我国船舶污染事故应急预案体系

1我国船舶污染事故应急预案体系河北海事局李跃全2009年11月2主要内容一、国家突发事件应急预案体系二、我国船舶污染事故应急体系三、西北太船舶污染事故应急预案四、新的防治船舶污染海洋环境条例的规定五、未来发展展望3一、国家突发事件应急预案体系

突发事件应对法确立的主要制度（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制

1、突发事件的分类与分级

—突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等4类；

—按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级；

—法律、行政法规和国务院另有规定的，从其规定；

—突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。4（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制2、统一领导、分级负责、属地为主

—县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；

—涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责；

—突发事件发生后，发生地县级政府应当立即进行先期处置，控制事态发展，组织开展应急救援工作，并立即向上一级政府报告，必要时可以越级上报。

—发生地的县级政府不能消除或者不能有效控制的，由上级政府统一领导应急处置工作。

—法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件应对工作负责的从其规定，地方政府应当予以配合、提供支持。5（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制3、综合协调机制

—国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，必要时派出工作组指导有关工作。

—县级以上地方政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府各有关部门和下级政府开展有关突发事件的应对工作。

—上级政府主管部门根据各自职责，指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作；

—国务院和县级以上地方政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及其具体职责由国务院规定。6（一）统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的管理体制3、军队参与应急

—解放军、武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央委的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。4、国际合作

—中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。7（二）预防与应急准备制度１、应急预案制度

—国家建立健全突发事件应急预案体系。

—国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。

—地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其相关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。

—应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时对应急预案予以修订。

—应急预案制定、修订程序由国务院规定。8（二）预防与应急准备制度１、应急预案制度

—应急预案应当根据本法和其他有关法律、行政法规，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责，突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

9（二）预防与应急准备制度2、培训制度

—县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急应急管理培训制度，对行政机关负有应急处置职责的工作人员定期进行培训。3、应急救援队伍体系建设

—县级以上政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，政府有关部门可以设立专业应急救援队伍。

—县级以上政府及其有关部门可以建立志愿者应急救援队伍，单位应当建立专职或者兼职应急救援队伍。

—县级以民政府应当加强专业与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、演练，提高合成、协同应急的能力。

—政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少其人身风险。10二、我国船舶污染事故应急预案体系

1、我国船舶污染风险2、国际法及国内法规定3、应急预案体系框架4、应急反应程序111、我国船舶污染风险

溢油事故概况*2008年中国海域海水环境质量13.7万平方公里海域未达到清洁海域水质标准其中较清洁海域面积：6.5万平方公里污染海域面积：7.2万平方公里与2007年相比污染海域面积减少约2.2万平方公里较清洁海域面积增加约1.4万平方公里近岸局部海域水质略有好转*2008年中国海洋环境质量公报12

污染海域分布辽东湾渤海湾莱州湾长江口杭州湾珠江口部分大中城市近岸局部水域

13

水上石油运输及航运业状况*中国石油进口2007:进口1.97亿吨石油（其中1.63亿吨原油）2008:超过2亿吨（其中1.79亿吨原油）同比增长9.5%沿岸水域航运状况超过90%的进口石油通过船舶运输运载石油、有毒有害化学品和其他货物的船舶艘次增加,使得近岸水域船舶密度明显增大，溢油及有毒有害化学品（HNS）泄漏的风险提高*据海关总署统计数字14

*近年来水上溢油事故的趋势(1990-2008)溢油量50吨以上的事故数量：56总溢油量：17,325吨平均每次事故溢油量：309吨2008年未发生溢油量50吨以上的水上溢油事故*中国海事局统计数据15

常见溢油类型：燃料油（33起，59%），柴油（9起，16%），原油（6起，10.7%）溢油类型溢油量（吨）事故数量平均溢油量（吨）原油31326522燃料油8299.633251.5柴油3331.89370.2润滑油4701470汽油17553585石脑油1871–混合溢油

150350总计17325.45630916近年来水上溢油事故的趋势1990—2008年溢油量50吨以上的水上溢油事故数量

17

年度溢油总量呈现下降趋势（2002—2008）年度溢油总量（溢油量10吨以上的事故）18

主要溢油事故原因：碰撞（35起事故，占事故总数的62.5%，碰撞事故溢油量8514.6吨，占总溢油量的49%）Causeofoilspillaccidentsabove50tonsfrom1990to2008溢油类型事故原因原油碰撞3，爆炸1，碰撞沉没1，其他1燃料油碰撞17，倾覆4，搁浅4，沉没2，碰撞沉没3，其他3柴油碰撞4，碰撞沉没1，爆炸1，搁浅1，沉没2润滑油碰撞沉没1汽油碰撞2，搁浅1石脑油碰撞1混合溢油碰撞2，倾覆119

溢油量50吨以上的水上溢油事故原因（1990—2008）20

近年来HNS泄漏事故的趋势（1997-2008）泄漏量50吨以上的事故数量：15总泄漏量：5165吨平均每次事故泄漏量：344吨泄漏量最大的事故：2000吨盐酸泄漏入海（2004年）2008年未发生泄漏量50吨以上的事故21

近年来HNS泄漏事故的趋势（1997-2008）HNS泄漏量50吨以上的事故数量：近年来呈下降趋势22

常见的HNS泄露事故:酸类（8起事故，53.3%）化学品类型泄漏量（吨）事故数量平均泄漏量（吨）浓硫酸14456240.8盐酸210021050苯1491–四氯化碳2201–苯乙烯6391–氢氧化钠溶液2401–MMA和

PMA2251–甲苯671–二甘醇801–总计51651534423

泄漏量50吨以上的HNS泄漏事故原因（1997—2008）碰撞为主要的事故原因化学品类型事故原因浓硫酸碰撞3，搁浅2，沉没1盐酸搁浅沉没1，沉没1苯搁浅四氯化碳搁浅苯乙烯碰撞氢氧化钠溶液碰撞MMA和PMA搁浅甲苯碰撞二甘醇船壳破裂242、国际及国内法律规定（1）OPRC/OPRC-HNS（2）海洋环境保护法（3）防治船舶污染海洋环境管理条例25（1）OPRC/OPRC-HNS

背景“ExxonValdez”号油轮事故26“ExxonValdez”号油轮事故概况1989年11月25日触礁搁浅在美国阿拉斯加的威廉王子湾漏出原油3.6万吨当时气候恶劣采取的应急措施未能完全凑效污染的海岸1609公里、海域达7770平方公里威廉王子湾的海洋生态系统遭到破坏，大量野生动物死亡，渔业资源受到危害，渔场被迫关闭，影响极大美国海岸警备队对此事故跟踪了三年EXXON石油公司为此事故支付罚款、清污费、赔偿费和其它费用约合80亿美元。27OPRC公约的诞生美国通过这次污染事故吸取教训，于1990年颁布实施防污法案，并称为OPA90，同时认识合作必要性1990年11月19-30日，IMO召开外交大会，会上通过了一个公约，即《1990年国际油污防备反应合作公约。该公约于1995年5月13日对缔约国生效，目前已有74个国家加入我国于1998年3月31日加入，于1998年6月30日对我国生效28加入公约《国务院关于决定加入<1990年国际油污防备、反应和合作公约>的批复》（国函[1998]6号）

“……我国加入公约后，在国务院环境保护行政主管部门统一协调和指导下，由交通部会同国务院有关部门按照法律、行政法规的规定组织实施该公约。”

国务院

1998年1月21日1998年3月31日加入公约，当年6月30生效292000年4月1日生效的

新《海环法》国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家海上污染事故应急计划沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害30（2）装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材

国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划31新防污条例及未来发展趋势2009年9月2日国务院常务会议原则通过新《条例》针对船舶污染预防、污染事故应急、事故调查和损害赔偿设定了一系列新的制度，包括防污应急设备专项验收制度、污染物接收作业许可制度、污染危害性货物进出港许可制度、污染危害性不明货物评估制度、开箱查验制度、污染清除作业协议制度、船舶污染事故应急反应制度、船舶污染事故调查处理制度、油污损害民事责任强制保险和基金制度等1、从规划、预案体系、监测监视机制、应急防备能力（国家、地方政府、企业）2、事故等级划分提高3、新制度：风险与能力相适应、清污协议服务、清污效果评估制度、设备检测、人员培训新防污条例及未来发展趋势防污条例出台前的准备工作：从2007年起启动了5个配套部门规章的起草工作，并列入了我部2009年立法计划。目前，《船舶油污损害民事责任保险管理办法》已提交部政法司审议；《船舶及其相关作业污染防治管理规定》和《船舶污染海洋环境应急防备和处置管理规定》将于近期提交部政法司；《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》已经起草完成，并列入财政部2009年立法计划。32新防污条例及未来发展趋势下一步主要工作计划一是要落实防污应急设备专项验收制度，拟制定防污应急设备专项验收管理办法，在《船舶污染海洋环境应急防备和处置管理规定》出台后由我局颁布实施；二是要按照2008年部船舶溢油应急处置能力建设工作方案专题会议要求，引导港航企业与专业应急公司签订应急服务协议，将专业应急清污公司标准作为船舶污染物接收企业资质的前提条件，促进市场化运作的专业应急公司健康发展；33新防污条例及未来发展趋势三是我局于2008年已向部科技司提交申报“船舶污染控制技术交通行业重点实验室”的相关报告，尚在审查之中。我局将进一步按照要求做好申报和建设工作；四是努力提高船舶污染事故监控能力，包括卫星遥感和航空遥感监视，目前已要求烟台溢油应急技术中心开始对渤海海域进行卫星遥感试点，下一步在试点的基础上，考虑扩大应用范围；34新防污条例及未来发展趋势五是争取推动国务院出台《国家重大海上油污染事故应急预案》和《全国船舶溢溢油应急处置能力建设指导意见》，研究编制防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，报国务院批准后公布实施。六是落实好“十一五”期间船舶溢油应急设备库和清污船的建造；编制好“十二五”规划的相关内容。35新防污条例及未来发展趋势七是积极配合财政部出台《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》。八是加强对船舶污染应急作业、指挥人员的培训和对船舶污染事故调查官的培训，提高船舶污染事故调查和应急处置水平。3637我国目前海上船舶溢油应急计划的构架中国海上船舶溢油应急计划北方海区溢油应急计划南海海区溢油应急计划特殊海区溢油应急计划东海海区溢油应急计划船上油污应急计划台湾海峡水域溢油应急计划秦皇岛海域溢油应急计划其它特殊区域溢油应急计划港口污染应急计划码头和设施污染应急计划38船舶污染事故应急预案的现状船舶溢油应急预案体系初步建立。为执行OPRCl990公约和《海环法》的相关要求，交通部和国家环保局于2000年4月1日共同颁布实施了《中国海上船舶溢油应急计划》，在全国范围内开展了各级应急预案体系的建设工作。目前我国已参加国际区域性溢油应急合作计划1个，国内颁布实施国家级溢油应急计划1个，海区级溢油应急计划4个，省级应急计划9个、地市级溢油应急计划58个。按照公约要求，我国国际航线和国内航线船舶分别于1995年和1996年编制完成了《船上油污应急计划》，运输有毒有害液体化学品的船舶于2001年编制完成了《船舶海洋污染应急计划》；同时，我国与周边国家和地区共同研究编制了《西北太平洋区域行动计划》，现已生效实施；船舶污染事故应急预案的现状为更好地整合国内资源，加强国内区域间的协作，交通部海事局主持编制完成并实施了《珠江口区域海上溢油应急计划》、《台湾海峡水域船舶油污应急协作计划》、《渤海海域船舶污染应急联动协作机制》等协作行动计划。基本形成了国家级、海区、省（自治区、直辖市）、港口（码头）和船舶六级溢油应急反应体系。3940发展展望海洋污染应急机制的建立已经做了多年的努力，国务院也对如何完善海洋污染应急和赔偿机制进行了专门研究。当前要抓住全国上下学习、实践科学发展观的时机，破解难题，按照统筹规划应急能力建设、整合资源、统一指挥海洋污染应急、扶持社会力量建设等多方面入手，逐步建立统一高效的海洋污染应急机制。未来发展展望存在的问题一是对船舶溢油应急工作的紧迫性认识不足。一直以来，国家对水上安全的投入整体偏低。多数地方政府对溢油应急能力建设没有实质性财政投入，在人、财、物等方面也缺乏必要的支持和保障措施。仅有一些经济发达的沿海城市，如深圳、青岛等地方政府在溢油应急体系建设方面才有一定的投资。4142未来发展展望二是没有建立统一的海洋污染应急预案。《海洋环境保护法》规定的国家重大海上污染事故应急计划尚未建立。原交通部会同环保总局于2000年颁布了《中国海上船舶溢油应急计划》，但该计划覆盖面小，法律层次低，强制力不够，实施难度大，目前急需建立统一协调、覆盖全部水域（海上、内河）的国家水上污染事故应急预案体系。未来发展展望三是海洋污染组织指挥体系不完善，相关部门未能形成合力。目前五个涉海污染管理部门各司其职，分别管理相应的污染应急管理，相互沟通协调尚嫌不够，出现无主污染源事故时存在推诿责任的现象，使得事故处置效率低下，难以形成统一高效的组织指挥体系。43未来发展展望四是应急处置能力远不能适应形势需要，应急设备总量不足。国家和地方政府投资建设的溢油应急反应中心规模小，社会清污力量势单力薄，应急能力尚不具备应对我国管辖海域内溢油污染事故特别是重大溢油事故的能力。据统计，我国沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7％，而国际上已达70%以上，每年在我国沿海海域发生的船舶溢油污染绝大部分只能靠海洋自净能力来清除。有毒有害化学品的应急能力亟待建立。44未来发展展望五是应急保障机制未能建立。船舶污染损害赔偿机制是船舶溢油应急体系的保障机制。虽然新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》对建立实施我国船舶油污损害赔偿机制有明确的法律依据，但是至今包括船舶油污强制保险制度、船舶油污基金制度尚未真正建立实施，清污费用无清偿保障，导致清污手段、清污能力得不到发展，严重影响到海上溢油应急反应体系的有效运作。45未来发展展望下一步加强海上污染应急体系建设的设想一是尽快出台国家重大海上污染事故应急计划当前实施的《中国海上船舶溢油应急计划》覆盖面小，层次低，强制力不够，实施难度大。应尽快按照《海洋环境保护法》的规定，由交通运输部统筹指导，在相关部门的协同下，建立起涵盖海上、内河水域的，功能全面、职责分明、机制健全、各方面协调一致的水上重大污染事故应急反应预案，由国务院发布实施。46未来发展展望二是建立统一高效的指挥协调机构应充分发挥中国海上搜救中心的组织指挥职能，在坚持各有关部门依法对有关海洋污染管理各司其职、各负其责的基础上，对各类水上污