政治与行政管理学系

严强政治与行政管理学系公共事务与政策研究所TELOanqiang@研究方向：公共行政改革公共政策政治学理论比较政治学南京大学逸夫管理大厦509ROOM

公共政策学

PublicPolicyScience第一部分公共政策活动PublicPolicypublicpolicyActionPARTONE公共政策活动公共政策活动的性质公共政策活动的特点公共政策活动的作用公共政策活动的领域公共政策活动的类型公共政策学科的历史PARTONECopyright一般的社会政策活动解决问题的政策活动链公共政策是特殊的政策活动公共政策的简单定义公共政策的基本特性1、公共政策活动的性质PARTONECopyrightPolicy政策政策

匡正、校正

谋划、应对

一般的社会政策活动PARTONE将“政”和“策”连起来就是人们通过谋划解决社会问题使社会运行得以正确政策一词传入中国的途径有多种说法Copyright

个人家庭政策

集团企业政策

国家政府政策

全球治理政策解决问题的政策活动链PARTONECopyright解决个人家庭问题解决企业集团问题解决国家公共问题解决全球公共问题PublicPolicy公共政策

政策

公共

公共领域

公共权力公共利益

公共问题公共政策是特殊的政策活动PARTONE

公共价值Copyright执政党、政府为主团体、公众参与政府为主、市场参与公众为主，中介机构、政府配合

公共政策规划

公共政策执行公共政策评估以执政党和政府为主的公共机构采取行动解决社会公共问题的过程

公共政策的简明定义PARTONECopyright公共权力系统环境环境

支持

输入

要求政策输出政治决定作为不作为反馈

环境环境公共政策与公共权力（治国）PARTONE不要引用公共政策与公共管理（理政）网络善政GoodGovernment善治GoodGovernance巨型政府低效管理善策GoodPolicyPARTONE服务型政府Copyright执政党组织、其它政党组织、政府部门、第三部门、社区、公众、市场组织、宗教的合作公共政策是以解决公共问题为取向的公共政策是以政府及其公共部门为主体的公共政策是以公共权力的运用为依托的公共政策是以科学民主决策为生命的公共政策是以维护公共利益为目标的公共政策活动的基本性质PARTONECopyright2、公共政策的主要特点公共性与政治性的统一

稳定性与动态性的统一强制性与合法性的统一效率性与公平性的统一PARTONECopyright公共政策的一般社会功能转型社会中公共政策的重要功能3、公共政策的主要作用PARTONECopyright一般社会中公共政策的功能管制功能以条文规定禁止的行为以惩罚处理违规行为引导功能引导人们行为达到既定目标既有正向引导也有负向分配功能解决谁分配如何分配怎样分配调控功能对利益行为调节控制亦有正向负向积极消极之分PARTONECopyright转型社会公共政策维持社会均衡稳定社会矛盾社会冲突社会混乱公共政策社会均衡稳定化解缓改保持PARTONECopyright转型社会公共政策保证社会公平正义个人间不公平层次间不公平集团间不公平代际间不公平公共政策机会的不公平单纯的个体公平同层次公平集团间公平代际间公平机会公平同位对称性PARTONECopyright转型社会公共政策促进社会变革求新旧的利益结构旧的行为结构旧的组织制度结构新的利益结构新的行为结构新的组织制度结构新的公共政策社会发展PARTONECopyright4、公共政策的主要领域政治领域的公共政策国防政策、国家安全政策、外交政策、政党政策、民族政策、选举政策、法律政策PARTONECopyright公共政策的主要领域经济领域的公共政策产权与经营权政策、金融政策、产业政策、贸易政策、财政政策、税收政策、环境政策、农业政策、工业政策、房地产政策、区域政策PARTONECopyright公共政策的主要领域社会领域的公共政策劳动就业政策、福利保障政策、家庭政策、婚姻政策、宗教政策、社区政策、交通政策、人口政策PARTONECopyright公共政策的主要领域文化领域的公共政策教育政策、卫生政策、科技政策、出版政策、新闻政策、文化政策PARTONECopyright以客体划分的政策类别以实施手段划分的政策类型以利益调节划分的政策类型以成本划分的政策类型公共政策的纵向和横向层次构成公共政策的形式结构方式5、公共政策的主要类型PARTONECopyright以客体（人群）划分的公共政策领域青少年政策妇女政策老年政策农民政策残疾人政策失业政策知识分子政策PARTONECopyright以实施手段划分的公共政策类别强制性政策引导性政策扶持性政策自律性政策PARTONECopyright以利益调节划分的公共政策类型分配性政策再分配性政策外在调节性政策自我调节性政策象征性政策程序性政策实质性政策符号性政策PARTONECopyright

以成本划分的公共政策类型再分配型政策分配型政策管制型政策构成型政策对公众具有具体影响对资源或权力具有影响成本分散的政策成本集中的政策对国家组织进行设计或重新设计Lowi,1972PARTONECopyright公共政策的层次构成（纵向）元政策政策的政策总政策基本政策具体政策制定执行评估政策的程序模型执政党政府总体战略、路线政府长期执行的国策解决具体问题的方针、措施PARTONECopyright公共政策的层次构成（纵向）中央政策地方政策基层政策特区政策中央政策与地方政策的关系1、地方政策包括获得法的形态的地方法规、自治条例、单行条例和地方性规章、及未获得法的形态的行政措施、决议和命令2、地方政策的制定必须依据中央政策指导3、省、市、县政策是因地制宜落实中央政策4、有些中央政策是吸收地方政策形成的5、地方政策受中央政策控制又依据实际情况PARTONECopyright公共政策的层次构成（横向）立法政策宪法基本法律人大制定的行为规范人大决定政党政策行政政策行政法规行政措施部门规章司法政策审判解释检察解释党的代表大会决议领导人的重要讲话PARTONECopyright公共政策的群落结构公共政策的塔式结构公共政策的链式结构公共政策的圈式结构公共政策的发射状结构公共政策的矩阵结构PARTONECopyright6、公共政策学科的历史西方公共政策孕育产生的经验基础西方公共政策孕育产生的知识基础西方公共政策产生的社会条件西方公共政策演变的过程中国公共政策发展的过程PARTONECopyright公共政策孕育产生的经验基础古代中国和古代西方国家都有丰富的政策思想和实践，但由于国家权力的公共性和政府政策的公共性没有形成因而未能发展出独立的政策学科从西方产业革命到20世纪初，由亚当.斯密、克劳塞维茨、卡尔.马克思、马克斯.韦伯等人在经济学、军事学、政治经济学、社会学领域中政策研究的贡献为现代公共政策学科的产生准备了知识前提1873年德国经济学新历史学派施莫勒为解决当时德国的劳工问题，发起成立了德国社会政策学会。日本也受其影响，1897年建立社会政策学会PARTONECopyright公共政策孕育产生的知识基础系统论（1956）控制论（1948）信息论（1948）博弈论（1944）统计决策论（1944）管理决策论（1947）行为科学（1949）芝加哥学派（40S）凯恩斯经济学（1936）扩大政府干预为公共政策产生准备了基础PARTONECopyright公共政策学科在美国首先产生的社会条件20C50年代社会矛盾剧烈有关原子能的政策争论美国社会的政策替代文化注重解决实际问题的学科综合公共政策知识孕育的条件PARTONECopyrightQuietRevolution1951“PolicyScience”拉斯威尔的无声革命引发的政策科学运动PolicyScienceMovement公共政策学科公共政策研究

公共政策分析公共政策操作PARTONECopyright公共政策在美国的发展轨迹50s60s－70S70s－80S80s－90S90s－21C孕育产生政策制定政策执行政策评估政策比较PARTONECopyright中国公共政策的发展演变革命政策完整理论计划经济模式下的指令政策缺乏理论少量根据地公共管理政策经营型政府公共政策官僚范式服务型政府公共政策多元互动范式20S40S50S70S80S21C03PARTONE恢复公共政策学科90S未能控制公共领域不完全的公共政策公共领域与私域不分非正规的公共政策Copyright结合中国转型社会体制转轨过程的公共政策创新提升公共政策理论水平中国转型社会体制转轨阶段公共政策创新实践及存在的问题提升已有的（包括西方）公共政策理论与模式具有中国特色的公共政策理论与模式比较更为丰富的普遍的公共政策理论与模式其它国家的公共政策创新实践比较PARTONECopyright第二部分公共政策系统公共政策的外部生态因素公共政策的内部生态因素公共政策内外部生态关系PARTTWOCopyright第二部分公共政策系统PARTTWOPublicPolicyPublicpolicySystemCopyright公共政策外部环境的层次性公共政策外部环境的直接和间接性公共政策外部环境中的优先要素PARTTWO1、公共政策外部生态要素Copyright公共政策外部生态环境要素国际的政治、经济、文化要素区域的政治、经济、文化要素国内的政治、经济、文化要素可能间接间接PARTTWO公共政策直接行政区划的政治经济文化要素Copyright公共政策外部生态要素的现实性与优先性可能的影响要素现实的作用要素优先起作用要素ABCDEFABDFADPARTTWOCopyrightPARTTWO公共政策主体要素公共政策客体要素公共政策价值要素公共政策资源要素公共政策信息要素公共政策工具要素2、公共政策内部生态要素Copyright政策主体政策资源政策信息政策客体公共政策政策价值政策工具公共政策的内部生态要素PARTTWOCopyright

公共政策制定主体

公共政策执行主体

公共政策评估主体公共政策制定决策主体公共政策制定参与主体公共政策制定咨询主体公共政策执行责任主体公共政策执行协调主体公共政策执行操作主体公共政策客观评估主体公共政策主观评估主体PARTTWO公共政策主体要素：过程性Copyright公共政策主体要素：多元性与交叉性威尔逊的政治与行政二分理论1887西蒙的政治前提和行政执行理论1957本意是反对政党分赃制但最终成为精确的学术理论的障碍回应政治家不仅确定政价值，也关心政策方案及其执行；行政官员也介入政策问题和议程，也关心制定和实施政策方案PARTTWOCopyright公共政策主体要素：不同行为体的作用政策问题种类与重要分配有关与利益集团有关对公众有影响核心主体行为状态核心阶段时间政党利益团体公务员公开政策过程早期公开和私下政策过程中期私下政策过程后期PARTTWOCopyright公共政策客体要素公共政策客体客体层次客体状态公共问题状况与公共问题相关行为体相关行为体的利益支持政策的客体顺从政策的客体抵制政策的客体PARTTWOCopyright公共政策价值要素：多样性现代社会公共政策的价值包秩序稳定效率创新变革公正PARTTWOCopyright公共政策价值要素：层次性次级方面具体行为价值近核政策价值深核核心价值PARTTWOCopyright公共政策价值要素：变迁性政治价值经济价值意识形态价值社会价值信仰价值公平价值效率价值20C70年代末以前2003年以前2003年以后经济价值经济价值PARTTWOCopyright公共政策的资源要素：类别公共政策资源要素人力资源财力资源物力资源制度资源组织资源文化资源PARTTWOCopyright公共政策的资源要素：提取和配置公共政策行动的资源

资源配置的目的与途径资源的配置的方式和效果社会资源总量的限制政府提取的时间和手段的限制PARTTWOCopyright公共政策的信息要素：来源公共政策调查信息政府掌握的信息大众媒介传播信息公众需求信息政府信息系统电子化政府建设PARTTWOCopyright公共政策的信息要素：失真与不对称信息的失真信息在传播中被截留或被扭曲，与信息源不一致

减少传播层次防止人为过滤信息的不对称委托人掌握的信息比代理人掌握的要少

应对代理人博弈委托人利用第三方印证PARTTWOCopyright现代公共管理中的电子政务系统电子政务系统政府（G－G）部门部门部门部门部门企业（B）公众（C）NGO（C）PARTTWOCopyright现代公共管理中电子政务的发展复杂程度低高难难易程度易网页政府网站数字城市社会增殖服务起步阶段交互阶段在线业务处理阶段完全整合阶段PARTTWOCopyright公共政策的信息要素：公开化政务信息公开化法律知情权民主基本条件范围途径程序制度化PARTTWOCopyrightPD＝E（O，T，A，S）＋L（t,r,a）SA1A2A3T1T2

政策目标

O2法令执行机构

标的团体

O1t,r,a,t,r,a,t,r,a,t,r,a,t,r,a,aaat,政策工具

r,游戏规则a,因果假定公共政策的工具要素：功能PARTTWOCopyright常态条件下的公共政策工具要素司纳德和英格拉姆1990A.SchneiderandH.Ingram提出了五种政策工具

权威、诱导、能力建立、象征与劝勉、学习林德和彼德斯提出了七类政策工具命令条款，财政补助，管制规定，征税，劝诫，权威，合同麦克旦尼尔、艾玛1991McdonnelandElmore提出了四类政策工具命令、诱导、能力建立和系统改变PARTTWOCopyright3、公共政策系统内外部要素的互动外因部环境素政策主体政策客体政策价值政策资源政策信息政策工具公共政策系统PARTTWOCopyright第三部分公共政策过程PARTTHREEPublicPolicyPublicpolicyprocessCopyright公共政策过程公共政策过程的研究角度公共政策的规划和制定公共政策的贯彻和调整公共政策的评估和终止PARTTHREECopyright

公共政策研究有两个不同的视角：■线性的政策研究视角将公共政策的过程看作是若干前后相继的阶段，每个阶段又分为许多环节■非线性的政策研究视角将公共政策的过程看作是多种因素相互作用的过程，看作是间断与稳定的交替的过程，看作是创新与传播的过程公共政策过程的研究视角PARTTHREECopyright公共政策执行公共政策评估公共政策制定线性视角的公共政策过程的阶段PARTTHREE阶段启法法Copyright非线性视角的公共政策过程因素垃圾桶

资源信息问题价值政策垃圾桶

PARTTHREE

主体马奇、奥尔森(Garbagecan)Copyright公共政策的一般流程和环节公共政策问题的建构和结构公共政策议程建构的因素和类型公共政策规划的逻辑和框架公共政策预案设计的步骤和原则公共政策规划决策的模型和方法公共政策合法化的必要性和途径PARTTHREE1、公共政策的规划和制定Copyright政策采纳行动选择政策预案问题构建

议程建立公共政策规划制定的一般流程和环节PARTTHREECopyright公共政策问题的涵义问题社会问题社会公共问题公共政策问题公共政策问题：■问题情境和客观事实（problemsituation,objectfacts）■为多数人所觉察■现实状况与利益期望冲突■一定的团体和组织产生行动■必须由政府的政策来解决PARTTHREECopyright公共政策问题的性质主观性交互性人为性动态性公共政策问题的性质PARTTHREECopyright立法司法党政部门专家学者

大众媒体各类企业公众个人社会团体

政府

政策分析人员

反馈反馈公共政策问题调查

PARTTHREECopyright要素质量优良适度不良问题性质资源投入决策参与者调适人员方案数量

价值认识

概率推算

后果预测清晰可辩清晰可辩模糊争议少量可计算大量可计算

不可计算

少量少量大量少量大量大量有限共识

可把握

可确定

有限无限共识冲突不易把握

无法把握不易确定

无法确定第一类问题第二类问题公共政策问题结构类型PARTTHREECopyright

很难

中等

容易

结构不良

结构适度结构优良政策问题结构质量与解决难度的关系PARTTHREECopyright中央地方基层

容易

中等

较难

公共政策问题层次与解决难度的关联

PARTTHREECopyright公共政策议程的涵义和类型公共政策议程（publicpolicyagenda）社会公共问题进入公共机构研究的范围并成为公共政策问题的过程公共政策议程政府议程正式议程Gov.agenda系统议程非正式议程Systemagenda实质性议程象征性议程PARTTHREECopyright系统议程政府议程国际有关建议社会团体要求大众媒体议论公众个人意见专业人员分析政府官员见解政府机构倾向执政党意见最终议程两种公共政策议程建立的相关因素PARTTHREECopyright政府政策议程建立的三种模型政府政策议程外在创始型非政府团体创始，经扩散至公众议程，再介入政府政府动员型政府领导人及机构创始，扩散至公众议程内在创始型由政府机构创始，扩散至认同团体，向决策者施加压力PARTTHREECopyright公共政策议程建立的条件和环节进入政策议程的条件■公共社会问题明朗且严重■政治权威或学者预测性发动■经过政党民主的觉察机制政策议程建立的程序■界定议程■规划议程■磋商议程■循环议程PARTTHREECopyright公共问题状态触发机制出现政策议程公共政策议程建立的时机PARTTHREE突发事件Copyright激发窗口时间强度

频度

事件

公共政策议程建立中的触发机制PARTTHREECopyright

现状

理想

步骤

第一阶段第二阶段第三阶段公共政策规划的逻辑

PARTTHREECopyright公共政策规划的思维框架

问题情境公共问题客观事实政策目标价值导向理想情境PARTTHREECopyright公共政策制定中目标的确定公共政策目标的功能■为拟定和选择政策方案确定方向■为政策评估提供标准确定公共政策目标的原则■实事求是■面向未来■系统协调■明确具体■符合伦理PARTTHREECopyright公共政策目标的多元性与矛盾性在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个多元政策目标之间的关系有两种：一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系；一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的；政策目标间的矛盾可分为两大类：一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾PARTTHREECopyright公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案的设计务虚阶段确定解决问题的基本方向细化阶段设计具体方案方案力求完备方案相互独立PARTTHREECopyright

立法

利益集团行政决策

思想库

公民个人行政执行

司法

执政党大众媒体公共政策过程中的行为主体PARTTHREECopyright政策活动行为体

行为主体次级行为体政策行为体利益

政策行为体利益矛盾

独占利益分享利益共享利益冲突

协调

公共政策制定中的客体PARTTHREECopyright

利益团体A

利益团体C利益团体E利益团体D利益团体B公共政策制定中利益团体博弈（政策论辩）PARTTHREECopyright

利益集团A的影响利益集团B的影响原先均衡新的均衡利益集团B的影响外加影响政策A政策B公共政策制定中的利益团体均衡PARTTHREECopyrightA1A2A3A4A5A11A12A31A32A33A41A33A

被否定

无法评估被否定未意识被否定

备选方案评估选择修正完善

公共政策制定中的理性选择模型PARTTHREECopyright19992000200120022003政策承诺渐进调适公共政策规划中的渐进调适模型PARTTHREECopyright公共政策规划中的政策移植A国的公共政策B国的公共政策复制（copying）效法（emulation）混合（combination）启发（inspiration）被迫的政策移植自愿的政策移植信息不完全的政策移植不完全的政策移植不当的政策移植PARTTHREECopyright公共政策合法化的途径公共政策合法化合法的机构宣布政策采纳合法的途径公布政策PARTTHREECopyright研究公共政策执行的意义公共政策执行前的宣传和实验公共政策执行中的客体工作公共政策执行的组织计划公共政策执行的两种方向公共政策执行中的调整PARTTHREE2、公共政策的贯彻和调整Copyright政策宣传政策实验项目计划项目实施项目调整反馈反馈反馈反馈公共政策执行的一般流程PARTTHREECopyright政策内容政策前景政策难度政策实验政策经验

政策步聚公共政策执行

公共政策执行中的宣传PARTTHREECopyright积极支持政策实施者赞同政策实施者反对及抵制政策者政策态度随大流者

促进态度向积极方向转变消除反对情绪、向随大流方向转化保护和维持积极性公共政策执行中的客体层次和工作重点PARTTHREECopyright分解目标

计划时间建立组织质量指标

配置资源

公共政策项目执行计划PARTTHREECopyright行政系统最高层控制政策性质控制执行结构控制外部影响控制执行主体

自上而下的公共政策执行模式PARTTHREECopyright

强制/博弈/劝服/妥协作为学习的过程作为结盟的过程作为演化的过程作为责任的过程政策原则

自下而上的公共政策执行模式PARTTHREECopyright政策规划过程政策环境理想化政策标的群体

执行机构

紧张

处理机构

反馈

公共政策实施过程的模型PARTTHREECopyright实施的政策总体执行个体执行行政采纳个体技术

动员化

调适化

制度化

公共政策实施的主体模型PARTTHREECopyright原先政策方案AA1A2A3A4调整政策

否定否定否定A3第一次优化

第二次优化

非零起点

公共政策执行中的调整原则PARTTHREECopyright失效率高中低

时间

初期

中期

后期公共政策执行失效的“浴盆原理”PARTTHREECopyright研究公共政策评估的意义公共政策评估的类型公共政策评估的步骤公共政策评估的标准公共政策评估的方式公共政策变迁的类型公共政策终止的方式公共政策评估的障碍PARTTHREE3、公共政策的评估和终止Copyright公共政策评估类型时间类型信度类型执行前评估执行中评估执行后评估主观评估

客观评估

主客观评估公共政策评估的类型PARTTHREECopyright选择评估对象

建立评估机构制定评估程序

收集必要资料分析已获资料写出评估报告

公共政策评估的步骤PARTTHREECopyright公共政策评估标准

结果标准

效率标准公平标准充足性公平性回应性适宜性

公共政策评估的标准PARTTHREE眼前结果长远结果Copyright第一代政策评估1919－二战

工业界

政府社会计划

实验室

公共政策评估方式的演变这一时期的政策评估主要集中在工业界。评估的政策多数属于政府制定的社会发展计划评估主要是在实验室中进行的评估的核心是“测量”，关心的是测量工具的改进

其缺陷是与政策实践相脱节PARTTHREECopyright第二代政策评估二战－1963现实生活人格态度实地实验公共政策评估方式的演变（续）这一时期的政策评估面向现实生活，评估中关心的是人格态度，评估是通过实地实验的方式进行。评估的核心是客观描述

其缺陷是无法排除评估主体的价值偏好

PARTTHREECopyright第三代政策评估1963－1975年政府内部社会不平等社会实验公共政策评估方式的演变（续）这一时期的政策评估集中在政府内部，评估的重点是有关消除社会不平等的政策。运用的方式是社会实验。评估的核心是判断前三代评估的缺陷1、管理主义倾向（评估权在管理者手中）2、无法调和多元价值冲突（强调价值中立）3、过分依赖量化方法PARTTHREECopyright回应性－建构性评估1、强调非正式取向；2、强调价值多元；3、重视政策利害关系团体要求；4、采用主观研究法；5、强调非正式沟通；6、强调向政策利害相关团体反馈；第四代政策评估1975年以后政策评估9方面内容1、确定评估中的利益相关者2、选定评估项目的构想、问题3、确定利益相关者的构想问题4、使利益相关者构想问题一致5、对无法达成共识的项目协商6、收集提供协商所需信息7、提供论坛供协商者用8、利益相关者沟通、达成共识9、持续评估，寻找构想问题不一致的原因，采取办法解决

公共政策评估方式的演变（续）PARTTHREECopyright公共政策评估评估模型政策执行前政策执行后时间A2政策效果＝A2－A1模型1A1PARTTHREECopyright公共政策评估评估模型政策执行前政策执行后时间模型2政策效果＝A2－A1PP1A1A2PARTTHREE趋向线Copyright公共政策评估评估模型时间政策执行前政策执行后政策效果＝A2－B2模型4A1B1A2B2PARTTHREE控制对象实验对象Copyright公共政策评估的方法：社会系统核算社会系统核算运用社会指标体系对主观和客观的社会状况变化进行监测。社会指标可以是主观的，也可以是客观的；可以是单一的，也可以综合的；可以是全国范围的，也可以是一个地区的。运用社会系统核算方法可以比较政策执行产生的效果。但这一方法有其缺点。指标的任意性、只有结果没有过程、许多政策综合效果缺乏单项政策结果PARTTHREECopyright公共政策评估的方法：社会审计社会审计对政策项目的投入、产出及影响间的关系进行审计监测。可以确定政策结果不好究竟是投入不足引起的，还是资源或服务偏离了预定标的群体或受益者引起的。社会审计主要监督资源分离和资源转换。这种评估方法有一定的针对性，但不能考虑其它政策的影响作用PARTTHREECopyright公共政策评估的方法：社会实验社会实验控制政策过程中的行为者的行为来评价政策效果。政策的社会实验通常分为三组：一组是政策实施组（实验组）；一组是控制不实施政策组（控制组）；一组是随意组（对照组）。对三组结果加比较这种方法一是较为复杂，二是容易导致被观察者的行不变异PARTTHREECopyright公共政策固化的原因与消极因素一项政策过度稳定的弊端：1、导致利益分配固化2、产生既得利益群体3、产生保守拒绝革新4、阻碍资源更合理配置导致一项政策固化的因素：1、政策目标的长期性2、政策效果的持续性3、政策稳定的合法性4、政策变动的复杂性PARTTHREECopyright公共政策变迁的原因权威决策者变动政策环境变化政策资源限制政策效果低下政策合法性丧失政策变迁PARTTHREECopyright公共政策变迁的类型按政策变迁强度划分按政策变迁程度划分按政策变迁形式划分可分为断裂式变迁、渐进式变迁可分为部分变迁、重大变迁、完全变迁可分为合并变迁、分解变迁、替代变迁PARTTHREECopyright公共政策变迁的类型（续）按政策变迁内容划分按政策变迁模式划分按政策变迁划分可分为目标变迁、组织变迁、资源变迁工具变迁可分为周期性变迁、非周期性变迁

可分为主动性变迁、被动性变迁

PARTTHREECopyright公共政策终结的形式作为政策执行完毕评估的政策终结政策维持政策合并政策分解政策终止PARTTHREECopyright公共政策终止的形式政策计划终止政策资源终止政策组织终止政策功能终止PARTTHREECopyright公共政策终止的障碍公共政策终止的障碍公共政策终止的组织障碍公共政策终止的心理障碍公共政策终止的集团障碍公共政策终止的法律障碍公共政策终止的成本障碍PARTTHREECopyright第四部分公共政策分析PublicPolicyPublicpolicyanalysisPARTFOUR公共政策分析公共政策分析的功能公共政策分析的人员公共政策分析的过程公共政策分析的模式公共政策的预测分析PARTFOURCopyright公共政策分析的地位公共政策分析的兴起公共政策分析的实质公共政策分析的作用PARTFOUR1、公共政策分析的功能Copyright

在公共政策学体系中，包含着三种既相互联系又相互区别的活动：公共政策研究、公共政策分析、公共政策操作。公共政策研究是公共政策学者对公共政策的系统和过程进行探索，有时也对感兴起的具体公共政策加以剖析，主要目的是为了发现和总结公共政策的理论、模型和方法。公共政策操作则是具体的专家学者、实际工作者制定和实施具本的公共政策。公共政策分析介于上述两者之间。它既运用理论、模型、方法对政策过程产生作用，推进政策实践发展；又通过政策分析总结经验形成新的理论、新模型和新的方法，从而推进政策研究的发展。公共政策分析的地位PARTFOURCopyright公共政策分析的兴起PARTFOUR林德布洛姆（Lindblom）1958年在论文“政策分析”中提出了“政策分析”（PolicyAnalysis）德洛尔（YehezkelDror）1967年在论文“政策分析家”中提出了“政策分析”（PolicyAnalysis）这一职业性角色Copyright

在二战结束前，美国政府中律师扮演着重要的顾问角色。二次大战中由于系统分析和运作研究的发展，加上实证方法和经济推理思维的运用，导致二战后特别是20世纪60年代公共政策分析开始成为美国政府中新的职业。1965年美国预算局颁布一份指令，要求所有联邦政府部门与单位，成立政策分析办公室，对获得通过的所有预算，应用“计划、方案与预算制度”进行分析。到20世纪70年代，公共政策分析已经成为大学教育中的专业和政府部门中的专门职业。公共政策分析的流行PARTFOURCopyright公共政策分析的实质查尔斯.沃尔夫：政策分析是运用科学理论方法去解决政策的选择和实施问题的过程米切尔.怀特：政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是帮助人们对现实可能性和期望之间的逐渐一致的认识E.S.奎德：政策分析是一种分析形态，其功用在于产生与提出信息，用来改良决策者进行判断的基础

PARTFOURCopyright

公共政策分析在于：提供公共政策规划的必要知识、理论和模型；提供公共政策过程的必要信息并对各种已有信息加以综合，协调多方面的立场；提出解决公共政策问题的某些合理的建议；对已经选择的方案和行动进行可行性论证。公共政策分析的实质PARTFOURCopyright公共政策分析的作用减少公共政策的失误提高公共政策决策效率提供较好的政策建议方法工具协调知识价值后果PARTFOURCopyright公共政策分析人员结构的变化公共政策分析人员的专业素养公共政策分析人员的知识素质公共政策分析人员的类型特征公共政策分析人员的培养途径PARTFOUR2、公共政策分析的人员Copyright

20世纪60年代，西方公共政策分析进入兴旺发达的时期。经过30多年专业的变迁，到20世纪90年代，公共政策分析的专业人员的结构发生了较大变化。在20世纪60年代，一位政府部门的公共政策分析家，通常是一位经济学家，擅长经济分析技术，并能熟练地将这些技术运用于政策分析。他们进入政府时间较短，着力对政策执行作咨询，并且是通才。公共政策分析人员的结构变化PARTFOURCopyright

但在20世纪90年代，一位政府的公共政策分析家，则不一定是经济学家，他们通常是大学公共政策专业的毕业生，受过专业方面的严格训练，熟悉包括经济分析在内的广泛的分析技术和途径。他们进入政府的时间较长，关注从政策问题、政策议程到政策执行方面的事情，为整个政策过程提供建议，参与交谈和对话。他们是政府中特定政策方面有经验且有兴趣的政策分析行家。公共政策分析人员的结构变化PARTFOURCopyright公共政策分析人员的专业素养公共政策分析人员专业素养清醒的政治头脑明确的总体观念强烈的创新意识明显的末来眼界敏锐的洞察力灵活的弹性思维PARTFOURCopyright公共政策分析人员的知识素质公共政策分析人员应具备的知识政策理论专业技术分析工具实际运用评价指标社会价值因果关系边界范围PARTFOURCopyright公共政策分析人员的类型特征公共政策分析人员类型政治型政策分析人员技术型政策分析人员职业型政策分析人员PARTFOURCopyright公共政策分析人员的类型特征标准类型技术型政治型职业型中心动机成功标准主要技术影响时间的长度对政策分析的态度争取以政策为取向的研究机会强调工作品质以满足自我讲究细节与知识长期的效果采取客观的、非政治的立场争取个人地位和个人影响注意有利于自已的政治同盟者讲究沟通与协调技术短期的效果带有强烈的主观性，有较强的政治倾向追求实现个人政策偏好的机会接受能实施的政策有利于受益人讲究知识、沟通与协调的技术长期与短期的平衡政治与分析结合，将分析作为主要手段PARTFOURCopyright

公共政策分析人员不是天然长成的，必须通过专业和实践的训练，才能造就合格的公共政策分析家。对公共政策分析发展的不同阶段而言，公共政策分析人员的培养应当有不同的途径。对处于公共政策分析刚刚起步的国家来说，最为便捷的途径是选择一些富有经验的政策操作人员进行公共政策理论和技术方面的培训，让他们将以往的经验和有关政策知识结合，为政府的政策制定和执行及评估作咨询。公共政策分析人员的培养途径PARTFOURCopyright

对于公共政策分析有所发展，并且试图提高政策分析的水平的国家来说，必须在大学的本科、硕士和博士层次上迅速建立公共政策专业。通过系统、严格的公共政策理论、方法和技术方面的训练，培养面向未来的一流的公共政策分析家。大学对公共政策分析人员的培养也应当将理论与实践结合起来。公共政策分析人员的培养途径PARTFOURCopyright麦考尔－韦伯的内容过程分析模式沃尔夫的政策执行分析模式邓恩的信息转换分析模式综合的政策战略分析模式PARTFOUR3、公共政策分析的模式Copyright麦考尔－韦伯的内容过程分析模式规范性分析描述性分析内容分析过程分析内容规范性分析过程规范性分析内容描述性分析过程描述性分析PARTFOURCopyright沃尔夫的政策执行分析模式收集资料（定量）政府机构内在关系（软件）利用上述资料建立研究领域中各种变量间的关系依靠直觉和对目标的敏感建立模型说明变量间关系提出可选择方案，现有基准性方案、他人建议、分析者方案预测结果与目标对照，力求在规定的费用下目标最大化标准分析的程序描述性政策执行分析规范性政策执行分析必须补上“漏掉的一章”PARTFOURCopyright邓恩的政策信息转换分析模式经验方法提供的信息是描述性的解释因果关系（是否存在）评价方法提供的信息是评价性的决定政策的价值（是否值得）规范方法提供的信息是指导性的提出政策的行动（该怎样做）PARTFOURCopyright

公共政策的综合战略分析是通过战略规划小组（StrategicManagementGroup），运用对客观政策形势的弱点（W）、机会（O）、威胁（T）、优势（S）作出的分析，通过分析来决定行动方案的选择。这一政策分析模式称为综合战略分析模式。政策战略规划小组简称为SMG，客观政策形势分析简称为WOTS。政策战略分析模式又称为SMG－WOTS模式。综合的政策战略分析模式PARTFOURCopyright公共政策综合战略分析模式当前的形势未来的趋势优势（S）弱点（W）机会（O）威胁（T）PARTFOURCopyright总体的公共政策分析模型方案的公共政策分析模型PARTFOUR4、公共政策分析的过程Copyright总体的公共政策分析模型历史背景形势评估问题议程备选方案可行性评估政策实施PARTFOURCopyright复杂方案的公共政策分析过程模型阐明问题确定目标和标准设计供选择的方案搜索材料和信息设计并检验模式审查供选择方案可行性成本效益的估价说明结果对假设加以分析提出新方案公共政策分析PARTFOURCopyright快速方案的公共政策分析过程模型1认定及细化问题2建立评估标准3确认备选方案6监督政策实施5确定的可行性分析4评估备选方案PARTFOURCopyright公共政策行动因素预测分析公共政策行动预测分析方法公共政策行动预测微扰策略PARTFOUR5、公共政策的预测分析Copyright公共政策行动因素预测分析YZX内容分析行动分析工具分析价值分析规范分析可行分析行为分析政策战略政策标准政策环境政策资源政策制定政策实施政策评估定量分析定性分析PARTFOURCopyright公共政策行动预测分析方法公共政策行动预测分析方法互动群体法名义群体法德尔斐法头脑风暴法电子会议法PARTFOURCopyright

所谓公共政策行动预测的微扰策略是指在对公共政策行动的可行性加以预测时，先选择对政策目标产生重要影响的少数几个主要因素，确定它们对政策结果的因果关系。在主要因素的因果关系确定下来以后，再考虑次要的因素对政策目标的影响，并将可能的影响加入原来的预测，以修正未来的行动。一次考虑一个次要因素的微小干扰，逐步增加更多的次要因素，从而较为系统和较为准确地对政策行动进行预测。公共政策行动预测微扰策略PARTFOURCopyright第五部分公共政策与

危机管理PublicPolicyPublicpolicyandCrisisManagementPARTFIVE转型社会发生危机的可能性社会突发危机事件的特点社会突发危机事件的原因社会突发危机事件的分类社会突发危机事件的危害政府采取应急公共政策的价值政府应急公共政策的早期预警政府应急公共政策管理模式公共政策的创新因素与机制公共政策与危机管理PARTFIVECopyright

从中国大陆25年改革开放的实践来看，社会转型要经过3个前后相继的阶段：■旧体制解体■新旧体制转轨■新体制配套发展1、转型社会转轨阶段发生危机事件的可能性加大PARTFIVECopyright

在社会转型的新旧体制转轨阶段，由于下列原因，社会发生危机事件的可能性会加大：■社会经济增长加速，人与自然不和谐，容易引发灾害■社会生产规模扩大，生产中安全事故增多■地区发展不平衡、收入分配差距拉大转型社会转轨阶段发生危机事件的可能性加大PARTFIVECopyright转型社会转轨阶段发生危机事件的可能性加大新的获利者阶层既得利益丧失者阶层城市社区农村社区强势群体弱势群体东部地区中西部地区社会矛盾加剧旧的社会危机防范机制失灵机构老化运转阻滞设备陈旧观念落后PARTFIVECopyright2、社会突发危机事件的特点导致社会正常生活中断既定秩序混乱，致使人民生命财产遭受严重损害的社会状态突发性破坏性紧急性扩散性恐惧性PARTFIVECopyright3、社会突发危机事件产生的原因完全不可控制的自然灾害（地震、山洪暴发、海啸）具有间接可控性的自然灾变（洪水、旱灾、病毒）

具有直接可控性的生产事故（传染病、矿井瓦斯爆炸、火灾、建筑事故）

完全可以控制的社会利益冲突引发的冲突（社会群体、阶层抗争、动乱）PARTFIVECopyright4、社会突发危机事件分类轻型危机中型危机范围不大、人财伤亡小

相当多区域卷入、已经出现较多人财伤亡、恐惧感蔓延大型危机全社会扩展、正常生活基本中断国家发出紧急动员命令巨型危机社会基本制度、治理权威、基本价值受到挑战PARTFIVECopyright5、社会突发危机事件的危害生命遭到威胁

财产遭受损坏正常生活中断社会秩序破损精神悲观恐惧PARTFIVECopyright6、政府采取应急公共政策的价值政府应急公共政策的制定执行对政府责任的直接考验对政府能力的直接检验对政府形象的直接评判PARTFIVECopyright7、政府应急公共政策的早期预警1、对社会生活的正常参量进行研究（自然界的、社会生活的，一般是值域）2、形成数字化预警指标体系（专业的与综合的）3、建立预警体系网络

4、发布危险程度信号（5级或3级：绿、兰、黄、橙、红）

PARTFIVECopyright增强免疫力防范危机的发生识别和评价政府和社会存在的弱点制定危机管理计划应对危机危机隔离危机期间和危机之后的沟通对危机处理监督评价8、应急公共政策管理模式PARTFIVECopyright应急公共政策管理步骤冷静面对危机状态让公众知道实际情况

发布紧急处理意见主要领导到达现场

调集一切力量救援优先保障生命安全果断隔离防止蔓延

迅速恢复正常秩序PARTFIVECopyright危机决策是典型的非常规决策公共决策分类视角平常时期危机时刻常规性（程序性、稳定性）非常规性（非程序性、不确定性）①常规平常决策②非常规平常决策③常规危机决策④非常规危机决策PARTFIVECopyright公共组织危机决策的典型特征内容类型危机决策平常决策目标取向迅速控制危机事件蔓延，保护人民生命财产安全解决某些常见的公共问题，实现公共利益时间时间急迫、即时决策时间充足，反复决策信息信息不完全、不及时、不准确信息较完全：经过详细分析获得全面深刻的信息人力技术缺乏：决策者自身素质和专业技术都严重匮乏丰富：通过日常培训、训练、教育等措施提高决策者素质危机时一般专业技术设备往往失灵，需要特别高精尖技术技术手段较成熟，能基本实现自动化约束条件PARTFIVECopyright决策程序模糊决策的非预期决策结果难以预料，风险极大快速决策：决策权高度集中，决策者主要依靠自己智慧和审时度势，也有专家参与民主科学决策：遵循特定程序，标准化操作，决策权力分散，民主协商决定最终方案可通过局部试验、修正、监测执行过程，结果可控可预期决策效果公共组织危机决策的典型特征内容类型危机决策平常决策PARTFIVECopyright公共政策创新的两种主要类型公共政策创新的主要影响因素公共政策创新的主要实现机制9、公共政策创新因素与机制公共政策创新的两种主要类型公共政策创新自上而下的公共政策创新自下而上的公共政策创新让一些人和地区先富起来农民分田到户特区PARTFIVECopyright现实利益的分化组合IDC初始突破的设计发动BPL规则组织的应对变化ROSPARTFIVECopyright公共政策创新主要影响因素政策创新行为者利益分化组合因素

现实利益的分化组合IDC生存需求、享受需求、发展需求独享型、分享型、共享型利益

旧的利益结构：独享利益的平均化预期利益结构：预期独享利益的差异化分享利益利益区别化共享利益透明化PARTFIVECopyright政策创新行为者利益分化组合因素

现实利益的分化组合IDC衡量实享利益与预期利益间的差距新的资源配置和分配方式由主观的探索到客观的行动PARTFIVECopyright政策创新初始突破的设计发动因素

初始突破设计发动BPL政策创新初始设计发动有两层含义某个政策创新活动周期的起点某个大的系统的政策创新活动的最初发动作为创新活动的发起者往往是少部分人在旧体制下被压制得非常厉害的人认识到自己的利益受到侵害的人有过某种突破旧的规则经验的人在旧政策下无法正常生活下去的人

PARTFIVECopyright政策创新初始突破的设计发动因素

初始突破的设计发动BPL政策创新初始设计中的突破，通常有两种途径一种途径是在这种突破之前进行某些作为前奏性的试探另一个途径将与旧体制下禁止的政策相类似政策移植过来PARTFIVECopyright政策创新初始突破的设计发动因素

初始突破的设计发动BPL初始的政策创新措施必须具备某些特点：一是具有较大的突破性二是具有强烈的扩展性，三是具有强烈的可仿效性四是具备一种酵母功能，发酵出更多配套的政策PARTFIVECopyright政策创新中规则组织的应变因素规则组织的应对变化ROS在体制和制度的框架中规则与组织是有区别的规则是社会生活的“游戏”的基础组织是规则的执行者和维护者规则和组织的体系保护着既有的体制并再生产着这种体制

政策创新首先对既定规则产生直接冲击当组织已经成为规则改变的障碍时要改变规则，就需要改变组织PARTFIVECopyright政策创新中规则组织的应变因素规则组织的应对变化ROS一项大的政策创新活动发生的初期旧体制的规则和组织会成为政策创新的阻拦者组织运用行政的手段来禁止政策创新行为或宣布这些创新行为是错误的或扣上破坏秩序、影响稳定大局的帽子或以人民不答应为幌子或威胁某些主体退出政策创新活动