检察机关法律监督职权的优化,司法制度论文

检察机关法律监督职权的优化,司法制度论文摘要：自的十八届三中全会对我们国家司法体制改革和监察体制改革作出总体部署以来,各试点地区稳步推进机构改革、整合人员编制、完善机构职能,成效初显。处在这两项改革交汇点上的检察机关,面临着重大改革。对检察机关的法律定位必须契合我们国家现行改革趋势,在这里基础上整合优化检察机关的机构设置和人员编制,并与国家权利机关做好职能衔接。最后,在总结各试点地区实践经历体验的基础上,加强相关立法工作,让改革规范化、程序化、制度化。本文关键词语：检察监督;定位;职权;改革;一、监察体制改革背景下检察机关的法律定位在以***为的和国家领导人的坚强领导和依法治国旗帜的引领下,我们国家的政治体制发生了深入变化。以服务型建设为目的的依法行政改革,以公正司法为目的的司法体制改革和以不敢腐、不能腐、不想腐为核心的监察体制改革日趋完善。检察机关肩负着法律监督者的职责,与各部分国家权利存在密切的联络。在政治体制改革和国家权利构造的优化重整中,检察机关的定位是不得不首先面对的问题。我们国家检察机关自设立以来,关于其定位,主要有三种观点:第一种观点根据其组织机构的上下级领导关系定性为行政权;第二种观点根据其司法职权定义为司法权;第三种观点采取折中的方式方法,以为检察机关具有双重属性。主流观点根据(中国宪法〕(下面简称(宪法〕)第129条的规定和(中国人民检察院组织法〕(下面简称(检察院组织法〕)的法律规定,把检察机关认定为法律监督机关。然而随着监察体制改革在全国范围的推进,国家监察委员会的成立,本来属于检察机关自侦案件范围的反贪污贿赂犯罪的侦查权从检察院剥离,检察机关法律监督的范围缩小,关于检察机关的法律定位再次引起了学界和实务界的广泛关注。有学者主张以公诉职能为中心,重构检察机关在我们国家权利构造中的法律定位1。检察机关应该以此为契机完善本身机构设置,改变过去一职多能的混乱状态,以刑事公诉和行政公益诉讼为中心扩展其法律监督职能,在司法实践中保障宪法、法律的正确有效施行。一方面,从检察机关提起行政公益诉讼的可行性和正当性方面来讲主要有如下几点理由:首先,检察机关作为我们国家的法律监督机关,在深化行政体制改革的浪潮中,通过以检察机关提起行政公益诉讼的方式来倒逼行政机关依法行政,进而转变职能,这也是检察机关履行法律监督功能的详细具体表现出。其次,检察机关在长期的刑事侦查、应诉工作中把握了大量的实务经历体验,拥有一批业务素质好、政治意识强的专门法律人才,最重要的是检察机关相比社会组织和个人有强大的国家机器作为后盾,有稳固的人力、物力、财力保障。再次,从行政公益诉讼本身的特点来看,控诉的对象是行政机关及其工作人员,牵涉到的利益广泛,牵涉人数诸多,存在关系复杂,取证困难等问题。一般的公民和社会组织难以承当如此重大的责任。最后,检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体,是经过实践检验后作出的正确决定,有的政策支持和明确的法律根据。另一方面,将职务犯罪的调查权从检察机关剥离,把公职人员涉嫌职务犯罪的调查权移交给监察机关,在侦查权和检察权之间架起了一座桥梁,缓冲了检察权和审讯权之间的冲突,有利于真正构成侦查机关、检察机关和审讯机关在司法活动中互相配合、互相制约、互相监督的良好局面。此次机构改革有利于充分发挥检察机关法律监督者的作用,实现对国家公权利法律监督的全覆盖。此前检察机关固然外表上在职务犯罪案件中,拥有极大的权利,但是很多职务犯罪案件都是纪委移交过来的,检察机关往往迫于纪委强大的政权资源的威慑2,在侦查和审查起诉中遭到有关领导较多的牵制,增加了贪污腐败和刑讯逼供的发生机率。而国家监察委员会整合了检察机关、行政监察委员会和纪委的反腐败气力,构成了强大的组织队伍和优势的政权资源。相比由检察机关承当此类案件的侦查工作,遭到的牵制更少,职能更单一,地位更超脱,避免了之前检察机关在这里类案件中既当运发动又当裁判员的弊端。同时,检察机关职权也得到了减负,有利于纵深发展其公诉职能。国家监察委员会的设立并不是对检察机关监督权的否认,而是和检察机关构成互相补充、互相监督制约的关系。首先,国家监察委员会对于涉嫌贪污腐败以及职务犯罪行为享有的监督、调查和处置等权利并不排挤检察机关的检察监督权,而是各有侧重。国家监察委员会侧重于公职队伍的廉政性监督,而检察机关、审计机关、纪委等监督机关侧重于对行政权行使的合法性、合理性、正当性、效能性和对纪的监督。其次,在贪腐类案件中检察机关仍然是批准逮捕的唯一权利机关。对于监察委员会申请批捕的案件,检察机关能够充分行使监督权。再次,对于监察机关移交审查起诉的案件,检察机关是唯一的公诉机关,在审查起诉环节检察机关能够充分行使公诉裁量权,最后,检察机关能够通过公益诉讼的方式充分发挥其对公权利的法律监督作用。二、检察机关法律监督职权的优化在我们国家机构改革和职权调整中,行政公益诉讼成为检察机关对行政权监督的利器。作为提起刑事公诉的唯一主体,检察机关在维护社会秩序方面发挥着重要作用。然而,对于国家公权利的监督,由于立法规定不完善,作用发挥尚不充分。笔者建议从下面几个方面着手优化检察机关的职权。第一,完善批捕权的法律规定,加强批捕权的权威。(中国刑事诉讼法〕(下面简称(刑事诉讼法〕)对批捕权规定寥寥几条,而且多为形式审查。另外,(刑事诉讼法〕对批捕的程序规定规范化、司法化缺乏。例如第八十六条对于辩护律师的意见规定为能够听取,辩护律师提出要求的才应当听取,不利于司法程序的公开透明,更不利于对犯罪嫌疑人基本人身权利的保卫。随着依法治国理念的深切进入人心和公民法治意识的逐步加强,检察机关在审查批捕时应当要求控辩双方同时到场,充分听取控辩双方的意见。辩护律师对部分侦查行为提出疑议,要求查阅卷宗材料的,检察机关应当及时予以审查并限期答复辩护律师,对于确有必要的应当允许辩护律师查看。第二,扩宽检察机关对其他侦查行为的检察监督。对于侦查经过中采取的其他错误的限制人身自由和查封、扣押财产等的强迫措施,(刑事诉讼法〕没有规定对侦查机关的惩罚处置措施,此处也缺乏检察机关检察监督的参与。此类强迫措施同样牵涉到公民基本的人身、财产权利,对于这类强迫措施,应当接受检察监督3。检察机关应当听取辩护人、诉讼代理人的意见,对其必要性进行审查;同时对采取强迫措施程序的合法性进行检察监督。第三,细化(刑事诉讼法〕中对不起诉情形的规定。我们国家现行(刑事诉讼法〕对于检察机关不起诉的规定不甚完善。如在证据缺乏不起诉中,使用的词为能够,笔者以为欠妥,证据缺乏属于不符合起诉条件的情形,起诉容易诱使冤家错案的发生。其次在相对不起诉中缺乏犯罪情节显着稍微的详细标准,在这里规定下,检察机关往往采取保守的态度,大多会做出起诉的决定,这一方面增加了法院审案的压力,另一方面架空了(刑事诉讼法〕对相对不起诉的规定。笔者以为一方面应当明确(刑事诉讼法〕关于不起诉的标准,另一方面应当充分发挥检察机关的公诉裁量权。对于案情简单,事实无争议,犯罪情节稍微的案件,由检察机关作出处理后,向上级检察机关提交案件分析报告,同时抄送同级人民法院。辩护人、诉讼代理人、被害人不服的能够要求公诉检察官提起公诉。第四,加强检察建议的刚性制约力,加强对侦查行为和审讯活动的本质性监督。对于侦查机关的侦查活动经检察机关发出检察建议后,侦查机关仍不改正的,退回补充侦查。同一个案件,侦查机关收到两次检察建议后仍不改正的,作出不起诉决定。对于存在违法审讯行为的,发出检察建议后,需另行组成合议庭重新审理。把检察建议与相关公职人员的年度考核、绩效考核挂钩。第五,调整审讯监督程序的监督重点。现行的审讯监督程序针对的多是事实不清的案件,但在我们国家真正启动审讯监督程序的案件是极少的,多以证据缺乏,不符合再审条件为由予以驳回,检察机关的法律监督职能没有得到充分发挥。因而,为了让检察监督权落到实处,能够从对确有错误的判决的监督转向对审讯人员审讯活动的监督上来。这不仅能够让检察监督权运行更高层次效,而且还能够减轻法院立案部门的办案压力,节约司法资源。第六,扩宽检察机关提起行政公益诉讼的范围,完善相关法律规定。一方面(行政诉讼法〕对检察机关提起行政公益诉讼的范围规定的过窄,仅限于生态环境和资源保卫、食品药品安全、国有财产保卫、国有土地使用权出让等领域,对于其范围是等内还是等外多有争议,至今未有定论。另一方面,对于检察机关提起行政公益诉讼的条件缺乏细化规定,检察建议发出后给予行政机关多长时间的履职期限,作为与不作为的界线怎么确定,未履行完毕的行政行为怎么界定,等等。另外,现行法律对于违法行政机关的惩罚处置力度较小。笔者建议,一方面能够以司法解释的方式对行政公益诉讼范围进行扩展;另一方面结合权利清单对属于未履行监督管理职责的违法行政行为进行补充规定,公民和社会组织以为应当提起行政公益诉讼检察机关不提起的,能够向上级检察机关检举;对于行政机关在行政公益诉讼中败诉的,除了判决其纠正违法行政行为、履行相关行政管理监督职责之外,应当对其主要责任人和直接负责人进行相应的处理惩罚。对其损失存在明显过错的,国家能够向相关责任人追偿。三、检察机关的域外考察及制度借鉴域外检察机关,在组织机构上大多带有强烈的行政色彩,多代表公权利行使控诉职能并充当的法律参谋,然而在详细的履职经过中检察官享有较大的独立履职的能力。(一)英美法系国家美国的检察制度实行三级双轨制,由检察长(司法部部长)统管全国的检察事务,下设联邦、州、市三级检察机构,分为联邦检察系统和地方检察系统。首先,美国实行独立检察官制度,在办理案件中,不分职位高低和层级差异不同,检察官都是平等的行使权利。我们国家当前以检察官命名办公室的试点与美国的独立检察官有很多类似之处。其次,在提起刑事公诉中,检察官拥有极大的自由裁量权,辩诉交易制度盛行。最后,美国的检察机关能够干预侦查机关的侦查行为,甚至在检察长下下设联邦调查局,负责侦查由检察机关自侦的案件。美国的检察制度实行侦查集中而公诉分散的运行形式4。英国的检察机构由检察总长统领,下设检察长和皇家检察署,皇家检察署设有若干检务区,每个检务区通常与一到两个警区对应,近年出于权利下放和财政的考虑,检务区的设置有大幅度的减少。与我们国家不同的时,英国的检察署充当的谘议机构,没有法律监督权5。值得我们国家借鉴的是皇家检察署在审查起诉时极为注重起诉的必要性。他们一般从两个方面来考虑:一是证据的充分性,证据要求的是定罪的现实可能性,二是公共利益的检验。为此,很多地区的教化服务机构都引入了案件公众利益评估中心作为独立的第三方机构,其任务是根据相关规则的规定为因公共利益而中止起诉的案件为检察署提供相关的资料6。另外在证据展示方面,英国的辩护方和被告人有充分的查阅控方证据资料的权利,包括控方在起诉中未使用的资料、对于控方证人不利的证据。对于辩护人要求公开的证据资料有可能涉密、涉敏的,由法院裁决,根据辩护人的答辩意见,二次公开对被告人可能会被合理期望为有利的资料7。(二)大陆法系国家德国实行检察一体化的领导体制,下级要遵守上级的指令,但是检察官在执行职务时具有高度的独立性。检察长不能直接干预检察官办案,但是就某一详细案件发生了分歧且不能达成共鸣时,检察长能够行使对案件的接管权和转移权8。德国实行检警一体化的侦查形式,德国检察机关对警察侦查行为的合法性监督贯穿于事前、事中和事后的全经过。不仅对司法警察的立案、取证、破案有指挥控制权,而且违法获得的证据会对检察机关提起公诉产生本质性的影响。另外,德国的检察官在详细办案中享有对刑法的解释权,并且这种权利不受法院判例的约束9。最后,德国的检察机关采取公诉独占主义和起诉便宜主义相结合,通过审查起诉从结果上制约侦查。法国是检察制度最早新起的国家,实行审检合署制。法国的检察机构分为最高法院检察院、上诉法院检察院、大审法院检察院和违警法院检察院。近年来,法国司法部致力于检察权的独立体制改革,有了很大的改善,华而不实最核心的内容就是废除了司法部部长的个案指示权,并区分了刑事政策与公诉政策。但是法国检察权去行政化仅针对外部,而检察系统内的金字塔型的权利架构没有松动。法国作为检察制度最先新起的国家,有很多值得我们国家在司法体制改革中借鉴的地方。如:检察长在同一驻法院检察院的任期不得超过7年,这有利于防止司法腐败。另外法国的检察机构设置突破了行政区划的限制,根据受理案件的难易程度和案件所牵涉的详细类型进行机构设置和人员编制,这有利于合理高效配置司法资源,提升检察职务的专业性。韩国的检察官拥有极大的权利,每一个检事都是独立的官厅。侦查中的批捕、羁押、扣押、搜寻的请求权只能由检事提起,紧急情况下,检察官还能够突击搜寻私人住宅。除此之外,检察机关内部职权划分明确:分为负责人事、组织、财务、外事、宣传等行政事务的法务部检察局和负责办案的检察厅。另外,韩国采取完全的起诉便宜主义,同时规定了严格的追诉标准,因而韩国的无罪裁判率是极低的。最后,韩国检察官的选拔程序也是非常严格和漫长的,到达参加司法考试的资格后,要经过三次淘汰式的考试,择优录取,入职后根据其职位大小等定期进行培训学习。四、我们国家检察体制机制的完善随着司法体制改革的顺利推进,我们国家检察制度体系的中华特点日益凸显。但我们国家检察制度的体制机制构成历史较短,很多地方还只是初具框架,急需进行完善。详细具体表现出在下面几个方面:(一)完善相关法律,让改革于法有据我们国家现行改革偏向于政策导向型,往往缺乏法律根据,这不利于构成改革的长效稳定机制,容易出现改革中断、断层等问题。在全面依法治国旗帜的引领下,应该不断总结改革的实践经历体验,以(宪法〕为统领,完善(检察院组织法〕、(中国行政诉讼法〕和(中国刑事诉讼法〕等相关法律的规定;同时借鉴吸收国外有益经历体验,加强理论研究,在修法、立法中吸收其成熟的法制元素,借鉴其先进的立法技术。另外,通过运用当代科学技术和大数据,建立完善、联动的法治运行评估机制,注重立法的质量和可操作性。(二)明晰检警关系,监督侦查权规范运行随着检察机关司法属性的回归,其对侦查行为应加大监督力度。就现行实践来看,检察机关缺乏对公安部门立案、破案的监督与制约,对司法警察的违法侦查行为缺乏强有力的制度规制,对无故不采纳检察建议的情况缺乏惩戒和惩罚处置机制。我们国家应该以司法体制改革和政治体制改革为契机,加强检察机关对侦查机关侦查行为合法性的监督和制约。首先,对于那些在侦查、调查取证中发生违法侦查风险较高的案件,能够让检察机关提早参与。其次,能够通过检察机关和司法警察联合发文的形式发布司法解释,为完善警检关系提供法律根据。最后,要提升检察建议在侦查行为中的刚性制约力,对那些检察建议置之不理的侦查机关和侦查人员予以惩戒。(三)深度挖掘公诉职能,强化检察监督职权检察机关应该以此次机构改革为契机,充分发挥检察机关的公诉职能优势,在公诉中加强检察监督权的权威性和专业性。首先,检察机关应当严把公诉关,包括严格审查国家监察委员会提起审查起诉的案件。一方面制定严格明确的公诉标准,另一方面稳固公诉独占主义10、同时扩大起诉便宜主义11。通过检察机关完成对案件的过滤,减少法院人多案少的压力,提高司法资源的利用效率。其次,针对检察机关提起的行政公益诉讼案件,逐步构成全国统一的案件受理范围、前置程序、检察机关何时参与以及裁判的执行监督等规范化、流程化的形式,并注重对检察机关提起行政公益诉讼的绩效进行定期评估,构成大数据,对社会予以公开。最后,对无组织提起的民事公益诉讼,由检察机关依法参与。(四)实行检政分离,落实检察职权独立司法独立一直是我们国家司法体制改革的主要任务和目的,近年来司法体制改革也获得了宏大的成就。但是检察系统内部的管理和领导体制机制仍然带有很强的行政色彩。固然检察院对业务部门和行政部门进行了划分,但是在现行领导体制下,检察官履职活动,难免遭到上级领导的干预。笔者建议应该进一步细化检察系统内部的职能分工,把牵涉人事、组织、财政、外事、宣传等行政性事务完全剥离检察系统,由专门机关承当。另外,总结现行个别地区推行的以检察官命名办公室的实践经历体验,加强检察官在详细案件中的独立性。(五)加强检察队伍建设,完善职业保障机制检察机关作为我们国家的法律监督机关,保障着宪法和法律的有效施行。要使检察职能得到有效发