领导干部的法治思维与法治方式

领导干部法治思维与法治方式主讲人：杨正万教授（贵州民族大学）时间：2014年11月22日目录一、法治思维与法治方式是法治能力的基本内容二、领导干部运用法治思维和法治方式执政的必要性三、当前领导干部法治思维和法治方式能力方面存在的突出问题四、如何培养和提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力

一、法治思维与法治方式是

法治能力的基本内容（一）何为“法治思维与法治方式”1.法治思维：依照法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。2.法治方式：在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的体制、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、手段和方法。法治思维的四个层次一是认知判断层次：即运用法治的概念原理对社会生活中的种种问题进行认识并得出初步判断的层次。这一层次的思维是普通社会成员都可以在不同程度上具备的。二是逻辑推理层次：即运用法治原则、规范对问题进行分析判断、综合推理，并得出结论乃至解决办法的层次。法律职业者的思维多为这一层次。这一层次的思维是以通过法律解决个案为主要特征。三是综合决策层次：即在前述法律性的认知判断、分析推理的基础上，还需要结合其他因素，进行综合性衡量，并作出符合法治要求的决策。对于领导干部而言，法治思维更多地体现在这一层次上。四是建构制度层次：即在前面三个层次的思维基础上进一步深化、抽象，从而能够通过建构或改革法律制度对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是最高层次的法治思维，也是高层级的领导干部所应当具备的。因此，考察法治思维能力的高低，应当按照对象和主体的不同设定不同的标准。广义的法治方式立法执法司法体制机制设施程序制定法律、法规、规章、规范性文件执行和实施法律、法规、规章等民事、刑事、行政诉讼和司法执行法律所创制的各种制度监督机制、解纷机制等详细机制行政裁判所、人民调解中心等ADR程序（除司法诉讼、仲裁外的解纷方法）法治方式简单地说，法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治方式在十八届四中全会中的体现：立法：科学立法、民主立法，加强重点领域立法等。执法：行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，推进政务公开等。司法：独立公正行使审判权和检察权、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等。1.思维的规则意识

法治思维方式的特征

规则具有平等性、确定性、可预期性、可执行性的特点。规则面前一律平等，不论贫富和特权。

对公权力机关和领导干部而言，首先要严守规则，维护规则的稳定和公平，不可朝令夕改、随心所欲，不可使规则陷入“沉睡”形同虚设，否则就会使有序变成无序。2.“党大或法大？”的认知意识

党应当在法的范围内活动，把党权彻底纳入法的规制范畴，真正用宪法和法律来约束党权。党不可大于法，不可代替法。坚持和深化司法独立、对领导干部的政绩作出考核等，皆是约束党权的体现。3.方式的彻底性

“文化大革命”使民主法制遭到了严重的破坏，宪法、公民的生命和权利等被严重践踏，社会秩序被严重破坏，人大制度、政协制度形同虚设。深化“依法治国”改革必须长期坚持、全面彻底，不可时断时续，必须实现改革的有序性、长远性和稳定性。4.手段的正当性

“小官巨腐”，北戴河供水公司总经理、科级干部马超群家藏1.2亿现金、37公斤金条和68套房产。在职时当地群众和官场无人敢惹，被抓捕时仍敢撕掉专案组人员出示的法律文书。“县官不如现管”，正当职责变为不法手段威胁他人；公权力黑道化，权力变为敛财工具与保护伞。5.权力运作的公开性

发改委现“崩塌式腐败”，价格司原领导班子多数涉嫌职务犯罪，共立案查办11案11人。十八大以来，发改委系统中“栽下马”的官员数量在国务院25个组成部门中最多。魏鹏远案是建国以来检察机关一次起获赃款现金数额最大的案件。权限过大过于集中，审批权运转不透明，欠缺公开性，审批存在巨大的寻租空间。（三）法治、法治思维和法治方式的关系第一，法治决定法治思维和法治方式。第二，法治思维支配法治方式。第三，法治思维需要通过法治方式表现。第四，法治思维和法治方式与一个国家、地区的法治实践具有互动作用。（四）法治思维与法治方式的要求：1.法治思维的要求：坚持“六问”与“五个合法”一问，是否考虑到自身法定权限和遵守法定程序。天津“半夜鸡叫”，杭州“一夜限牌”，事前未征求意见、提前公告。●完善行政程序法律制度、重大行政决策法定程序和执法程序●分事行权、分岗设权、分级授权●审判权和执行权相分离二问，是否考虑到如何防止权力的滥用。温州某消防管理工作站拉警戒线占小区停车位，称“迎接领导参观，社会车辆禁停”。●健全公、检、法相互配合、相互制约的体制机制●完善政府内部层级监督和专门监督●建立执法全过程记录制度●跨行政区划的人民法院和人民检察院●推进反腐败国家立法三问，是否考虑到如何通过明确责任，确保不失职。●行政执法责任制●领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度●重大行政决策责任终身追究，责任倒查制度●办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善办案责任制，落实谁办案谁负责四问，是否考虑到公开听取有关各方的不同意见和进行合法论证。湖南邵阳市民被通知接到省民意调查电话给好评，可凭通话记录领“误工补贴”。●公众参与政府立法，立法机关和社会公众沟通。●立法、重大决策公开征求意见、公众意见采纳情况反馈。●第三方评估。●政府法律顾问制度。五问，是否考虑到如何对权益受损的相对人提供依法监督行政执法与司法的畅通救济渠道。截留征地补偿款，涉案6000多万元，抚顺市原国土资源局顺城分局局长被判死刑●推进司法公开●加强法律文书释法说理●建立生效法律文书统一上网和公开查询制度●强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的诉权保障●健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除六问，是否考虑到如何为相对人提供依法监督的畅通救济渠道。●社会矛盾预警机制、救济救助机制。●信访法治化。●多元化纠纷解决机制。●检察机关提起公益诉讼制度（针对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为）●完善人民监督员制度●强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的诉权保障五个合法：坚持“目的合法”“城乡建设用地增减挂钩”变成强迫农民住高楼。坚持“权限合法”楚雄州政府违法批地、云南德胜钢铁有限公司违法占地案。坚持“内容合法”温州乐清市打出“上坟引发火灾，坟墓一律拆除”的雷人标语。坚持“手段合法”江西省宜黄县强拆事件，官员声称“没有强拆就没有新中国”。坚持“程序合法”领导干部决策”三板斧“：“拍脑袋决定、拍胸脯保证、拍屁股走人”。2.法治方式的要求：法律手段的运用必须遵守一定的规则。优先适用规则协调适用规则比例原则程序制约规则优先适用规则：相应事项的处理既有法律手段可以适用，又有其他手段可以适用，应优先适用法律手段。协调适用规则：相应事项的处理有多种手段（包括多种法律手段）可以适用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相互关系。比例规则：

处理相应事项，选择适用的法律手段或其他手段的强度要与所处理事项的性质相适应（选择对相对人权益损害最小的手段）。程序制约规则：

处理相应事项无论选择何种手段，即使是法律手段，都应严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。二、领导干部运用法治思维

和法治方式执政的必要性（一）治国理政的方式所决定。治国理政的方式人治党治法治1.人治：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”——《诗经·小雅》子曰：“善人为邦百年，亦可以胜残去杀矣。诚哉是言也！”——《论语·子路》2.党治：“以党治国”的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。——邓小平《党与抗日民主政权》1941年3.法治：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”“公正是法治的生命线。”“程序是法治和恣意而治的分水岭。”（二）党的执政地位所决定。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了中国共产党的领导地位。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的执政地位要求党依据宪法法律治国理政。

党在依法治国中的地位，即领导立法、保证执法、支持司法、带头守法四大职责。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。（三）全面推进依法治国的必然要求。

建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总抓手。“六项重大任务”：【前提】完善社会主义法律体系，加强宪法实施。【关键】推进依法行政。【保障】保证公正司法。【基础】增强全民法治观念。【重要支撑】加强法治工作队伍建设。【根本保障】加强和改进党对全面推进依法治国的领导。三、当前领导干部法治思维和法治方式能力方面存在的突出问题（一）法治思维意识淡薄●个人意志至上●以权压法●以言代法●法外特权●以经济思维、政策思维、道德思维代替法治思维（二）法治能力不足●谋划经济社会发展不能做到实事求是，因地因时因事因人而宜●面对社会风险、矛盾纠纷与突发事件不能做到及时化解，一味遮掩或只图息事宁人●与舆论媒体沟通不良或不及时（三）忽视决策程序●无视或忽视决策程序，盲目性与非理性地进行规划和决定●决策程序不规范，存在大量“走过场”现象●缺乏民主性，公众参与滞后●缺乏科学性，专家论证流于形式四、如何培养和提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力（一）加强法治教育与培训，不断增强国家公职人员，特别是领导干部的社会主义法治理念。（二）改善法治环境，通过外部制度环境影响和促进公权力执掌者的法治思维。

四个“更加注重”：第一，更加注重制度建设。第二，更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。第三，更加注重行政监督和问责。第四，更加注重依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。（三）建立健全领导干部依法履职水平的评估考核机制，通过内部机制提高公权力执掌者的法治思维。评估考核机制的问题：1.考评对象重视结果但不注重平时工作。2.考评内容过于抽象宽泛不易量化考评。3.考评方式容易使工作流于形式。评估考核机制的思考：1.加强考评组织保障：提升考评工作层次，建立专门考评机构。2.设置科学的考评标准：避繁就简，贴近实际，易于操作。3.设置规范的考评程序：信息反馈渠道，科学运用考评结果。4.进一步丰富完善考评手段：动态考评，自评和互评。5.评估考核的常态化与长期化。（四）加强对领