我国地方政府发债问题探析

我国地方政府发债问题探析2011年12月7日主要内容一、我国地方债由曲线放行到地方政府自主发行二、我国地方政府的债务规模分析三、我国地方政府自行发债的相关问题分析四、我国地方债发行的监管实施步骤一、我国地方债由曲线放行到地方政府自主发行

我国《预算法》第28条明文规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。可见，我国地方政府是没有自主发债权的。（一）2009年地方债代理发行的破冰开闸

2009年国务院下发了《国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知》，财政部首次代理发行2000亿元地方政府债券。表明我国地方政府债券已经破冰开闸、曲线放行。

一、我国地方债由曲线放行到地方政府自主发行（二）2010年财政部继续代地方发债2010年，财政部再次代理30个省和5个计划单列市发行2000亿元地方政府债券。根据财政部公布的信息，2011年首批地方债已于6月27日启动，涉及11个省市，共计504亿元。

一、我国地方债由曲线放行到地方政府自主发行（三）2011年地方政府自行发债开闸2011年10月20日，财政部公布《2011年地方政府自行发债试点办法》，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，试点省(市)在国务院批准的发债规模限额（四地自行发债的总规模为229亿）内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。地方自行发债的争论：一些观点认为，此次自主发行地方政府债券，不仅可以通过地方自主发债来解决地方融资平台的风险问题，而且能缓解资金紧缩状况，稳定保障房和其他基础设施的资金来源，并且从长期来看，也有利于解决地方政府财政收入的问题，缓解土地财政困境。一、我国地方债由曲线放行到地方政府自主发行相比之下，另一些观点就没这么乐观了，认为在偿债能力局限背景下，有些问题的考虑并不清晰，此举会增加新的违约风险，并埋下债务危机的祸根，为未来埋下更大隐患。

小结：如果说2009年的中央代地方发债更多地是出于考虑解决经济刺激计划中地方政府的资金缺口问题，那么2011年的地方自行发债试点的原因更多是因为我国地方融资平台数量及其信贷规模的急剧扩张而引发的地方债务风险问题。有分析人士认为，开闸地方债自主发行试点，是当前地方财政状况不佳的无奈之举，这意味着地方政府迎来了自行承担乃至消化债务的时代。二、我国地方政府的债务规模分析（一）银监会、央行、审计署三种不同的版本数据1.银监会的数据中国银监会统计数据显示，截至2009年末，全国范围内的政府融资平台公司陡增到8000多家，其中70%以上为县区级平台公司，平台贷款余额总额7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。银监会并未公布2010年地方融资平台的官方数据。但较早前媒体曾广为引述来自银监会的内部数据，据《21世纪经济报道》等媒体援引接近银监会人士的话称，2010年银监会统计口径下的该数据规模约为9.1万亿元。二、我国地方政府的债务规模分析2.央行的数据2011年6月1日，央行公布了《2010中国区域金融运行报告》。数据结果显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上。其中，县级(含县级市)平台约占70%。央行表示，2010年年末，各地区政府融资平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。按照2010年年末人民币贷款余额47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款不到14.376万亿元。

二、我国地方政府的债务规模分析3.审计署的数据2011年6月27日，根据审计署发布的数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元，其中银行贷款为84679.99亿元。政府负有偿还责任的6.7亿元，占62.62％；负担保责任的2.3亿元，占21．80％；可能承担一定救助责任的1.7亿元，占15.58％。4.穆迪对审计署数据的质疑审计署的统计数据发布不久便遭到了国际评级机构穆迪的质疑，穆迪在其一份报告中宣称，国家审计署低估了银行对地方政府债务的敞口，约有3.5万亿元的中国地方政府债务没有在国家审计署报告中提及，并且不良贷款规模大于预期。二、我国地方政府的债务规模分析（二）银监会、央行、审计署出现三种不同数据的原因从上几个部门的数据有所不同，其主要原因在于统计口径上的差异。央行调统司使用的是“地方政府融资平台”，审计署使用的是“地方政府性债务”，而银监会依据的是地方融资平台公司。比如，各级政府的交通部门是一个很大的举债主体，其并非公司，因此银监会并未将其列入平台贷款。而同样是融资平台公司，审计署公告显示此次审计得出各地共有6576个融资平台公司，而央行的数据显示全国共有地方政府融资平台1万余家，审计署审计范围包括的融资平台，比央行统计数少了3000多家，这意味着直接缩小了债务审计的范围。二、我国地方政府的债务规模分析（三）数据简要分析1.央行数据分析从央行发布的2010年末全国共有地方融资平台1万余家这一数据与银监会2009年底披露的8000多家相比，增长并不算快，但如果以贷款规模计算，平台贷款的增长仍然相当迅猛。以2010年底人民币各项贷款超过45万亿元为计，按央行公布的平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%的数据，即使保守估算平台贷款规模也已大大超过10万亿元，这远远超过两年前披露的7万亿水平。二、我国地方政府的债务规模分析2.审计署数据分析审计署公告显示的地方政府性债务，实质是中央政府依据其认定标准，承认的地方政府性债务规模。也就是说，中央政府认为，截至2010年底，有107174.91亿元债务需要由地方各级政府买单。相比较央行的数据而言，审计结果显示的债务规模偏低，但从政府承担责任的角度看，中央政府认定10.7万亿债务属于政府性债务，这一规模实属不低。2004年，财政部认可的地方政府性债务仅仅只有4000亿元。3.地方政府债务的偿债分析央行的报告显示说明，全国各级地方融资平台负债中绝大部分来自于银行贷款融资平台真正的还债高峰将出现在2012年至2013年左右，届时占比70%的财务状况不佳的县级政府融资平台将面临巨大的还款压力。

二、我国地方政府的债务规模分析审计署的审计公告也显示，2010年底地方政府性债务余额10.7万亿中，2011年、2012年到期偿还的金额占24.49%和17.17%，这意味着未来两年，地方债务偿还压力将高达4.5万亿人民币。对于地方融资平台的贷款偿还，目前普遍存在的情形是几乎没有一个地方政府打算按期还钱，也很少有地方政府有财力还钱。众多融资平台和银行纷纷选择了“拖”——用借新还旧、展期、债务重组等一系列手段，把眼前的风险向未来转移。

小结：根据以上分析数据，正如一些学者所认为的那样，地方政府自行发债试点是地方政府财政状况吃紧情况下的无奈之举。三、我国地方政府自行发债的相关问题分析（一）选择上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点的原因

观点一：这四个地方有的是证券交易中心所在地，有的是金融中心，地方财政能力相对较好，具备试点的条件。观点二：广东等地已具备自行发债的基本条件。一是政府实力有保障；二是融资平台经验可借鉴，能够为自行发债提供丰富的实践管理经验和一定的资源支持；三是市场条件成熟，相对发达的经济和社会发展水平、活跃的资本市场、充裕的市场资金为自行发债提供了坚实的资金后盾。

三、我国地方政府自行发债的相关问题分析（二）我国地方政府自行发债的风险监管分析如果地方政府发债缺少了制度约束，那么就很可能诱发道德风险，进而导致地方财政乃至中央财政出现风险。所以，在放行地方发债之时，如何完善相关制度并实施有效监管是一个迫切需要思考的现实问题。1.地方发债的国际经验目前世界上37个允许地方政府举债的国家，尽管具体做法不尽相同，但他们都对地方债采取了相应的监管措施，下面介绍监管制度较具代表性的美国和日本的做法。三、我国地方政府自行发债的相关问题分析（1）美国：多层面的监管体系1）法律法规对地方政府举债的制约；2）中介机构对地方政府举债的监管；3）政府预算对地方政府举债的约束。（2）日本：严格的计划与协议审批制度1）地方政府债务发行实行计划管理；2）地方政府举债实行协议审批制度；3）对地方债务事项进行审计监督。三、我国地方政府自行发债的相关问题分析2.我国地方政府发债的监管措施（1）加强我国与地方债发行的配套制度建设1）完善现行分税制财政体制；2）硬化地方政府预算约束；3）健全地方民主监督机制。（2）建立健全我国地方发债的监管与风险控制措施1）健全和完善我国地方债券发行相关的法律法规；2）健全政府监管机制；3）引入市场监管机制。四、我国地方债发行的监管实施步骤

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