第5章 政府间财政关系

第5章政府间财政关系第一节政府间的职责分工第二节政府间收入权限的划分第三节政府间转移支付第四节我国的政府间财政关系政府间财政关系的实质即预算管理体制，是确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度。它是狭义的财政体制。其实质是正确处理财政分配中的集权与分权、统一性与独立性的关系问题。西方财政理论中称“财政联邦制”（fiscalfederalism）。除极少数国家，都存在多级政府。现代市场经济国家多奉行财政联邦制，财政联邦制与国家结构形式所指的联邦制有同有异，其差别在于单一制国家也可以实行财政联邦制（财政支出责任的区分、收入权的划分和政府间转移支付制度）。

财权与事权统一；集权与分权相结合；收支挂钩。第一节政府间的职责分工包括资源配置（效率），收入分配（公平），经济稳定（稳定）方面。

一、资源配置职能分工

（一）公共产品提供的分工注意到公共产品的受益范围：如国防、外交、基础研究？城市间道路？铁路？警察、路灯、卫生、公园？国际性公共产品由各国联合提供，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。理论支持：施蒂格勒（1957）——分权菜单，即

“地方政府接近当地人民，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共产品上，地方比中央拥有更多的信息优势，能够按照当地人民的偏好提供产出”奥茨（1972）——分权定理，“在等量提供公共产品下，一些公共产品由地方政府提供优于中央政府”

（二）蒂布模型－－用脚投票前面的分权理论实际上只是提出了地方政府在地方性公共产品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息优势问题。但仅此不够，如激励问题，如居民偏好显示问题。蒂布“用脚投票”（1956年）Tiebout.1956.Apuretheoryoflocalexpenditures.JournalofPoliticalEconomy64(October):416-424.居民成本——税收，收益——地方公共产品

(1)能使个人效用和社会福利最大化；

(2)促进政府间的竞争，提高公共产品提供效率。但蒂布模型实际上是有很严格假设条件的。最主要在于无迁居成本和完全信息。（与中国背景不符。）

(1)有足够多的可供选择的辖区；(2)人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区；(3)人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制；(4)人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别；(5)公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应；(6)各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。

（三）分工的问题与不足现实中完全的分权，从而取消中央政府在资源配置上的作用是不行的。两个方面的原因：

1.辖区间外部性问题（如教育、环保）

(1)辖区间成本外溢

(2)辖区间效益外溢

2.规模经济分权过度案例分析

1.珠三角机场和长三角港口的重复建设

(1)地方保护主义盛行,在中国导致了“诸侯经济”。由于地方政府直接干预地方经济活动,造成地区盲目重复建设，引起区域间的过度竞争,资源浪费严重。“诸侯经济”的危害十分明显。以机场建设为例，在“珠三角”4万平方公里土地上，目前已建成和正在建的机场有9个包括湛江、汕头、梅县机场，一些机场之间相隔不足30公里。

(2)其中在不足200公里的范围内，集结着香港、广州、深圳、珠海、澳门五个国际机场，机场密度之大、等级之高世界罕见。

(3)目前，珠三角航空货运总量将达到1600万吨，航空客运量将达2.4亿人次。

2.从上海到南京392公里之内，有南京、扬州、泰州、镇江、常州、江阴、张家港、南通、常熟、太仓10多个港口，平均39公里一个，长江沿岸港口密度之大，世界罕见。

3.“同质竞争”所导致的“内耗”，使长三角港口群不能及时形成规模效应。

4.应提高沿江港口建设规模和等级，促进向大型化、深水化、专业化、集约化方向发展。

二、收入分配职能分工存在不同看法：中央——公平是全国性目标，不同地区间居民收入差距也不能太大地方——不同地区对公平偏好是不同的主要应由中央政府承担原因：自由流动（迁移）下，如由地方政府来实施，将产生“富迁穷入”。

三、经济稳定职能分工

只能由中央政府承担财政政策？货币政策？若由地方实行

(1)货币政策——外部性

(2)财政政策——贸易漏损

(3)其他政策（如税收优惠、低息贷款）——以邻为壑，形成恶性税收竞争，扭曲资源配置。案例分析：“零地价竞争”地方政府间税收竞争形式根据目前我国财政管理体制，税收的开征、减免等权利全部属于中央政府。当制度内空间有限时，地方政府便在制度外寻找可以营造税收竞争的空间：重点在于企业所得税的违规减免。例如，在外资企业所得税上，许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行。台积电在长三角选择投资地时，一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。在个人所得税上将扣除额数目提高，变的是免税扣除额项目。类似的还有住房公积金。设经济园区或利用开发区税费优惠政策。以税收“先征后返”的形式出现的变相竞争：财政奖励的形式返还给企业。在《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中对开发区财政税收政策审计调查情况显示，通过审计调查上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省（市）所属87个开发区2003至2005年6月财政税收政策执行情况发现：审计调查的6个省（市）开发区，2003年以来共减免税款183.56亿元，其中东部4个省（市）减免178.14亿元，平均每个省（市）44.54亿元，最多的达75.27亿元，而中西部两个省共减免5.42亿元。此外，各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。审计调查的87个开发区中，有79个开发区向企业返还120.15亿元。另外，稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行稳定职能的分工。所以稳定职能的分工应以中央为主。中央和地方政府间支出责任分工的基本框架：

1.全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。

2.地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。

3.对具有跨地区外溢性和规模经济效应的公共项目和工程，由地方政府与中央政府共同参与。

4.调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。第二节中央与地方政府间的收入划分一、收入划分需要考虑的几个因素二、具体税种的分析返回一、收入划分需要考虑的几个因素

1.

课税对象的流动性：课税对象在区域之间流动的难易度。通常，课税对象在区域间的流动性较大的税种，适宜于划给中央；课税对象在区域间的流动性较小的税种，适宜于划给地方。2.

税收的再分配功能：主要表现为税收的累进性。通常来说，收入再分配功能较强的税收适宜于划给中央。收入再分配功能较弱的税种适合于作为地方的收入来源。

3.

管理上的便利：需要由全国统一管理的税收应该划归中央政府，适合各地分散管理的税收应该划归地方政府。

4.

收入的划分要能够满足中央和地方各级政府对财源的需要。

返回二、具体税种的分析1.

所得税：个人所得税是一种具有较强再分配性质的税种，而且课税对象具较强的流动性，所以应由中央政府征收，或者采取主要由中央政府征收。企业所得税的征收对象也具有较强的流动性，由中央政府征收更具有效率性。2.

关税：关税包括进口关税和出口关税，体现了一个国家的主权，适宜于由中央政府统一管理，应该划归中央政府。下一页3.

财产税：财产税的征收对象如房屋具有不可流动性，且税源分散，核查困难，由地方政府征收更符合效率要求。4.

销售税：单一环节的销售税各级政府都适合征收。增值税是多环节征收的，各地区税率或税基不同，那么征管将更加困难，因此应该由中央政府来征收。

5.

营业税:营业税不具有再分配性质，而且税源分散，若划归中央政府，则管理成本高，所以应该划为地方收入。

下一页6.

校正税:为控制环境方面的外部效应（如污染）而课征的税收，应该根据其影响范围，分别由不同的政府来征收。公共经济与管理学院返回第三节政府间转移支付政府间转移支付指发生在各级政府之间资金的无偿转移。它通过财政补助制度来完成的。

一、为什么会有政府间转移支付

1.保证下级政府的支出需要（按税种划分，通常中央本级收大于支，地方相反）

2.各地公共服务的均等化

3.纠正外部性，有助于地区间利益的协调

4.有助于上级政府对下级政府的控制转移支付的具体做法：纵向、横向转移支付“对口支援”——我国不规范的横向财政转移支付目前，我国实践中尚未出现同级政府间进行横向财政转移支付的探索。但值得注意的是，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从1979年中央作出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，省际间的对口支援活动在全国范围内蓬勃开展，到了90年代后，支援方与被支援方的范围继续扩大，还出现了一些“对口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。主要的有北京与内蒙古、上海与云南、天津与甘肃、广东与广西、辽宁与青海、山东与新疆、浙江与四川、江苏与陕西、福建与宁夏。

二、转移支付数量的确定因素法——如人均公共服务水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口规模、税收努力等。事先要确定影响地方收支的各种因素及影响程度：(1)一般因素，主要是人口、土地面积、行政机构等；(2)社会发展因素，主要是市政建设、教育、卫生等；(3)经济发展因素，主要是工农业产值及国民生产总值、国民收入、财政收入、银行信贷收入等；(4)自然环境因素，主要是气候、资源、交通运输；(5)特殊因素，主要是考虑政策需要和照顾民族地区需要。转移支付数量以较为规范的公式为基础，考虑到各地具体的因素，促进各地公共服务水平的均等化。但是，均等化不是说各地的公共服务水平要完全一致。均等化案例分析：中国的教育财政支出。

三、转移支付的种类

1.无条件转移支付（无附加任何条件）

2.有条件转移支付

(1)无配套转移支付（不要求地方提供配套资金）

(2)配套转移支付（要求地方提供配套资金）——解决正外溢性

1)封顶（补助有限额）

2)不封顶（补助无限额）政府间补助的类型

由以上分析可知：无条件转移支付给地方较大的选择权。有条件的转移支付，会约束地方的行为。因此，地方政府更偏好于无条件的补助。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于有条件的转移支付。第四节我国的政府间财政关系

一、我国财政体制的演变计划经济下“统收统支”

1980年开始“分灶吃饭”，具体作法：

(1)“划分收支，分级包干”。80—85年

(2)“划分税种、核定收支、分级包干”。85－93年

(3)最大的一个问题是“中央包死”，中央财政收入比重大大下降。93年36％

1994年开始“分税制”。

二、我国的分税制

（一）中央和地方事权及支出的划分

（二）中央和地方收入的划分

1.中央税：维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种如关税、消费税、海关代征各税、中央企业所得税、船舶吨税和车辆购置税。

2.地方税：适合地方征管的税种划为地方税如营业税（不含铁路、金融保险和邮电通讯等中央企业）、房产土地税、个人所得税、地方企业所得税等。

3.共享税：同经济发展直接相关的主要税种如增值税

（由国税局收，中央75％、地方25％）、资源税、证券交易税。税收实行分级管理，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。1.中央税关税及海关代征消费税和增值税；消费税；铁道运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行及海洋石油天然气企业以及中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润，其他金融、保险企业按3%税率缴纳的营业税部分；收入有专门用途的船舶吨税和车辆购置税等。2.地方税营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税及其他金融、保险企业按3%税率缴纳的营业税部分）；地方企业上交利润；城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用牌照税，城市房地产税，车船使用税，印花税，农（牧）业税（包括农业特产税），耕地占用税，契税，土地增值税；国有土地有偿使用收入等。

3.中央与地方共享税

(1)国内增值税：75%归中央，25%归地方。

(2)纳入分享范围的所得税：其余企业所得税、外商投资企业所得税和个人所得税，中央、地方各50%。(3)资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央，其余归地方。

(4)印花税：证券交易印花税97%归中央，其余3%和其他印花税收入归地方。中央根据各地方增值税和消费税的增长情况对地方实施税收返还。中央财政每年通过转移支付方式向经济欠发达地区尤其是民族省区、非民族省区的民族自治州提供资金帮助。中央政府固定收入中央政府与地方政府税收收入划分中央地方共享收入地方政府固定收入国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征增值税、消费税城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加国内增值税营业税企业所得税外企所得税个人所得税资源税城市维护建设税印花税75%25%铁银保总缴、金保3%其余铁银海油总缴部分，其余02-50%03-60%其余02-50%03-40%02-50%03-60%02-50%03-40%海洋石油其余铁银保总缴部分其余证券94%证券6%其余

（三）转移支付体系中国的特殊性：“税收返还”，保地方既得利益

(1)94年中央对地方税收返还——把94年与93年由新体制变动到来的中央净增加的收入全部返还给地方。地方税收返还基数的核算公式：