则以西原借款的偿还问题相要挟，迟迟不肯与国民政府签订新的条约，最后在1930年5月6日中日双方签订了新的关税条约中国与有约各国所订的新的关税条约规定了以下原则：第一，双方实行最惠国条款第二，华洋商人那水平等待遇第三，陆路关税与海路关税平等待遇第四，裁撤国内通过税这些条约中，各国都声明取消在中国的一切特权，承认中国有完全的关税自主权1/12/202326中国财政史第十二章与此同时，经过协议，南京国民政府先后改订关税税则，这样南京国民政府的关税自主始告完成在当时的情况下，尽管关税自主权是通过重订新协议取得的，但同晚清后期、北洋政府时期相比，毕竟是用国定关税代替了协定关税，这不能不说是中国关税史上的一次重大转折但是，南京国民政府的关税自主是有条件的，并非完全意义上的真正自主，主要表现在以下几点：首先，关税自主不是由中国单方面宣布废除过去强加的不平等条约而实行国定税则的，而是通过与有约各国协商，以新约代替旧约的方式来恢复关税自主的，所以，这种自主就大大大了折扣1/12/202327中国财政史第十二章其次，关税自主是以裁厘为条件的，以反共换取帝国主义列强的承认和支持再次，国定税则仍存在片面的最惠国待遇，即在许多方面照顾到帝国主义在华的离异，不利于中国民族工商业的发展最后，涉及关税主权的一个重要问题还没有得到解决，即海关行政管理权没有收回，它仍由外国人占据（二）关税税则的调整1.进口关税税则的调整自1929年实施关税自主后，南京国民政府颁布了《中华民国海关进口税则》和《进口税税则暂行章程》等基本法规。实施后，进口税则多次修订。首次修订的税则于1928年12月7日公布，1929年2月1日实行1/12/202328中国财政史第十二章第二次是在1930年2月将关平银两睡着改为金单位税则第三次修订进口税则是在1930年12月公布，1931年1月1日实施。这实际上是完成关税自主后的国定税则1933年5月进行了第四次修订，这次修订考虑到国家财政的需要和国内实业发展的要求，统筹厘订1934年7月进行了第五次进口税则修订，其税目分16类672目这些修订的主要特点是：一是将大部分原规定从量计征的货物改为从价计征二是将原订进口税率最高位50%调高为80%三是为了增加关税收入，调低奢侈品税率，调高了日用必需品的税率四是屈从于日本帝国主义的压力，对棉布降低税率，对棉花提高税率，结果是有利于日货的倾销，使日货在与国货的竞争中处于有利的地位1/12/202329中国财政史第十二章2.出口税则的调整国民政府实现关税自主后，颁布了《中华民国海关出口税税则》和《出口（及转口）税税则暂行章程》，于1931年实行。此后，出口税则经历多次修订1931年5月首次修订出口税则，税目分6类270目，其税率，从量税部分实行值百抽五1934年6月第二次修订出口税则，税率为5%、7.5%、10%三级，此次修订扩大了减免税货品的范围3.转口税税则的施行转口税系对以轮运经由通商口岸的国内贸易货品所征的税，即转口税原则上以轮运由此通商口岸至彼通商口岸的货物为征税范围其税率初为值百抽五，1926年实行二五附税，转口税税率遂增至7.5%1/12/202330中国财政史第十二章4.机制洋式货物税的开办对在国内转口行销的机器仿制洋式货物，则按特定税则征收机制洋式货物税5.关税附加税1931年因水灾严重，救济需款甚巨，国民政府特制定《救灾附加税条例》，对应征进口货物，征收救灾附加税6.船钞即吨税7.代征各捐海关对于进出口货物所征各捐，属于各机关委托办理，属代征性质1/12/202331中国财政史第十二章（三）关税税则调整的特点和社会经济影响前述各项税则大的改订，至1934年基本形成格局，此后只做局部调整和补充。关税税则变动的特点如下：（1）为了争取财政上更多的收入，税率的修订在该时期是异常频繁的（2）该时期税则修订表现为减税物品所占进口额小，增税物品所占进口额大（3）该时期改订税则的还有一个特点，就是增税主要一消费弹性销的日用必需品为对象，而减税主要以消费弹性较强的奢侈品为对象。为增为减，目的只有一个，就是增加关税收入，财政关税政策非常明显1/12/202332中国财政史第十二章（4）正因为增税的主要都是日用必需品，这样增税不会影响外货进口，帝国主义者在这方面所做的让步也就“惠而不费”，而国民政府的关税收入却得以年有进展关税税则的调整使关税税率有所提高，以平均税率计，由1930年的10.4%提高到1935年的27.3%。但这仍未筑起关税壁垒，关税政策仍属于财政性关税，是关税半殖民地化继续的表现，其所带来的影响是极其不利的从关税的构成来看，关税的增加主要是进口税额的增加。进口税额的增加，虽与进口税率的提高有关，但主要是外国商品涌入中国的数量急剧增加所致，而进口货物的大量增加，一方面造成了中国在国际贸易中的大量逆差，不得不用农产品和矿产品补偿，使中国成为廉价的原料来源地；另一方面，又冲击了国内商品市场，是民族工商业和农业在竞争中处于不利的地位，遭受沉重打击1/12/202333中国财政史第十二章从进口税率来看，税率调高的部分主要是那些需求弹性小而人们生活必需的生活日用品，至于需求弹性较强的奢侈品除个别的稍高外，绝大多数未提高甚至有所减低。无论是前者提高的部分，还是后者降低的部分，除了有利于国民政府关税收入增加外，更有利于外国商品的输入，有利于帝国主义者的经济利益，但回过头来看，中国的人民大众却承担着因消费而被转嫁到自己头上沉重的税负二、盐税（一）恢复盐务稽核制度北伐期间，国民革命军所到之处，曾废除原盐务稽核机构宋子文继任财政部部长后，对新建的盐务稽核机关的工作效率不满，于1928年1月20日以部令撤消了新成立的稽核分所，恢复原有的稽核机关1/12/202334中国财政史第十二章1929年1月，财政部又修订了财政部盐务稽核总分所章程，明确盐务稽核总所置于财政部直辖之下，为中国政府行政机关盐务稽核总所的权限限定为专管征收盐税、发给放盐准单、汇编盐水报告表册及清偿盐务外债等项至此，北洋政府丧失的盐税主权遂得以完全收回（二）盐务制度的初步整顿国民政府成立之初，盐务制度十分混乱，诸如盐务机构繁多，效率低下，官吏腐败，场产官吏混乱，盐质量下降；运销制度多种并存，走私贩私严重；盐水税率种类多，税负轻重不一等等1928年财政部召开第一次全国财政会议，提出盐务改革当以“就场征收，自由贸易”为原则，应先从整顿场产、划一盐税做起。整顿措施如下：1/12/202335中国财政史第十二章1.统一税权国民政府于1929年6月20日通令各省及军事机关，所有盐税统由中央核收，各省有困难的，另由国库拨款补助，不得附加或自行提拔盐税2.整顿盐税机构恢复盐务稽核机构，成立盐务署，建立盐务缉私机关，形成行政、稽核、缉私三个系统统一隶属于财政部3.制定精制盐和实业用盐征税办法4.加强盐务管理（1）整理场产（2）控制运销（3）改进缉私（三）新《盐法）的颁布新《盐法》于1931年经立法院审议通过，由国民政府在1931年5月30日公布1/12/202336中国财政史第十二章新《盐法》共7章39条，其主要内容有：（1）强调逐步开放引界，废除专商，实行“盐就场征收，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断”（2）规定“盐非经政府之许可，不得采制”（3）规定“食盐税每100斤一律征国币5元，不得重征或附件”（4）规定渔业用盐每百斤征0.3元，工业用眼一律免税，以示优惠和鼓励（5）规定盐政机关负责掌理盐务行政、场警编制、仓库管理的盐质检验、收放等事项由于种种原因，新《盐法》在抗战前未能全面付诸实施，然而自由贸易的方向已经揭明，此后仍有部分地区相继开放了引岸（四）盐税税目和税率的整理1.税目整理1/12/202337中国财政史第十二章1932年6月，盐务稽核总所根据财政部令，统一规定了盐税税目，分为：（1）正税（2）销税（3）地方附加此后，为了某种特定的用途，财政部又陆续开整了一些新的税目，如：（1）外债附加；（2）整理费；（3）建设事业专款；（4）公益费2.税率的调整1932年6月，盐务总局召开的盐务会议，针对各盐区之间以及同一盐区内部税率高低悬殊、轻税盐冲销浸灌重税盐区严重影响全国盐税收入的情况，议定：“凡轻税区域，一律提高；重税区域，暂不议加；相邻区域，税率或增或减，务令彼此平衡”以杜绝倾销而均平税负1/12/202338中国财政史第十二章但盐税制度调整的目的是保证财政收入的不断增加，因此，这些整理措施，非但没有使盐税税负达到均平，相反人民负担却进一步加重了由于采取各种手段加以调整，盐税税率逐步提高以上所述仅是中央盐税增加情况，至于省地方附加则是税率更滥、税负更重盐是生活必需品，故对盐课税实质上具有人头税的性质，最终是增加了人民负担。当时中国人每年平均须负担2元以上的盐税，与当时意大利、法国、日本、德国等人均盐税负担相比，分别高出60%、4倍、7倍，乃至45倍这说明国民政府的盐税政策重在增加财政收入而不顾及人民的负担能力，必然加重对社会经济特别是农业经济的破坏1/12/202339中国财政史第十二章三、统税统税是南京政府为抵补裁厘损失而于1931年正式举办的一种以大宗机制商品为课税对象的消费税就其形式而言，也叫货物出厂税，因其一货一税，一次征收，故称为统税其课税对象包括机制的工业品、农产品和进口商品，纳税人为各种商品生产的企业和个人（一）统税体系的建立统税源于统捐，统捐属清末厘金的一种1930年国民政府决定裁撤厘金，这样就使财政上骤减收入8000万元，再加上裁撤的常关税、复进口税等，年损失收入斤1亿元1/12/202340中国财政史第十二章对此，国民政府决定1931年开办棉纱、水泥、火柴统税，并将面粉特税并入统税，形成“五种统税”1933年将熏烟税、啤酒税并入统税1935年开整了火酒统税对统税的征课，国民政府确定了以下几项原则统税是国家税，地方不得重征和截征征收统税的货物，应该以便于课征的大宗消费品为限，并须用法令明确规定已征统税的货物遇有重征，应予以退税，确保一物一税制度的确立对货物征收全国统一税率中外商人待遇一律相同自此，具有资本主义性质的统税体系始告建立1/12/202341中国财政史第十二章（二）统税制度的调整1.统税税率的调整（1）卷烟（2）棉纱（3）火柴（4）水泥（5）麦粉（6）熏烟（7）啤酒（8）洋酒（9）火酒2.征税范围的调整在实行过程中，财政部不断扩大统税的征收范围，将原来属于烟酒税范围的货品先后划入统税范围，改按统税的原则征收管理1/12/202342中国财政史第十二章（三）统税征收的后果及弊端统税在实际征收过程中采取不断调高税率、重复征收等手段，对国民经济和社会生活带来了极其不利的影响1.加重了广大消费者的负担2.统税的开征加重了对民族工商业的摧残3.国民政府运用统税搜刮人民不遗余力，对外商却优待有加，极尽其取宠之能事，表现在：（1）统税的征收在税率上重华商厂而轻外商厂（2）统税的制定和修订都要征得外商的同意，否则外商便可以“抗不照纳”，而国民政府也无可奈何（3）通过预付税款的方式给外商优惠1/12/202343中国财政史第十二章四、国民政府初期的地方税收按照南京国民政府1928年11月公布的《划分国家收入地方收入标准案》，划入地方税收计有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业捐、船税、房捐等八项，作为地方将来收入的有营业税、市地税、所得税附加三项1931年国民政府开始裁废厘金，举办统税，并陆续将统税范围扩大，相继又把烟酒税、矿产税等改归税务署掌管。至此，清代沿袭下来原由地方代征的国家税，已逐渐收归中央政府设立专署统一管理、统一征收纯属地方的税收仅剩下新订标准案中规定的田赋、营业税等以收益税为主的税种归地方征收1/12/202344中国财政史第十二章1.田赋及其附加南京国民政府于1928年召开第一次全国财政会议后将田赋正式划分为地方税，作为省级财政的主要来源这一时期的田赋在省岁入中占有重要地位，一般均列省岁入的第一位，占省税的半数以上事实上对田赋附加，在南京国民政府成立之初就有一系列的限定。南京国民政府城里后，采取了中央集权和地方分权相结合、以中央集权为主的体制，实行国地收支系统，将田赋、契税、营业税以及一些杂税划归地方财政1928年财政部颁布《限制征收田赋附加办法》八条，规定田赋正税附加总额不超过当时地价的1%1/12/202345中国财政史第十二章为整顿田赋征收制度，财政会议制定了八项原则：（1）征收机关与收款机关应须分立，由县政府指定当地银行、农业仓库或合作社收款，若无此类机关，则由县政府财政局或科派员在柜征收（2）串票应注明附税银元及其总额，并须预发通知单（3）禁止活串（4）不得携串游征（5）不得预征（6）确定证收费在正项下开支，不得另征（7）革除一切陋规（8）田赋折征国币，设法划一1/12/202346中国财政史第十二章为限制田赋附加，财政会议提出如下规定：（1）田赋附加的废除须在办理土地陈报之后，土地陈报要在一年内办妥（2）在地方未实行土地清丈之前，各县田赋可参酌报价及收益，将原有科则删繁就简改订新则征收，但附加税不得超过原有征税总额（3）自1934年度起，不得以任何急需、任何名义再增田赋附加（4）各县乡区镇的临时亩捐摊派严加禁止（5）附加带征期满或原标的已不复存在，附加应即予废除（6）田赋附加现已超过征税者，应限期递减，并将土地陈报所增赋额尽先抵补减轻附加之用1/12/202347中国财政史第十二章2.地价税和土地增值税土地税，又称土地原价税，是按土地原价征收的土地增值税是根据土地增加值向土地所有者课征的开办地价税和土地增值税的前提是整理土地和核定地价，而这又是一项复杂而耗时的工作，因许多省的土地未经整理，地价无从核定，故未能开征两税3.契税和营业税契税也是国民政府初期地方税收的一项重要来源，包括正税、附加和验契费三项在征收上，征税税率各省不一，附加额度高低不等营业税是为弥补裁厘所举办的一种新税，它以地方商业和手工业的营业收入额或营业资本额为课税对象，但在实际中采取包税方法，国家收入不多，但商民负担重1/12/202348中国财政史第十二章4.其他各税南京国民政府初期的地方税还有营业牌照税、使用牌照税、屠宰税、房捐、筵席及娱乐税等诸税这些税收也是地方财政收入的来源之一，但所占比重较小5.苛捐杂税的泛滥南京国民政府初期杂捐杂税种类繁多，名目纷杂，横征暴敛，负担沉重一是表现为各种通过税二是表现为各种名目对物征收的税费此外，还有各种临时的摊派1/12/202349中国财政史第十二章第四节南京国民政府初期的公债一、内债1.内债的发行与整理1926年广东国民政府发行的三次有奖公债共1700万元为了取信于民，广东国民政府特设有公债局办理有关事宜，并由中央银行完全负责1927年武汉国民政府发行整理湖北金融公债2000万元，国库券900万元。发行这些公债和国库券主要是为了稳定经济、筹备经费、支持北伐战争南京政府第一笔公债始于1927年5月，蒋介石命令江苏兼上海财政委员会发行江海关二五附税国库券3000万元，不久又续发4000万元1/12/202350中国财政史第十二章1928年春，宋子文推行新的公债政策，政府主动让出很大一部分折扣利益，引诱金融家协助政府推销公债1927-1931年，由于得到帝国主义和国内金融资产阶级的支持，又有大量的关税、盐税、统税为担保，所以内债的发行量急剧增加。据统计，这一时期所发行的正式公债券计有25种，发行额达10.58亿元但政府的代价也很大，同期内债实际收入5.38亿元，让利5.2亿元；政府卯吃寅粮，财政赤字剧增。到1931年每月还本付息约需1600万-170万元1931年九一八事变后，国内经济突起变化，税收短绌，债信动摇，证券市场上公债价格下跌，银行周转金不灵，财政极度困窘，于是国民政府借口“国难”严重，宣布债信破产1/12/202351中国财政史第十二章1932年，政府虽然没有公开发行债券，但还是向银行借了1亿数千万元的借款，作为“剿共”费用1933-1936年，又是公债大量发行的而一个时期，截止1935年，累计发行额达5.78亿元如此迅猛的发行远远超出了财政的承受能力，1936年国民政府再度宣布债信破产国民政府从1927年至1936年共发行了28亿元以上的内债，比北洋政府16年内发行的6.12倍还高出了3倍2.南京国民政府初期内债的性质与影响（1）内债主要用于非生产性军政费用和建立与发展以中央银行为核心的国家垄断资本金融体系内债主要用于军政费用，不仅违背了其发行内债用于经济建设的初衷，而且具有反动性1/12/202352中国财政史第十二章内债用于发展国家垄断资本，改变了中国资本主义的发展方向，阻滞了经济发展，具有腐朽性（2）与北洋政府一样，南京政府在内债发行上继续寻求与帝国主义的支持一是表现为依靠帝国主义把持的海关税务司征收关税及附加，发行以关税为担保的内债二是表现为依靠外国人把持的盐务稽核所，集中财权，增加盐税，发行以盐税为担保的内债（3）发行额与实收额之间的巨大差距，等于养肥了金融资本家、官僚、地主、高利贷者和洋买办厚利引致社会闲置资本趋于购买政府债券，用于非生产性支出，导致产业资本偏枯，使社会生产力的发展受到严重破坏，内债的腐朽性在这一点上表现最为明显（4）滥发公债必然导致劳动人民税负的增加1/12/202353中国财政史第十二章二、外债1.整理并偿付外债国民政府成立时，面临严峻的财政形势，为解决经费问题，国民政府除了大量发行国内公债外，还寄希望于外国资本的援助，为此，国民党还确立了“积极利用外国之资本技术”的方针1928年，国民政府经济会议和财政会议通过了《全面整理内外债务案这个方案提出了一些原则，即对有确实担保的内外债，按发行条件处理；对无确实担保或无担保的内外债，经详查后，进行整理，更换长期低息公债1930年11月，国民政府正式召开各国债权人会议，参加会议的有英美法日比意荷齐国代表，中国政府提出一个整理清偿外债的刚要，经多次讨论，达成对原则问题的一致意见：按有确实担保和无确实担保两种分别进行整理1/12/202354中国财政史第十二章第二次整理在1934年10月，其实只是在第一次整理的延续。整理的内容主要是进一步确定偿还英法借款和克里斯普借款的时间表，而湖广铁路借款等内容是进一步确定偿还英法借款和外债，在1937年才得到执行外债整理使国民政府的对外债信有了较大的提高2.举借新债在举借新债方面，虽然国民政府主观上力求多借外资，但由于受国内国际政治经济形势的影响，所借新债数量不大1928-1937年国民政府所借外债只有14笔，包括6笔政治借款，8笔铁路借款，10年所借外债总额为280余万英镑、3300万美元、4.5亿法郎、230万海关金单位、9200万法币1/12/202355中国财政史第十二章这一数额与中国发展经济、增强国力的迫切需要相比相差甚远，其中主要的有美麦借款和美棉借款两项美麦借款是1931年国民政府以“赈济水灾区域”为名，向美国粮市平价委员会所借的一笔金额为921万美元，年息4厘，偿还期限为6年的借款美棉借款是1934年向美国金融复兴公司所借的金额为2000万美元，年息为5厘，偿还期为3年的借款美麦借款、美棉借款虽名义上为“赈灾”和“建设”之用，但实际上大部分用于购买军火中美棉麦借款本质上是政治借款，采取了货物借款的形式，大批货物到沿海口岸就地抛售，对中国内地的赈灾起不到什么作用，倒是帮助美国推销了剩余农产品，转移了部分经济危机。这却使国内农产品市场受到严重冲击，导致棉麦市价狂跌，农民受到沉重打击，加速了农村经济的破产当然，美棉麦的大量输入对中国面粉、纺织工业也有一定促进作用，具有先进生产技术和雄厚资本的大厂商，利用原料充足、成本下跌的有利时机，进行行业兼并和优化1/12/202356中国财政史第十二章第五节南京国民政府初期的财政管理一、财政管理体制（一）国家收支与地方收支暂行标准的试行南京国民政府成立后，为了加强中央集权，统一财政，财政部于1927年6月在南京召开了苏、浙、皖、闽、粤、桂六省财政会议，分别厘定了划分国家、地方两税、收入及支出暂行标准草案及理由书收入划分：国家收入：盐税、关税、常关税、烟酒特税、煤油税等地方收入：田赋、契税、牙税、当税等支出划分国家支出：中央党务费、中央立法费、中央监察费等地方支出：地方党务费、地方政府及所属机关费等1/12/202357中国财政史第十二章（二）国家收支与地方收支标准案的重订与实施1928年1月宋子文继任财政部长，机理推进财政统一工作，重新拟订《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，并于1928年7月召开第一次全国财政会议修正通过，报经国民政府于1928年11月22日正式公布施行收入划分国家收入：地方收入支出划分国家支出地方支出此次划分理顺了过去财政管理体制混乱的现象，明确了中央与地方的税收界限，确定了中央与地方的事权范围，使中央与地方财政自成系统，各有保障1/12/202358中国财政史第十二章但这次划分只是确定了中央财政与地方财政耳机财政体制，地方财政由省和省以下的县市级政府组成，地方预算的权力集中在省政府，县市级政府只是省政府的派出机构（三）《财政收支系统法》的颁布1934年11月9日国民政府立法院又修正通过了《财政收支系统法》，1935年7月国民政府正式颁布了此法，对中央、省、县各级政府财政收支的划分、配置、调剂及分类，以法律的形式做出了明确规定1.新的收入标准（1）中央税收，主要税源为关税、货物出产税、货物取缔税、印花税、特种营业行为税、特种营业收益税、所得税、遗产税等8种（2）省税收，主要税源为营业税、契税两种1/12/202359中国财政史第十二章（3）直隶于行政院的市税收，主要税源为土地税、契税、房产税、营业税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税7种（4）县或隶属于省的市的税收，主要税源为土地税、房屋税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税5种除以上税收收入以外，中央财政收入还包括：专卖收入、特赋收入、惩罚及赔偿收入、归公绝产收入、规费收入、代管项下收入、物品售价收入、租金使用费及特许费收入等省级财政收入还包括：特赋收入、惩罚及赔偿收入、规费收入、代管项下收入、代办项下收入、利息及利润收入、公有营业及事业盈余收入等1/12/202360中国财政史第十二章2.新的支出标准（1）中央支出，包括政权行使支出、国务支出、行政支出、立法支出等（2）省支出，包括政权行使支出、行政支出、立法之处、教育与文化支出、经济与建设支出、卫生及治疗支出等（3）县支出，包括政权行使支出、行政支出、立法之处、教育及文化支出、经济及建设支出等等《财政收支系统法》还对地方补助金制度作了规定，补助金制度在国际上已经比较流行，其目的或为帮助贫困地区，或为推行制度改革，或为增进事业效率，由国库拨给地方政府的补助金《财政收支系统法》颁布后，国家财政体制划分为中央、省、县三级，县被正式确定为一级地方财政1/12/202361中国财政史第十二章二、财政管理机构1.财政管理机构概况分中央财政机构和地方财政机构中央财政机构为财政部，它是国民政府管理监督全国财政行政的总机关，总揽全国财政收支中央财政管理机构中还设有一些派驻地方的派出机构，如财政特派员、关监督、盐运使、统税局、印花烟酒税局、直接税办事处等。这些机构分别根据赋予的职责，负责征管中央各项税收、管理中央财政事务为加强对财政部各项职责旅行情况的监督，国民政府还在财政部外设立了监察、审计系统财政审计是国民政府财政监督的一项重要手段，负有监督预算的执行、稽查财务上的一切行为1/12/202362中国财政史第十二章各省设财政厅，综理全省财政收支、预决算的编制以及对县财政的监督县设财政科，综理全县财政收支、预决算的编制及各项税收2.海关管理机构南京国民政府成立后，在财政部内设关税处，后改为关务署，通管全国关务行政财政部为管理全国海关行政，设置关务署长期以来，中国海关行政管理权一直被代表帝国主义在华利益的各关税务司机总税务司所把持，这种情况在国民政府初期，并未有大的改观财政部关务署税务司署各关税务司署各关监督署1/12/202363中国财政史第十二章总税务司管理海关行政，其职掌分为税课、海政、工程三大部分3.盐务管理机构难进国民政府时期，盐务管理机构，经历了一个以行政与稽核并立而以稽核为主，并最终过渡到行政、稽核归于统一的过程南京国民政府成立后，恢复了曾一度废除的盐务稽核机构，并在1927年10月设立盐务署，综理全署事务，监督各省盐务处长、盐运使、盐运副使、榷运局长及所属职员盐务署是最高盐务行政管理机构盐务稽核所是盐务征收机构盐务缉私局是盐的缉私机构1/12/202364中国财政史第十二章1936年7月14日，国民政府修正公布《财政部