财政学(第三版)02 财政支出

第二章财政支出主要内容转移性支出购买性支出财政支出概述第一节财政支出概述财政支出的含义、原则和分类财政支出范围与财政支出规模财政支出效益分析一、财政支出的含义、原则和分类（一）财政支出的含义财政支出也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。促进：科技三项费用、支农支出等支撑：国企的基本建设投资、重点建设项目投资等“自动稳定器”中的转移支付“自觉调节”中的调节总需求从国民经济各部门的发展角度看：支撑和促进作用财政支出：国家对所集中起来的财政资金进行有计划的分配过程从国家政权角度看：公共产品的财力保证从宏观角度看：宏观调控的重要工具从财政运行角度看：财政分配的第二个阶段（二）财政支出的原则财政支出原则，是指政府在安排财政支出过程中应当遵循的具有客观规律性的基本原则。社会经济原则财政支出原则管理原则效率：有助于资源配置效率的提高公平：有助于居民收入分配的公平稳定：促进社会经济稳定发展量入为出：根据收入安排支出优化支出结构：正确安排支出的各种比例提高使用效益：对每项支出少花钱多办事1．量入为出与量出为入相结合原则量入为出是指在财政收入总额既定的前提下，按照财政收入的规模确定财政支出的规模，支出总量不能超过收入总量。量出为入是指应考虑国家最基本的财政支出需要来确定收入规模。量出为入肯定了政府公共支出保持必要数量的重要作用。2．公平与效率兼顾原则兼顾公平与效率是评价一切社会经济活动的原则。在财政支出活动中也存在公平和效率，也应该遵循公平与效率兼顾的原则，不能只顾某一方面而忽视另一方面，但是在具体的政策实施中，一国政府可以根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面。（三）财政支出的分类1．按经济性质分类按财政支出的经济性质分类，即按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以把财政支出分为购买性支出和转移性支出。购买性支出又称消耗性支出，是指政府用于购买为执行财政职能所需要的商品和劳务的支出，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出。转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民、企业和其他受益者所形成的财政支出，主要由社会保障支出和财政补贴组成。2．按国家行使职能范围分类按国家行使职能范围对财政支出分类，可将财政支出划分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其它支出五大类。①经济建设支出，包括基本建设投资支出、挖潜改造资金、科技三项费用（新产品试制费、中间试验费、重要科研补助费）、简易建筑费、地质勘探费、增拨流动资金、支农支出、工交商事业费、城市维护费、物资储备支出等。②社会文教支出，包括文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播电视、文物、体育、海洋（包括南北极）研究、地震、计划生育等项支出。③国防支出，包括各种军事装备费、军队人员给养费、军事科学研究费、对外军事援助、武装警察、民兵费、防空费等。④行政管理支出，包括国家党政机关、事业单位、公检法司机关、驻外机构各种经费、干部培养费（党校、行政学院经费）等。⑤未列入上述四项的其它支出。按国家职能对财政支出进行分类，能够揭示国家执行了哪些职能。通过对一个国家的支出结构做时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构做横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。3．按财政支出产生效益的时间分类按财政支出产生效益的时间分类可以分为经常性支出和资本性支出。经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出。资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，它们的耗费的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资产。资本支出收入：经常预算转来的结余、国债收入、国外借款等支出：各项资本性支出，对公共工程、国有企业的投资等经常支出收入：各项税收支出：各种公共服务不列赤字，平衡或略有结余4．按国际货币基金组织标准分类按国际货币基金组织划分的标准，财政支出可以划分为两类：一类按职能分类，另一类按经济分类。职能分类经济分类1．一般公共服务1．经常性支出2．国防（1）商品和服务支出3．公共秩序和安全①工资和薪金4．教育②雇主对商品和服务的购买5．保健③其他商品和服务的购买6．社会保障和福利（2）利息支出7．住房和社区生活设施（3）补贴和其他经常性支出8．娱乐、文化和宗教事务①对公共企业9．经济服务②对下级政府（1）燃料和能源③对家庭（2）农林牧渔业④对其他居民（3）采矿和矿石资源业、制造业、建筑业⑤国外转让（4）交通和通讯业2．资本性支出（5）其他经济事务和服务业（1）固定资本资产购置10．其他支出（2）存货购买费（3）土地和无形资产购买（4）资本转让①国内资本转让②国外资本转让3．净贷款2015年1月1日，正式实行新的《中华人民共和国预算法》，预算中的一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。二、财政支出范围与财政支出规模（一）财政支出范围1．财政支出范围的概念财政支出的范围是指政府财政进行投资或拨付经费的领域。这与政府的职能范围或称事权范围密切相关。2．我国的财政支出范围（1）维护国家机构正常运转的支出需要（2）用于公共事业、公共福利的支出（3）基础设施和基础产业方面的投资部分保障型公共工程公共设施提供纯公共产品全额保障型行政单位事业单位基础设施财政支出范围社会公平提供纯公共产品：义务教育、基础性科研工作、公共体育设施提供混合产品：高等教育三峡、葛洲坝、大亚湾、公路、铁路电力、自来水等体现财政第三项职能消费成本可支配收入：转移支付我国财政支出范围（二）财政支出规模1．财政支出规模的衡量财政支出规模，是指在一定时期内（预算年度）政府通过财政渠道安排和使用财政资金的绝对数量及相对比率，即财政支出的绝对量和相对量，它反映了政府参与分配的状况，体现了政府的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。绝对指标是以一国货币单位表示的财政年度内政府实际安排和使用的财政资金的数额。绝对指标的作用表现为：第一，它是计算相对指标的基础；第二，对绝对指标从时间序列加以对比可以看出财政支出规模发展变化的趋势。

我国财政支出规模亿元我国财政支出规模---相对指标2．影响财政支出规模的主要因素结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，影响财政支出规模大小的主要因素有以下几种。（1）经济性因素（2）政治性因素（3）社会性因素三、财政支出效益分析（一）财政支出效益的内涵财政支出效益是指政府为满足社会共同需要进行的财力分配与所取得的社会实际效益之间的比例关系，基本内涵是政府资源分配的比例性和政府资源运用的有效性。（二）财政支出效益的评价方法通常从三个层次考察财政资源配置的效率：一是资源在公、私部门之间的配置效率；二是资源在不同财政支出项目上的配置效率；三是资源在每一支出项目上的使用效率。与这种分层次分析方法相对应，就有了：第一层次财政支出效率考察适用的“社会机会成本”分析法，第二层次和第三层次财政支出效率考察适用的“成本—效益分析法”、“最低费用选择法”和“公共定价法”。提高财政支出效益确定合理的财政支出规模，在政府与非政府部门之间合理地配置资源在财政资金既定的情况下，优化支出结构，在不同的项目之间合理配置资金对于每个项目，少花钱，多办事机会成本分析法成本—效益分析法最低费用选择法公共定价法财政支出效益的评价方法第二节购买性支出消费性支出投资性支出政府采购制度购买性支出，是指政府用于购买为执行财政职能所需要的商品和劳务的支出。购买性支出包括两个部分：一部分是购买各级政府进行日常行政事务活动所需的产品和劳务的支出；另一部分是各级政府用于公共投资的支出。因此，政府购买性支出大致可以分为消费性支出和投资性支出两个部分。一、消费性支出(一)一般公共服务支出一般公共服务支出包括的具体项目主要有：人大事务、政协事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、海关事务、人力资源事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、民族事务、档案事务、群众团体事务、其他一般公共服务支出。(二)外交支出（三）国防支出和公共安全支出国防支出是指一国政府用于国防建设以满足社会成员安全需要的支出。公共安全支出，是保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出，也是维护社会稳定、外部效应巨大的社会公共事业支出。

(四)教科文卫支出1.教育支出2.科学技术支出3.文化旅游体育与传媒支出4.卫生健康支出二、投资性支出在我国目前的财政支出项目中，属于投资性支出的有基础产业投资和农业财政投资等。（一）基础产业投资1．基础产业的概念与作用基础产业的内涵，有广义和狭义之分。狭义的基础产业，是指社会经济活动的基础设施和基础工业。广义的基础产业，既包括生产部门的农业、采掘业、制造业和电力、燃气及水的生产与供应业，也包括服务部门的交通运输、物流、通讯、水利、金融、科学、教育、文化、卫生等等。2．财政基础产业投资方式在计划经济时期，财政对基础产业投资的方式是无偿拨款。与市场经济体制接轨的财政基础产业投资方式是财政投融资。财政投融资具有下述基本特征：（1）财政投融资是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道。（2）财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。（3）财政投融资并不完全脱离市场，而是以市场参数作为配置资金的重要依据，并对市场的配置起补充调整作用。（4）财政投融资的方式和资金来源是多样化的。（二）农业财政支出1．农业发展与政府和财政的关系第一，农业是国民经济的基础，自然也是财政的基础，而其中最主要表现为农业收入是财政收入的源泉。第二，保证农业的发展是政府和财政的一项基本职责。第三，政府从事农业投资的必要性，并不只在于农业部门自身难以产生足够的积累，或者生产率较低的现状难以承受贷款的负担，更重要的是许多农业投资只适于由政府来进行。2．财政对农业投资的特点与范围财政对农业的投资具有以下基本特征：（1）以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性；（2）财政投资范围具有明确界定，主要投资于农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。财政对农业的投资应该有一定的范围和重点。目前在我国，财政对农业的投资主要包括以下几个方面。（1）农业基础设施（2）农业科技进步与推广（3）农业生态环境保护三、政府采购制度（一）政府采购制度的含义及基本内容1．政府采购制度的含义政府采购制度是指一个国家根据本国经济体制和具体国情制定的或在长期政府采购实践中形成的，旨在管理和规范政府采购行为的一系列规则和惯例的总称。政府采购是指政府及其所属机构在财政的监督下，以法定的方式和程序，从国内外市场上购买履行其职能所需要的商品和劳务的活动。

政府采购的内涵政府采购与私人采购相比又有很大的不同。（1）资金来源及性质不同（2）目的、动机不同（3）公开程度不同（4）操作要求不同（5）经济影响不同2．政府采购制度的基本内容政府采购制度的基本内容由以下四个方面组成。（1）政府采购的法律法规（2）政府采购政策（3）政府采购程序（4）政府采购管理（二）政府采购制度的意义(1)节约财政支出，提高采购资金的使用效益。(2)强化宏观调控。(3)活跃市场经济。(4)推进反腐倡廉。(5)保护民族产业。（三）政府采购的方式第三节转移性支出社会保障支出财政补贴税收支出转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地，单方面转移给居民和其他受益者的支出。转移性支出是密切关注人民生活的支出，主要包括社会保障支出和财政补贴。一、社会保障支出（一）社会保障与社会保障支出社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障。社会保障支出是财政转移支付的重要内容，主要是指国家财政用于社会保障方面的支出，并包括非财政经费安排的社会保障支出。其内容主要包括社会保险支出和社会福利支出两方面。社会津贴职工福利福利服务贫困人口救济自然灾害救济孤寡病残救济国家抚恤国家补助退伍安置退休安置基本养老保险基本医疗保险（含生育保险）失业保险工伤保险社会保险社会福利社会救济社会优抚国有企业下岗职工基本生活保障和再就业中国社会保障体系我国社会保障体系架构（二）社会保障制度的内容1．社会保险社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因面临经济困难的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。社会保险的内容主要包括基本养老保险、基本医疗保险(含生育保险)、失业保险、工伤保险、重大疾病和补充医疗保险等。2．社会福利社会福利是现代社会广泛使用的一个概念。人们根据他们各自的立场和目的给予这个概念以不同的解释。一般意义上的社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利一般包括现金援助和直接服务。现金援助通过社会保险、社会救助和收入补贴等形式实现；直接服务通过兴办各类社会福利机构和设施实现。3．社会救济社会救济，也称社会救助，是指国家按照法定程序和标准，向因自然灾害或其他社会、经济原因而难以维持最低生活水平的社会成员提供财力或物质援助，以保证其最低生活需求的一种社会保障制度。4．社会优抚社会优抚是针对军人及其家属所建立的社会保障制度，是指国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。(三)社会保险资金的筹资模式1.现收现付式这是一种以近期收支平衡原则为指导的筹资模式，这种模式要求根据一年（或几年）内社会保险所需支付的测算，按比例分摊到参加保险的单位和个人，当年缴费收入满足当年保险支出，并争取略有结余，预先不留储备金。2.完全基金式这是一种以长期收支平衡原则为指导的筹资模式，这种模式要求对未来较长时间内保险对象所需享受的保险待遇总量进行宏观预测，并据以确定缴纳的比例。3.部分基金式这是一种把近期横向收付平衡原则和远期纵向收付平衡原则相结合作为指导的筹资模式。再满足现时一定支出需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求，并通过长期投资取得回报。(四)社会保障制度模式1.福利型社会保障制度2.保障型社会保障制度3.储蓄型社会保障制度（五）社会保障制度的作用社会保障制度的产生是社会经济发展的必然，它在现代社会中所起的作用表现如下。1．保障权利公平2．保障机会公平3．维护规则公平4．调节分配公平二、财政补贴（一）财政补贴的含义财政补贴，是指国家财政部门根据国家政策的需要，在一定时期内对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位、居民个人或事项给予的补助或津贴。它是财政分配的一种形式，是国家实现其职能的一种手段。财政补贴的构成要素是：财政补贴的主体是国家的财政部门，其他部门或单位对其内部成员的补助或津贴都不能