实施行政许可法面临的困难与对策思考

实施行政许可法面临的困难与对策思考摘要：行政许可是一项重要的行政权利，涉及政府与市场的关系，行政权力与公民权利的关系的界定以及权力的运作方式，事关公民、法人和其他组织合法权益的保护，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的开展。《行政许可法》于2004年7月1日正式实施，该法在实施过程中面临哪些问题和障碍，如何保证其得到有效实施，保证其在实施中不走样，发挥应有的作用，让社会各界满意，这是我们必须予以关注的重要问题。本文分析了行政许可法实施中的几个问题，并针对这些问题提出了相应的对策，进行了研究。关键词：行政许可法；困难；对策一、实施行政许可法面临的困难无需讳言，《行政许可法》实施中存在的问题仍然不少，主要表现在以下三个方面：（一）擅自设立行政许可的情况还时有发生虽然滥设许可的现象已经基本纠正，但并未完全解决。擅自设立行政许可的情况,在某些地方和部门仍然时有发生，概言之大体有三种：.过去滥设的行政许可文件尚未完全清理，现在还有继续实施的。尤其是一些涉及到收费的许可工程，很多仍然在继续执行。例如云南省楚雄市在检查中，发现有4个行政执法部门与政府法制办审核确认并公告的许可事项不符，或多或少，违背了行政许可法的精神实质。.对法定的行政许可事项，擅自设立许可前的“许可”，即擅设许可前置。例如国家发改委在2005年8月治理乱收费问题时指出，目前涉及行政审批、行政许可前置条件的培训、考试、评估、鉴定等收费还比拟混乱，随意增加前置许可的现象经常发生。.在管理工作中习惯性地继续使用行政许可手段，擅自设立新的许可。如某市设立“馒头生产管理办公室”，被戏称为“馒头办”；西瓜进城管理办公室，被戏称为“西瓜办”、“麻烦办”等。如文化部2007年4月18日在“文化行业职业技能鉴定工作会”上透漏将要出台“从事影视、歌唱、舞蹈等文化行业将须持证上岗”的规定，就违反了《行政许可法》关于行政许可设立主体和事项的规定。（二）滥用行政许可权力的现象依然存在本法虽然对行政许可事项作出了全面的、系统的原那么规定，但有些行政许可机关及其工作人员不依法办事，滥用行政权力的现象依然存在，有的还十分严重。主要表现在：（1）行政许可中的“暗箱操作”现象还比拟多，尤其是在土地批租、房地产审批、药品医疗器械审批等领域尤为严重，里面的腐败现象也很多，前青岛市市委书记杜世成和前国家食品药品监督管理局局长郑筱萸都因权钱交易而腐败。（2）行政许可中的不公正现象仍然存在。如行政执法过程中的松懈情况，是指行政机关行使行政权时因人而异的不公正现象，滥用自由裁量权的情况,这是违法行政的表现。（3）乱收费现象还有存在。国家有关治理乱收费的政策没有得到全面落实。越权审批收费或自立工程、擅自提高收费标准乱收费的行为，在一些地方和有关部门仍然存在；一些部门、单位转移行政职能，通过中介机构和学会、协会等社会团体乱收费、强制收费的现象时有发生。对一些滥用行政许可权力的行政机关及其工作人员，没有给予认真追究法律责任，致使某些机关和人员继续行使职权。以上滥用权力产生的种种问题，严重影响了实行行政许可的社会效果。（三）行政许可的检查监督还不到位行政许可的检查监督不到位，主要是指行政许可证机关在作出行政许可决定后，对当事人从事所许可的活动，没有依法进行检查监督，其问题主要存在于:不履行检查监督职责。如环保污染、矿产开采、食品药品平安。这其中主要有:（1）无力监督。因为人力物力财力的限制，如食品药品平安。（2）权限缺乏，如治理污染。（3）因为利益而不想监督，如官商勾结中的房地产土地买卖。（4）形式主义和作外表文章，如一些地方在专项治理和整顿中的形式主义作法。（5）检查而不处理，睁一只眼闭一只眼，如岌岌可危的小煤矿平安生产许可。（6）有些必须经许可的事项，有些机关不经许可，擅自实施某种活动，许可机关也不闻不同。如建祖龙长城，这样一个明目张胆的违规建设工程，当地政府一些部门竞然明里暗里给予支持，不仅有计划部门、开展改革委的草率批复，更有旅游部门为“合作开发”而作出的越权承诺。正是由于当地政府一些部门和单位越权批让十.地，失职渎职，致使“祖龙”违规占地建设愈演愈烈。而最终还是因为舆论的声音而停工待处。二、实施行政许可法对策（一）落实责任制度1、建立和完善领导责任制《行政许可法》落实情况的好坏，很大程度上取决于部门领导，建立有效的领导责任制，不但可以监督领导的行为，对整个行政许可单位的工作都是很有效的监督方法和机制。行政许可责任制度在《行政许可法》中第七章法律责任中的假设干条款已有规定，各地各部门在制定实施细那么时也把主管人员的责任和其他相关人员的责任进行规定，都对应该遭受行政处分和刑事处分的事项进行了规范，但对主管人员的处分方法规定必较模糊和宽泛，只是规定依法给予行政处分和依法追究刑事责任。有些地方制定了责任追究方法和责任制，如北京市政府和浙江省农业厅。但很多地方还是一片空白，没有建立行政许可领导责任制。缺乏对行政许可机关“一把手”的责任制度建设和制约，使“一把手”放松了对下级的要求，自身也更容易产生腐败，而缺乏监督。而在其他行政部门如计划生育、环保和组织人事部门建立和强化了领导责任制后，这显然成为大势所趋，行政许可机关也应该建立行政许可领导责任制。为了建立行政许可责任制，可以学习环保领域中责任制的一些作法，从以下几个方面着手：（1）政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本部门行政许可的第一责任人、负总责。主要领导要加强对行政许可工作的领导，如果发生重大许可违法事故的，如广泛存在的煤矿许可和医疗器械许可的问题，也要遭受相应的行政处分。（2）实行领导干部行政许可任期考核和许可违法违纪行为责任追究制度。可以学习环保领导负责制的作法，将行政许可工作实绩考核结果,包括群众的满意率、反应和投诉情况作为领导干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。（3）对因重大许可决策失误或违反行政许可法律法规，造成严重后果的领导干部，追究其行政乃至法律责任，应该提高追究责任的官员的级别，以加强责任机制的建设，降低违法行政许可的发生几率。当然，建立领导责任制需要各级各部门尽快出台相关法规，详细规定主要领导干部的责任和处分方法,这样,才能使其更加重视行政许可的依法执行。2、除了建立主要领导责任制之外，还应该建立直接责任人员的责任追究制度因为这些工作人员处于工作的第一线，直接履行行政许可法规定的各项职责，这些一线工作人员容易出现不按法定工程和标准收费，借机摊派、截留、挪用、私分或者变相私分行政许可依法收取的费用，索取或收受他人财物、接受有偿服务或者谋取其它利益等违法行为。他们除了接受上级领导和群众的监督以外，还应通过法规形式对其责任以及追究责任的方法予以规定，如哪些情况责令改正、责令作出书面检查、责任人向申请人赔礼抱歉、通报批评、调离工作岗位、给予行政处分等处分，行政许可过错责任人构成犯罪的，依法追究刑事责任。（二）重构行政许可理念第一，行政许可是有本钱的。从经济学的角度看，行政许可的本钱是很高的。首先，由于信息不对称状态的存在会产生机会本钱，导致有些通过行政许可进行的资源配置与经济规律相悖，会导致无效率的市场准入，同时还会造成国有资产流失；其次，由于行政权过大，缺少监督、制约，行政许可机关与行政许可对象“合谋”，会产生腐败，导致第二层次的本钱；最后，行政许可中繁琐的手续，还导致交易本钱加大。设定和实施行政许可时，要树立本钱效益观念。设定和实施行政许可的本钱，应当低于社会所承当的未设定和实施该许可前解决存在的问题的本钱；如果设定和实施行政许可的本钱，高于解决未设定和实施该许可前所存在的问题的所需本钱，该行政许可即属于不适当和不必要。第二，行政许可既是权力也是责任。但凡设立行政许可的，行政机关在依法行使颁发许可证、执照等行政许可权的同时，就负有审查、监督许可对象的义务,行政机关不履行审查、监督义务的就要承当法律责任。对于不许可的事项，行政机关从维护社会秩序的目的出发，也要加以监督，但大多数是事后的，而行政许可那么要求事前就要对许可对象进行监督，因而行政机关的审查、监督的责任是前移了，而不是后退了；法律责任加大了，而不是缩小了。（三）制定行政许可裁量权基准对于什么是裁量权基准，无论是学术界还是实务界，都尚无定论。但在裁量权基准是对法定裁量权具体化的控制规那么上，观点都是一致的。成文的法律法规处于相对稳定的状态，而行政执法行为面对的社会关系处于时刻变化之中。制定行政许可裁量权基准可以一定程度遏制行政机关滥用行政许可裁量权，保证《行政许可法》的目的和原那么得以实现。制定行政许可裁量权基准的主体为行政机关。行政机关必须符合两个条件:一是法律、法规和规章规定该行政机关享有行政许可职权。二是法律、法规、规章规定该行政机关对行政许可行为享有裁量权。制定裁量权基准的主体包括县级以上政府。上级行政机关已经制定行政许可裁量权基准的，下级行政机关原那么上不再制定适用范围相同的行政许可裁量权基准。行政许可裁量权的形式主要表现为对是否启动行政执法程序的裁量，如是否启动听证程序；对行政许可条件的裁量，对行政许可决定幅度的裁量。制定行政许可裁量权基准应当听取行政相对人的意见，行政许可裁量权基准应当向社会公开，依据行政许可裁量权基准做出的决定也应当依法向社会公开，以此保障公民的知情权、参与权、监督权。行政机关制定行政许可裁量权基准应当考量以下因素2：1、所依据的法律、法规和规章规定的立法目的、法律原那么。在法治国家中，行政机关的执法活动不仅需要遵循法律规那么的控制，还要接受法律原那么、法律目的的制约。法律目的为立法、执法提供根本性的方向指导，法律原那么那么是法律价值的载体，为具体的法律条文的规定提供着补充。2、经济、社会、文化等客观情况的地域差异性。不同的经济、社会、文化开展情况，对于同一行为的感受、要求不同。假设我国在某一领域对市场主体的准入许可有土地占用额度的幅度限制，那么在东部兴旺地区可以规定偏紧的用地指标，在中西部欠兴旺地区可以规定偏松的用地指标。因此，在制定行政许可裁量权基准的时候，应当根据行政管理地域的经济、文化和社会开展现状。3、管理事项的事实、性质、情节以及社会影响。即在裁量权基准中，事实、性质、情节以及社会影响与行政执法决定要相适应。参考文献[1]周汉华.行政许可法：观念创新与实践挑战.法学研究，2005,2：15-17⑵杨天宇.中外政府行