(刘京焕)中国的预算管理体制

第二讲：我国的财税体制改革一、政府预算与管理二、公共债务三、财政管理体制四、我国财税管理体制改革方案评析一、政府预算及预算管理（一）预算概述1、财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。预算由预算收入和预算支出组成。2、预算的特点：法定性、公开性、精细性、完整性、时效性3、预算编制的形式：单式预算（表）复式预算（表）中国政府的预算目前包括四大预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。（二）预算体系

不同国家因多种因素影响，预算体系都存在差别。1、一般国家在各级政府都设一级财政和预算。中国分五级政府，相应有五级财政和预算：中央、省、市、县、乡中央财政；地方财政。2、一级政府预算由本级预算和下一级政府的总预算构成。总预算；本级预算；单位预算。3、中国的“预算内”和“预算外”（三）预算的基本程序基本程序：编制：各级政府审批：立法机构（人民代表大会）执行：各级政府，预算单位中国的预算调整：政府，人大常委决算：立法机构，各级政府（四）财政平衡1、预算平衡的含义是指财政收入与支出在量上大体相等。是静态平衡与动态平衡的统一。热点问题：跨年度预算平衡机制是总量平衡与结构平衡的统一。是中央财政平衡与地方财政平衡的统一。2、财政赤字与财政平衡等式财政赤字（或预算赤字）分软赤字和硬赤字硬赤字＝总收入－总支出＝（经常收入＋债务收入）－总支出软赤字＝经常收入（不含债务收入）－总支出预算盈余和预算赤字的经济效应3、周期性赤字与结构性赤字周期性赤字（cyclicaldeficit）：是指经济运行的周期性引起的赤字，即在经济衰退期间，由于财政支出增加而财政收入减少所形成的赤字。结构性赤字(structuraldeficit)：是指非经济周期性因素引起的赤字，即经济活动保持在充分就业状态时出现的赤字，故又称充分就业赤字(full-employmentdeficit)。4、不同的观点：功能财政论功能财政论是由美国经济学家勒纳提出的：（1）平衡预算只具有第二位的重要性,政府财政的基本功能是稳定经济，这才是至关重要的；（2）政府预算的首要目的，是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债。二、公共债务（一）公债的性质与特点公债，即公共债务，是政府为解决正常财政收入的不足，或实施特定的经济调控政策，以信用形式筹集资金而形成的债务。公债的特点：有偿性；自愿性；灵活性。

（二）公债的种类按不同的标准可分为不同的公债：以发行地域为标准，可分为国内公债和国外公债。以发行主体为标准，可分为地方公债和中央公债（简称“国债”）。以举债形式为标准，可分为契约借款和公债券。以偿还期限为标准，可分为短期公债、中期公债和长期公债。以公债的流动性为标准，可分为可转让公债和不可转让公债。（三）

公债负担与经济效应公债负担有三个层次：（1）认购者的负担；（2）政府的负担；（3）纳税人的负担。公债的负担还存在代际转移问题。公债有四大经济效应：财政效应。保证特定时期财政支出需要；收入再分配效应。货币信用效应（投资扩张效应）。宏观调控效应。调节总需求；货币政策的操作对象（四）公债债务风险1、财政风险：财政赤字→公债发行→更多的财政赤字→规模更大的公债发行

2、货币风险：因政府举债导致货币超量发行和通货膨胀的可能性。衡量公债规模的指标主要有三个：

债务负担率

=当年累积未清偿公债余额/当年国内生产总值×100%债务依存度

=当年公债发行总额/当年财政支出总额×100%偿债率

=当年公债还本付息额/当年财政收入总额×100%三、财政管理体制（一）财政管理体制广义财政管理体制的内涵；财政管理体制；预算管理体制；税收管理体制，投资管理体制。狭义财政管理体制即指预算管理体制否，即处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度。其核心问题是各级政府预算收支范围及管理权责的划分和相互间的制衡关系。地方分权，中央集权度的争议。通行的原则是：有一级政权就要有一级财政，有一级财政就要有一级预算。（二）预算管理体制的主要内容一个国家的预算管理体制主要包括三个方面：1、各政府层级的职责和事权划分2、预算收支范围：是体制设计的核心。分别划分收入和支出；划分方法；事权与财权的匹配。3、预算调节制度（四）预算管理体制设计的三大原则：政府预算管理体制的建立应遵循三大原则：1、法定性原则

2、均衡性原则

3、效率性原则预算管理体制模式比较（三）我国预算管理体制沿革统收统支管理体制（1950-1952）统一领导、分级管理体制（1953-1979）分级预算管理体制（1980-1993）问题：中央财政困难，地区间差距拉大，地方封锁和重复建设严重。分税管理体制（1994-今）分税制是指在合理划分各级政府事权和支出范围的基础上，按税收来划分各级政府预算收入的一种预算管理体制。（四）分税管理体制的基本内容

1994年，中国开始实行分税制，主要内容有：支出按事权划分收入按税种划分实行税务机构分设、税种分征的税收管理体制税收返还的计算补助额的确定中国分税制的特点初级式的、不完全的分税制采用新的纵向财力分配办法办法稳妥，新旧体制交替有一个过渡期（五）现行体制的主要成效和问题主要成效：提高了财政收入占GDP的比重扩大了中央财力；在一定程度上调动了地方的积极性，促进了经济增长；重点建设项目和对贫困地区的支持力度加大主要问题：中央与地方的财政关系随意性大，缺乏法律稳固性；中央与地方责权不明；中央与地方财力与支出责任不对称。支出：30:70;财力:52:48地区间财力严重失衡，纵向和横向都缺乏公平

四、我国财税体制改革方案评析（一）方案简介

1、深化财税体制改革的目标：建立现代财政制度。在体系上，总体来讲，包括三大任务，即：全面规范、公开透明的预算管理制度；公平统一、调节有力的税收制度；中央和地方事权与支出责任相适应的预算管理体制。2、深化财税体制改革应坚持的六条原则：第一，处理好政府与市场的关系；第二，发挥中央与地方两个积极性；第三，兼顾效率与公平；第四，统筹当前与长远利益；第五，坚持总体设计和分步实施相结合；第六，坚持协同推进财税与其他改革。3、深化财税体制改革的基本内容一是完善立法。树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。二是明确事权。合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是改革税制。优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用。改进税收征管体制。四是稳定税负。正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占GDP比重基本稳定，合理控制税收负担。五是透明预算。逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。六是提高效率。推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。4、预算管理体制改革的主要内容（1）进一步明确中央与地方的事权和支出责任。规范支出行为;（2）进一步理顺中央和地方收入划分。目前主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分平。（3）严控地方债务规模，但继续扩大地方举债试点。（4）完善转移支付制度。重点是扩大一般性转移支付比例。（5）建立完善、规范、稳定、统一的财政制度。（二）仍需要解决的主要问题原有的四大问题不能有效解决：中央与地方的财政关系随意性大——基于政治体制；中央与地方责权不明——基于技术和体制惯性；中央与地方财力与支出责任不对称——对地方的财力划分没有大的变化；地区间财力严重失衡一般性转移支付力度总体上不会有显著增加。新问题：地方积极性受挫——较多的约束机制，而缺乏有效的激励机制；（三）地方债务问题旨在促进地方经济发展的地方政府直接投资是否合理？能否将地方经济发展作为地方政府的主要目标进行绩效考核？地方债膨胀的根本原因：中国体制目标与对地方政府绩效考核目标的冲突。必须控制地方债务规模的原因；这次改革没有弱化地方债务的机制安排——地方经济要求与财力约束；（四）预算管理体制设计应依据经济发展水平分地区设计不同的体制，建立相对完整的分税体系；预算调节制度的设计。谢谢！单式预算图例复式预算图例联邦制和单一制模式的不同特征联邦制模式单一制模式特征中央和地方都有较大的财政独立性地方财政缺乏独立性，更多地表现为中央的“代理人”优势有利于防止中央集权和专制有利于统一管理有利于发挥两个积极性，提高效率有利于抑制差距扩大，保证公平不足容易造成政策不一和非均衡发展容易抑制地方积极性和创新容易形成地方割据容易形成中央专制和地方依赖过度财政竞争财政效率低支出划分中央财政支出国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出等。地方财政支出地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出，其他支出。收入划分中央预算固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，中央企业上交利润等地方预算固定收入营业税、地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，车船使用税，城镇土地使用税，房产税，印花税，农业税，耕地占用税，土地增值税等中央与地方共享收入增值税：中央分享75%，地方分享25%。资源税：海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易税：中央与地方各分享50%税务机构设置及职责分税制实行国税和地税分征国税局直接负责征收中央税和共享税中央收入不再受地方收入的影响地税务局只负责征收地方税—其所负责征收的税种不再与中央分享税收返还的计算1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额，递增率是用环