我国契约农业环境法律规制的优化进路,环境法论文

我们国家契约农业环境法律规制的优化进路,环境法论文内容摘要：契约农业作为助力我们国家乡村振兴目的实现的一种农业创新形式，其有效推进离不开完善的法律制度保障。然而，在环境法律规制层面尚存在主体责任不明确、行政监管有待加强、农业环境保险制度不健全等众多层面的缺乏。构建体系完备的契约农业环境法律制度体系，应在绿色发展理念的指引下，通过完善相关立法，明确双方式方法律主体环境责任、加强农业环境污染监管、引入农业环境污染责任保险制度，并健全贷款、环境税收优惠、多元化生态补偿等配套施行机制。如此，方能更好的激活土地要素的市场价值，助推美丽乡村建设。本文关键词语：契约农业;乡村振兴;绿色发展;法律规制;作者简介：李诚〔1992-〕,女，山东淄博人，山东理工大学法学院2020级硕士研究生，法经济学研究院助理研究员，研究方向：经济法学。;基金：山东省社会科学规划研究项目绿水青山就是金山银山思想的制度保障：以生态保卫红线的统筹推进为研究视角〔项目编号：18CFXJ20〕的阶段性成果;Abstract：Contractagriculture,asanagriculturalinnovationmodetohelpachievethegoalofruralrevitalizationinChina,cannotbeeffectivelypromotedwithoutperfectlegalsystemguarantee.However,therearestillmanydeficienciesinenvironmentallegalregulation,suchasunclearsubjectresponsibility,administrativesupervisiontobestrengthened,andimperfectagriculturalenvironmentalinsurancesystem.Undertheguidanceoftheconceptofgreendevelopment,weshouldimprovetherelevantlegislation,clarifytheenvironmentalresponsibilityofbothlegalsubjects,strengthenthesupervisionofagriculturalenvironmentalpollution,introducetheinsurancesystemofagriculturalenvironmentalpollutionliability,andimprovethesupportingimplementationmechanismofloans,environmentaltaxpreferences,diversifiedecologicalcompensationandsoon.Inthisway,wecanbetteractivatethemarketvalueoflandelementsandboosttheconstructionofbeautifulcountryside.Keyword：contractagriculture;ruralrevitalization;greendevelopment;legalregulation;2021年，(关于施行乡村振兴战略的意见〕初次提及订单农业这一概念。订单农业也称为契约农业，它是以协议契约为纽带，链接企业和农户两类主体，促进农业产业化、多元化发展。契约农业是实现乡村振兴战略的详细方式之一，企业+农户形式是当前我们国家契约农业的基本形式，该形式在拓宽农民增收渠道、提高农民收入水平等方面发挥着重要作用。但契约农业的发展难免会对环境带来不利影响，而相关法律对于契约农业环境风险的规范尚不完善。2020年10月29日，中国十九届五中全会审议通过的(中国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目的纲要〕提出，要全面施行乡村振兴战略，推进农业绿色转型，加强产地环境保卫治理，深切进入施行农药化肥减量行动，推进畜禽粪污资源化利用。在当下形势下，怎样界定和规范契约农业发展经过中的环境责任是建设美丽乡村的关键举措。笔者以契约农业中的环境问题为研究对象，对其环境责任认定和承当等问题进行系统分析和论证，探寻我们国家契约农业环境风险规制的完善途径，以期更好地助推美丽乡村建设，促进农业绿色发展，打造人与自然和谐共生的新格局。一、契约农业发展存在环境风险2021年10月，办公厅、办公厅印发的(关于推动城乡建设绿色发展的意见〕提出要发展多种形式适度规模经营，支持以公司+农户等形式对接市场。契约农业的发展对于实现农业产业化和当代化具有积极的助推作用，但在发展经过中，由于企业和农户对于经济收益的追求远远大于对环境保卫的重视程度，导致契约农业在发展经过中引发了很多环境问题，主要表现为下面几方面：〔一〕土壤污染及水污染严重契约农业固然为农户的增收提供了新的途径和形式，但在发展经过中对环境所带来的不利影响也日益凸显。农户在种植经过中为实现短期内收益最大化，会选择大量使用化肥、农药。而化肥和农药所含有的氮、磷等物质，在土壤中不断累积，直至超出土壤的自我修复能力，进而导致土壤污染。同时，农户在养殖畜禽经过中将产生的粪便、养殖废水、病死尸体等废料不经处理直接排放处置的行为，也造成了严重的水污染。〔二〕土地生态功能退化明显在企业+农户合作种植经过中，农户需根据与企业签订的合同，生产种植蔬菜、粮食等农作物。而企业为节约生产成本会选择拥有土地承包经营姑且便于实现规模化生产经营的农户进行合作种植，这将为企业大规模机械化作业提供便利。然而，企业因过度追求短期内的经济效益，并未给农户留有充足时间采取必要的休耕轮耕等土地养护措施，加之长期的大规模机械化作业致使土地板结化，并且因缺少对土地的必要养护，土壤肥力下降，对土地的生态功能造成了严重损害。[1]〔三〕周边生态环境遭到严重影响在企业+农户合作养殖经过中，多数企业会与农户在合同中明确约定由农户自行负责相关环保事宜，因污染造成的一切后果均与企业无关，企业对于合作经过中环保事项不采取任何防治措施。然而，由于农户环保意识不强，部分农户在建设养殖区时未与居民区保持合理的防护距离，养殖经过中所产生的难闻气味、滋生的蝇虫等严重影响周边住户的日常生活。很多养殖农户非法占用基本农田，养殖区域比拟分散，没有构成养殖规模，这导致养殖污染来源比拟分散，污染位置不易辨别和确定，很难开展有效的防治。再加上环境监管部门对此类污染情况监管不到位，经过长时间累积，导致生态环境自净能力缺乏，生态环境毁坏较为严重。二、契约农业环境风险法律规制缺乏当前，在我们国家部分乡镇对环境保卫的关注远低于对经济增长的重视，在农村仍存在以牺牲生态环境来促进经济增长的现象。而要实现农业健康发展，提高农户的经济收入，首先要保障契约农业生态环境的持续健康发展。契约农业发展经过中的环境保卫离不开体系完备的环境法律规制，现有法律制度难以有效解决契约农业发展进程中出现的复杂问题，主要表现为下面几个方面：〔一〕我们国家环境立法未牵涉契约农业环境规制我们国家历来重视城市环境问题，经过四十多年的发展，我们国家环境立法获得了长足的进步，但专门环境立法体系性缺乏，相关的立法协调性也存在问题。[2]通过梳理我们国家(环境保卫法〕(农业法〕(畜牧法〕(大气污染防治法〕(水污染防治法〕等相关规定，能够发现我们国家关于农业环境保卫的相关立法在数量上已到达一定规模，行政法规、地方性法规及部门规章均有牵涉，但各个法律法规设置较为分散和笼统。通过检视我们国家现行的农业发展立法，发现其缺失保卫农业生态环境并限制环境利用行为主体过度行使私权利的法律规定。[3]现有立法尚无有关契约农业环境问题的规定，若不针对企业和农户所需承当的环境责任进行明确规定，根据谁污染，谁治理的原则，环境监管部门会对农户进行罚款，且会由农户来承当污染治理、环境修复等环境责任。例如，(畜禽规模养殖污染防治条例〕第三十九条规定处理惩罚对象是防治污染的配套设施未建成或者不合格的养殖者〔即农户〕,而企业作为契约农业发展中最大受益者却无需承当任何环境责任，农户和企业之间的权利与义务、收益与风险均不对等。这既无法从根本上预防和治理契约农业发展经过中的环境污染问题，也不利于促进乡村振兴战略的实现。农户作为社会中的弱势群体，若根据谁污染，谁治理的原则追查农户的环境责任，也面临着有关社会公平和农业产业竞争力等问题。[4]在契约农业形式下，企业和农户是独立的个体，双方通过签订合同建立了契约关系。在这一契约关系中，企业利用其在市场经济地位中的优势对农户的收益有决定权，企业在与农户签订合同时为保障其本身利益，在合同中约定由农户来负责一切环保事项，而农户环保法律意识不强，对环境责任问题的承当存在懈怠及侥幸心理，且为追求短期的经济效益，不注重对环境的保卫。在出现环境污染问题后，无论是对农户主张环境侵权责任还是生态修复责任，仅凭农户本身都担负不起相应的环境责任。污染者负担原则的本意是为让企业承当因排污损害环境而需治理恢复环境的费用，根据污染者担责的原则，明晰契约农业环境污染主体的责任认定，并设定相应的责任承当方式便显得尤为重要。〔二〕契约农业环境污染监管不到位当前我们国家对农业污染的监管体系不完善，对环境的监管仍以城市工业点源污染为主要目的，针对农业生态环境的监管还很薄弱。究其原因，首先，对农业生产环境的监测工作开展较少，农业环境监管工作人员配备缺乏，基础环境数据缺乏，面对相对分散、情况不一的农业生产区域进行环境监管的成本过高，面临执法不严、违法不予追查等现象。其次，农户的环境保卫意识淡薄，农户缺乏对农业环境污染防治法律法规的认知。由于我们国家(环境保卫法〕对农业环境污染和生态环境的毁坏缺乏明确有效的处理惩罚规定，导致环境监管部门难以直接有效参与对农户环境利用行为的监管。再次，我们国家农业环境监管方面缺乏统筹规划，农业环境管理牵涉到多个部门，但是各部门职能定位不准确，存在互相推诿的情况，难以有效协调，导致农业生产环境污染监管困难。例如，固然镇一级设立了环保办公室，但因其职权有限，对农业环境污染防治工作的监测能力缺乏，在环保机构监测监察执法垂直管理制度改革后，原为县级部门的生态环境机构变为上级生态环境机关的派出机构，不再接受县级的领导和监督，生态环境派出机构的工作人员脱离了县级的监管，而且在县级生态环境综合监管职责上缺乏有效权限，导致县级生态环境派出机构的统一监管职能难以发挥。[5]〔三〕契约农业环境污染责任险制度不完善契约农业发展形式下环境污染事故时有发生，污染事故发生后环境侵权赔偿通常会因数额较大而难以落实到位。究其原因，首先，我们国家契约农业环境污染责任保险的立法缺失，导致农业环境污染保险的推行缺乏有力的法律根据。例如，我们国家(环境保卫法〕第五十二条规定了国家鼓励投保环境污染责任保险。然而该规定仅仅是倡导性、鼓励性的条款，难以保障契约农业环境污染责任保险的有效运行。2021年通过的(环境污染强迫责任保险管理办法〔草案〕〕固然针对的是从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位，但仅仅是规定了部分必需要投保的行业和单位。其次，由于公司人格独立，股东仅承当有限责任，因而企业为节约成本，宁愿选择在环境污染事故发生时承当高额赔偿费用，也不愿预先投保环境污染责任保险，借助保险机制分散环境污染风险，而农户更无意也无力投保环境污染责任保险。同时，因契约农业环境保险费率确实定确有难度，使得契约农业环境污染责任保险推行困难。三、契约农业环境风险法律规制的完善在乡村振兴背景下，现有环境法律规范已不能很好地解决契约农业发展经过中出现的环境问题，尤其是关系到环境责任承当的问题。因而，完善现有法律规范，构建完备的契约农业环境风险规制体系尤为重要，保卫农业生态环境离不开完善的立法及严格的执法。〔一〕建立健全契约农业环境保卫法律制度建立健全契约农业环境保卫法律法规及详细适用规则，统筹相关立法，建立相关立法衔接机制，用法治手段来保障契约农业环境污染治理。首先，针对(农业面源污染治理与监督指导施行方案〔试行〕〕施行经过中所暴露出的问题，通过专门立法，在最大限度内知足农业环境污染治理的同时，更好地保卫农业生态环境。其次，在专门立法的基础上，针对各个地区的实际情况及本身特点，因地制宜地制定合适农业环境污染治理的地方性法规及规章，加强企业+农户合作种养殖形式下农业环境保卫的可操作性，明确契约农业环境污染主体的责任认定，确定契约农业形式下由企业与农户根据其收益的比例来承当相应的环境责任，并明确农户与企业在契约农业环境遭到毁坏时详细的处理惩罚规定。保卫自然环境整体性健康和稳定是共同体成员的责任和义务，但在区分不同资源利用主体间责任时需充分考量主体类型之间的差异化，合理、公平地分配责任。[6]在立法中要关切农村生态环境保卫牵涉到的权利公平、时机公平及规则公平等问题，切实保障农户的环境权益。[7]同时，注意协调相关立法，避免立法内容冲突，进而为企业+农户合作种养殖形式下农业环境保卫提供制度保障，助力美丽乡村建设。〔二〕健全环境污染监管及监测体系村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，同时与农户的联络也最为严密。将村民委员会并入契约农业环境污染监管体系，将其作为连接企业和农户的纽带，一方面做好农户的发言人，另一方面贯彻落实契约农业环境监管政策，加强对契约农业环境保卫法律的宣传和普及，提高农户的环境保卫意识，激发农户介入环境污染治理工作的积极性。除此之外，导致生态环境事故频发的原因之一与传统的以经济指标为核心的绩效考核方式存在极大关联。[8]因而，为更好提升地方介入农业环境保卫的积极性，应调整地方绩效考核内容，推行绿色的绩效考核方式。[9]要构建统筹协调的契约农业环境监管体系，应以环境保卫部门为主，其他相关部门为辅，明确其详细分工，建立长效协调机制，并加强对契约农业环境污染的监管，进而减少农业环境污染。同时，当下亟需建立和完善契约农业环境监测体系，利用企业网络信息资源优势，建立环境信息分享平台，制定契约农业环境标准，定时发布环境信息，实现契约农业环境信息公开与分享。在企业+农户合作种养殖形式下，企业需要根据环保部门的农业环境标准要求，把控把严农药关和饲料关,农户则应在标准要求范围内开展生产和种植活动。除此之外，应加强政策鼓励，通过给予达标区域或者到达更高层次环保标准要求的企业与农户优惠政策，促使其探寻求索契约农业绿色发展新方式，保证充足的施行动力，提高其介入环境保卫的积极性。〔三〕建立契约农业环境污染责任保险制度如前所述，我们国家(环境保卫法〕鼓励投保环境污染责任保险，契约农业环境污染责任保险的推行，离不开完善的环境保险制度体系。契约农业环境污染责任保险制度的建立可分阶段进行：首先，在综合实地调研环境保险可行性的基础上，可考虑在(环境污染强迫保险法〕中，对契约农业环境污染责任保险的立法目的、原则等内容进行规范；其次，可考虑制定农业环境保险专门立法，并将契约农业环境污染责任保险的规定纳入华而不实，详细规定契约农业环境污染责任保险的投保主体、投保范围、保险责任范围、投保方式等内容；最后，由地方根据各地区实际情况来配套地方性法规等详细的施行规则，进而全面完善契约农业环境污染责任保险的制度体系。我们国家现有的环境保险并没有发挥其本身应有之效用，主要原因是缺乏行之有效的数据，导致难以厘定适宜的保险费率。而契约农业环境污染责任保险作为一种全新的险种，能够先设立契约农业环境污染责任保险试点，得出相应的理赔数据，再通过大量的调整、修改、创新等实践工作探寻求索出合理的契约农业环境污染责任保险费率。同时，能够作为再保险人，为契约农业环境提供保险的公司进行再保险：一方面，可减轻保险公司在新险种探寻求索经过中的负担；另一方面，的再保险供应可以以更好地促进契约农业环境污染责任保险的有效推行。〔四〕建立契约农业环境保卫相关配套机制当下契约农业环境问题的规制亟需给予更多制度层面的保障。应出台针对契约农业中企业及农户介入环境保卫的贷款、税收减免、生态补偿等优惠政策，通过完善各种正向鼓励机制，使企业和农户自主积极的投身于农业环保工作。1.建立契约农业贷款优惠政策体系。企业发展离不开资金的注入，应在绿色发展理念的指引下，对契约农业中保卫生态环境、对农业环境污染进行积极治理及契约农业环境区域监测达标的企业和农户提供贷款优惠支持。针对该项业务的贷款办理应简化贷款审批流程，提高贷款的发放效率，并将该项业务纳入到银行年度考评，鼓励企业将资金投入到生态农业绿色环保领域。积极引导企业及农户投入到农业环境保卫工作，促进绿色农业经济发展和农业产业构造调整。同时，金融机构应创新契约农业的联保贷款形式。由于在契约农业形式下农户所融通的资金主要用于该项目的发展，且农户的收益也来自于该项目，故而企业的信誉水平直接关系到农户的贷款偿付能力，金融机构能够建立契约农业形式下企业+农户联保贷款机制，用企业的信誉值来提升农户的贷款额度。[10]将环境质量与企业及农户的贷款额度挂钩，并持续推进绿色发展理念下契约农业金融产品的创新，建立契约农业形式下绿色金融的长效发展机制。2.健全契约农业环境税收优惠制度体系。税收作为调控国家经济的重要杠杆之一，在促进社会经济的绿色健康发展方面发挥着重要作用。针对契约农业的税收优惠政策，当前(国家税务总局关于纳税人采取公司+农户经营形式销售畜禽有关增值税问题的公告〕中规定采取公司+农户经营形式下的纳税人回收再销售畜禽的，可免征增值税。我们国家针对环境问题规定了(环境保卫税法〕,征收环境保卫税有利于提高纳税人的环境保卫意识，进而规范其环境利用行为。但因环境税课税范围较小，对环境污染和生态环境毁坏行为的调控作用有限，因而，应完善(环境保卫税法〕,着重从征税范围和税收优惠等方面予以规定，使其与我们国家经济健康绿色发展的步伐相一致。独立的环境税法与传统税制在推动生态文明建设上是协同配合的关系，为更好地契合税制生态化，应当进一步修订完善企业所得税、增值税等传统税种的税制，适度降低所得税和商品税的税负。[11]同时，完善落实相关领域的税收优惠政策，建立与契约农业环境保卫相关配套税收优惠制度。通过健全契约农业税收优惠法律制度，发挥财税政策的调节功能，使环境税与其相关的税种共同发挥保卫环境的作用。3.建立多元化的契约农业生态补偿机制。农业生态补偿作为一种政策手段，促进了农业的绿色发展。2021年9月，办公厅、办公厅印发的(关于深化生态保卫补偿制度改革的意见〕中指出生态保卫补偿制度是落实生态保卫权责、调动各方介入生态保卫积极性的重要手段。因而，探寻求索建立市场化、多元化的契约农业生态补偿机制对于契约农业形式下农户和企业积极投身环境保卫工作具有重要的助推作用。要完善以绿色发展为导向的契约农业生态补偿制度，引导企业及农户发展生态农业和循环农业，调动企业和农户介入契约农业生态补偿的积极性，将契约农业环境污染治理与绿色生态产业有机结合。首先，由环保部门牵头建立统一的契约农业生态补偿信息管理平台，在该平台及时发布契约农业生态补偿的相关政策信息，尤其要着重明确契约农业补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿方式等信息。其次，要强化有关部门及社会公众对契约农业生态补偿施行情况的监督，应保障契约农业生态补偿各环节的透明度，及时公开补偿主体、范围、标准等内容，并通过回访以及复核的方式来确保生态补偿落实到位，健全契约农业生态补偿监管体系和追溯体系。再次，应鼓励各地区因地制宜、注重农户的内在需求，积极创新，能够通过试点先行的方式探寻求索出愈加切实有效的除物质补偿以外其他多元化操作性强的补偿方式，知足企业和农户的不同需求。同时，农业生态补偿在契合生态补偿理论的基础上，更要具体表现出农业包涵性