建设项目用地预审

建设用地预审管理

为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，制定了《建设项目用地预审管理办法》。一、建设项目用地预审制度的基本框架二、预审工作中应注意的问题三、与投资体制改革相关规定衔接

一、基本框架

法律依据和作用建设项目用地预审审批权限审查依据、审查内容和审查程序申报材料的基本要求建设项目实地踏勘及专家论证公示制度和有效期（一）法律依据和作用

土地管理法第五十二条：建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出审查意见。

实施条例第二十二、二十三条：建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

审查依据：国家产业政策和供地政策、土地利用总体规划和土地利用计划、工程项目建设用地指标等，对涉及土地利用的相关事项进行审查。

审查结果：建设项目用地预审意见

作用：一是加强土地利用规划、计划对国家基本建设的整体控制作用，强化国家的调控力度，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，突出强化了土地参与宏观调控的作用。

二是更好地指导建设单位科学合理选址，统筹土地利用和耕地保护，维护被征地农民的合法权益，防止建设单位在用地审批环节上走弯路，切实提高建设项目行政管理的效率和水平。（二）建设项目用地预审

审批权限

《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第四条规定：建设项目用地预审实行

分级预审

★需国务院及国务院投资主管部门和行业主管部门批准、核准、备案的建设项目，由国土资源部预审；★

需地方人民政府及地方投资主管部门和行业主管部门批准、核准、备案的建设项目，由同级地方国土资源管理部门预审。

◆委托预审。应当由国土资源部预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。

◆特殊用地。涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目，建设单位可直接向国土资源部提出用地预审申请。

(三)审查依据、审查内容

和审查程序

审查依据

1《土地管理法》等国家有关法律法规和部门规章

2经批准的土地利用总体规划、计划和行业用地标准

3经国务院（发展改革委、国务院有关部门）批准的有关行业发展规划；4发展改革等行业部门项目建议书的批复；

5《限制供地目录》《禁止供地目录》6发展改革等部门同意开展前期工作告知意见。土地利用总体规划，法律、法规规定条件；国家相关行业规划；供地政策；工程用地标准；占补平衡方案以及资金情况；属于土地管理法第二十六条情形的，涉及土地利用总体规划修改的，是否符合法律、法规和规定。按照《建设用地预审管理办法》和建设项目核准权限（参考国务院颁布《政府核准的投资项目目录》和自治区人民政府颁布《政府核准的投资项目目录》），应当由自治区国土资源厅负责用地预审的建设项目，用地预审申报材料由项目所在地、州、市国土资源管理部门负责受理、审查，审查通过的初审意见报国土资源厅预审。

会审单位：规划处（主办）、政策法规处、财务处、耕保处、地籍处、利用处、建设用地处、储量处、地质环境处、执法监察处等10个处参与预审审查。纪检组（监察室）作为会审会议成员参加审查并进行监督。（四）申报材料的基本要求

基本要件

1.建设项目用地预审申请报告2.建设项目用地预审申请表3.项目可行性研究报告或项目申请报告4.建设依据5.土地利用总体规划图及现状图6.初审意见

1.申请报告的内容：（1）建设项目基本情况（2）拟选址及用地情况（3）建设依据（4）占补平衡、征地补偿安置标准及土地复垦资金落实情况项目基本情况：××项目是列入（为实施）《××》规划的××类建设项目（能源、交通、水利、城市基础设施等）。项目建设规模为××建设内容主要为××，拟定总投资为××亿元。拟选址情况：××项目位于×市×县×乡（镇）×村。选址比较的简况和拟选址用地的充足理由，拟用地是否符合土地利用总体规划等。矿产资源开发项目取得划定矿区范围批准文件的情况。拟建项目用地情况：拟用地总规模××公顷。拟占用农用地××公顷，其中耕地××公顷（包括基本农田××公顷）；拟占用建设用地××公顷；拟占用未利用地××公顷。总用地中：××部分占用××公顷，××部分占用××公顷，……等（根据相关工程项目建设用地标准规定的各组成部分填写）。补充耕地初步方案：是否已经将补充耕地的资金列入工程投资（预算）；拟采取（自行组织开垦、缴纳耕地开垦费委托开垦）的方式补充耕地，委托开垦的是否承诺按照当地××元/亩的标准缴纳耕地开垦费，等等。

占补平衡

委托：明确一般耕地和基本农田的耕地开垦费缴费标准；是否足额纳入工程预算。

自行：按照法律法规规定，依据开发整理规划，并经国土资源管理部门验收纳入储备库。

征地补偿资金:

按照当地制定的标准范围，落实征地补偿资金，并足额纳入工程预算；

土地复垦资金：矿产开发项目（煤矿、铁矿等），应明确土地复垦资金的来源，提取复垦资金标准，按要求编制土地复垦方案。建设依据：

（1）经国务院（发展改革委、国务院有关部门）批准的有关行业发展规划（2）发展改革等部门项目建议书的批复（3）《产业指导目录》

（4）发展改革等部门同意开展前期工作告知意见。

初审意见：（1）建设项目基本情况（2）项目与土地利用总体规划的衔接情况（3）拟选址及用地情况以及用地指标适用情况审查意见（4）建设依据（5）占补平衡、征地补偿安置标准及土地复垦资金落实情况的审查意见（6）地质灾害危险性评估报告及压覆重要矿资源情况符合《土地管理法》第二十六条相关规定的能源、交通、水利、军事等具备独立选址条件的建设项目，需修改土地利用总体规划的，还应提供以下材料：

1.土地利用总体规划修改方案；2.规划修改对土地利用总体规划实施影响评估报告；3.专家对规划修改方案和规划实施影响评估报告的论证意见；4.规划修改的听证会纪要。编制或修改土地利用总体规划举行听证会是依职权听证的范围，是必须履行的程序，并按照规定应当附具听证会纪要。听证纪要的内容：1.听证会的基本情况；2.听证会事项的说明；3.听证会代表的意见陈述；4.听证会事项的意见分岐；5.听证会意见的处理建议。6.听证人员的签字。

（五）实地踏勘及专家论证

《关于在建设项目用地预审工作中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2008〕41号），对踏勘和论证工作目的、重点、范围和程序，以及组织形式等都提出了具体明确的要求。（五）公示制度和有效期

《行政许可法》第七十二规定，“必须在办公场所依法应当公示的材料”，涉密项目除外，或按照保密工作的有关规定，经保密技术处理后予以公示。

公示的内容：《预审管理办法》、预审工作流程、工作时限表、申请表和申请报告格式、项目名称、批复时间、批复文号等。

建设项目用地预审文件有效期

第十五条规定：用地预审文件有效期为两年。有效期内未经审批或核准的项目，应提出

申请延期重新申请用地预审

申请延期：

项目选址、建设规模、用地范围和用地规模与申请用地预审时基本一致的，建设单位可向国土资源部门申请延期。

申请延期时应提交的材料：建设单位的延期申请地、州国土部门对项目用地情况的确认意见用地预审批复文件建设依据

重新申请用地预审：项目选址、建设规模、用地范围和用地规模发生重大变化的，应按照《预审管理办法》规定，重新申请用地预审。二、预审工作中应注意的问题土地政策与宏观调控

党中央、国务院高度重视土地管理和调控。先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），明确要求积极运用土地政策参与宏观调控。

2004年10月国务院下发的28号文件明确要求：国土资源部门要根据国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地。2005年12月，国务院下发《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2006〕40号），同时国家发改委经国务院批准发布了《产业结构调整目录》。

为切实落实国家宏观调控措施和产业调整政策，2006年12月，国土资源部和国家发展改革委员会根据国务院28号文件和国务院40号文件精神及国家有关产业政策、土地供应政策，结合土地管理自身特点，共同发布了《关于发布实施〈限制用地项目目录（2006年本）〉和〈禁止用地项目目录（2006年本）〉的通知》，详细列举了限制和禁止用地的建设项目，并规定了明确的用地政策。

此次发布的目录更符合国家产业政策，同时考虑到各地社会经济发展的差异，对部分建设项目规定了不同的用地政策。如电力项目除西藏、新疆、海南等小电网外，单机容量在30万千瓦及以下的常规燃煤火电机组发电项目限制用地。同时体现了严格保护耕地、节约集约的原则，如低密度、大套型住宅项目，大型游乐设施、主题公园等6项被列入限制用地项目，明确规定这些项目禁止占用耕地，亦不得通过先行办理城市分批次农用地转用等形式变相占用耕地。国土资源部结合各地实践基础，以投资强度、容积率、建筑系数等强制性指标为重点，编制了《工业项目建设用地控制指标》。

控制指标是对一个工业项目（或单项工程）及其配套工程在土地利用上进行控制的标准，是国土资源部门在建设用地预审和审批阶段核定工业项目用地规模的主要标准，是工业企业和设计单位编制工业项目可行性研究报告和初步设计的重要依据。工业项目建设用地必须同时符合五项指标。具体是：投资强度，按照不同地区、不同行业分别制定了相应的指标，城市等别不同，投资强度控制标准不同；容积率，分行业制定了指标，纺织业行业代码为17，容积率≥0.6，；建筑系数，规定不得低于30%（项目建筑物、构筑物堆场占地总面积/项目总用地面积）；行政办公及生活服务设施用地所占比例不得超过7%;绿地率不超过20%。对不符合要求的工业项目，不予供地或按照标准进行核减。不符合《控制指标》要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。对因生产安全等有特殊要求确需突破《控制指标》的，应当根据有关规定，结合项目实际进行充分论证，确属合理的，方可批准供地，并将项目用地的批准文件、土地使用合同等相关法律文书报省（区、市）国土资源管理部门备案。

国务院28号文件和国务院31号文件明确要求：建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。国土资源部组织制定了《全国工业用地出让最低价标准》，确定了与土地等别相一致的全国工业用地最低价标准。《国土资源部贯彻落实国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国土资发〔2009〕139号），对产能过剩行业建设项目，未取得发展改革委等部门同意开展项目前期工作意见的，一律不予受理用地预审申请，其他不符合重点产业调整和振兴规划的项目，也不得受理用地预审申请，项目用地未达到《工业项目建设用地控制指标》或相关行业工程建设用地控制指标的，一律不予通过用地预审。钢铁不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目。水泥严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工的水泥项目一律暂停建设并进行清理。平板玻璃所有拟建的玻璃项目各地方一律不得备案。煤化工要严格执行煤化工产业政策，遏制传统煤化工盲目发展，今后三年停止审批单纯扩大产能的焦炭、电石项目。多晶硅严格控制在能源短缺、电价较高地区新建多晶硅项目，对缺乏配套综合利用、环保不达标的多晶硅项目不予核准或备案。电解铝今后三年不再核准新建、扩建电解铝项目。1.跨地州的建设项目如何申请用地预审

输变电工程、管道工程、铁路、流域治理

2.用地预审申请与初审意见的衔接

时间、用地规模

3.

初审意见应包含的相关内容

建设依据、供地政策、规划、占补平衡、行业用地标准等4.缴纳耕地开垦费标准一般耕地、基本农田

5.涉及土地利用总体规划修改论证、听证

6.申请表填写不规范

依据、功能分区、耕地开垦费三与投资体制改革相关规定衔接按照国务院关于加强和规范新开工项目管理的通知要求，做好与投资体制改革相关规定的衔接，进一步明确了建设项目用地预审在项目审批、核准、备案三种形式介入的时机。1.审批制：可行性研究报告批准前

2.核准制：项目申请报告核准前

3.备案制：经有关部门备案后

政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。1.项目建议书和可行性研报告分别审批的，申请用地预审时，应提交地灾和压矿有关材料；

2.项目建议代可行性研报告一次审批的不需提供地灾和压矿有关材料；

3.备案类项目申请用地预审时，应提交地灾和压矿有关材料。

水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量２５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

在区内主要河流上建设的总装机容量25万千瓦以下、5万千瓦及以上的项目，由自治区政府投资主管部门核准，其余项目由地、州、市政府（行政公署）投资主管部门核准。

风电站：总装机容量５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

核电站：由国务院核准。

电网工程：３３０千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

330千伏以下、110千伏及以上电压等级的电网工程由自治区政府投资主管部门核准，其余项目由地、州、市政府（行政公署）投资主管部门核准。

抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。

火电站：由国务院投资主管部门核准。

热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

除燃煤以外热电站项目由自治区政府投资主管部门核准。

煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其余一般煤炭开发项目由地方政府投资主管部门核准。下列矿区所在市（地、州）行政管辖区域内的煤炭资源均为国家核准煤炭规划矿区。矿区内煤矿项目由国家发展改革委核准或授权省级发展改革委核准。

乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、哈密地区、伊犁哈萨克自治州、阿勒泰地区、塔城地区、吐鲁番地区、阿克苏地区、巴音郭楞蒙古自治州

在国家规划矿区内开展煤炭项目前期工作时，可就项目是否符合国家煤炭发展规划和产业政策等问题，向国家发展改革委提出咨询。国家发展改革委将依据有关规定出具咨询复函。国家规划矿区内的煤炭开发项目申请报告，由项目所在地省（区、市）发展改革委（含具有投资管理职能的经贸委、经委与发展改革委联合）或项目所属中央管理企业初审后报送国家发展改革委，由国家发展改革委核准或报请国务院核准。

申请矿山建设用地预审，具有发证权限部门为矿山划定的矿区范围批件或颁发的采矿许可证可作为符合产业政策的依据。对地处平原地区的矿区（特别是煤矿）建设用地，一般情况下用地范围应在所划定的矿区范围内。勘查许可证是办理临时用地的依据，不能作为申请用地预审的支持性文件。

新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或１００公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省级政府投资主管部门核准。

新建机