公共政策系统与政策环境资料

公共政策学1其次章政策系统与政策环境本章要点政策系统的内涵公共政策环境的构成因素公共政策与政策环境的关系2第一节政策系统的构成

一、政策系统的概念１、克鲁斯克的观点：政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。（《公共政策辞典》）２、定义：政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。

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政策主体(政策活动者)：指干脆或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。⑴正式的政策活动者：是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法机关、行政决策机关、行政执行机关和司法机关；⑵非正式的政策活动者：包括利益团体、政党、民间思想库、大众传媒和公民等。二、政策主体4

政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。

三、政策客体5三、政策客体（１）社会问题从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。依据马奇(JamesG.March)和西蒙(HerbertA.Simon)的说法，(社会)问题就是要达到的状态与视察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各种各样须要解决的社会冲突。社会问题是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，须要加以解决的状况。它不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。6（２）目标团体

从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。

政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们激励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。三、政策客体7四、政策环境政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境两大部分。8其次节政策环境一、政策环境的构成因素

自然环境因素经济环境因素政治和法治环境因素社会和文化环境因素国际环境因素9自然环境因素

公共政策的自然环境因素是指在确定的地理位置上的自然资源、生态系统、气候条件等的总和。地理位置自然资源生态系统气候条件10公共政策的经济环境因素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。经济环境因素11经济环境因素具体地说，政策主体必需时刻关切下列的经济因素：世界经济的格局，世界金融、贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，个人收入支配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。12政治和法治环境因素公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。13在相识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防环境因素，它是指制定与实施公共政策时所依靠的军事、国防状态。主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位，军事设施与装备的技术水平与实战性能，军费开支在国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变实力等等。政治和法治环境因素14公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。法治环境因素不仅为政策的制定和执行供应保障，而且，政策的合法性首先须要有完善的法治体系来保证。政治和法治环境因素15社会和文化环境因素公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动疼惜与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。16公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教化、科技、道德等等的总和。主要包括社会的教化体制、教化机构、教化政策、国民义务教化的范围与年限、接受高等教化的人数在总人口中的比例、人口素养与人力资源状况，国家学问创新体系、科技体制、科技人才储备、专利数量、科技普及程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，价值观，精神风貌，等等。社会和文化环境因素17国际环境因素公共政策的国际环境要素指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突所形成的带有确定稳定性的政治、经济、文化关系。18

公共政策与政策环境的关系课堂讨论19案例

高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响

一、高校扩招政策出台的政策环境政策：1999年，教化部制定了《面对21世纪教化振兴行动支配》，提出我国高等教化入学率由1999年的9％提高到2010年的15％，使我国高等教化由精英教化向大众化教化转变。20案例

高校扩招政策出台的背景

及政策执行对环境的影响(一)政治环境：1992年十四大：把教化摆在优先发展的战略地位。1997年十五大：实施科教兴国战略。(二)经济环境：人均GDP1000—4000美元，消费结构转变。(三)人口环境：1990—2000年，人口增长11.66%，中学程度增长38.65%。高等教化毛入学率只达低收入国家水平。(四)国际环境：受亚洲金融危机的影响，需求不足，就业压力大。211998-2006年一般高等学校基本状况22我国高校招生规模的变更23思索：从1999年起先实施的高校扩招政策产生了哪些影响？24案例

高校扩招政策出台的背景

及政策执行对环境的影响二、高校扩招政策对环境的主动影响扩大教化机会和公允，提高社会流淌率提高国民素养，优化人口结构扩大经济建设的人力资本储量增加综合国力，提高国际竞争实力促进高校内部管理体制的改革25案例

高校扩招政策出台的背景

及政策执行对环境的影响三、高校扩招政策对环境的消极影响生源质量有所下降高校教化资源严峻不足高校生就业面临严峻考验引发高校债务风险261998～2009年一般高等学校

生师比的变更类别1998年生师比2001年生师比2009年生师比本科院校8．013．013.3专科院校9．411．823.7271998～2001年一般高等学校

生均藏书量的变更类别1998年生均藏书量(册)2001年生均藏书量(册)增长率(％)本科院校11570—39专科院校12682—35282003年一般高校基础设施状况291997-2005高校毕业生人数、就业率及待业人数状况表(单位:万人)301998-2001年一般高校

经费投入状况(单位:亿元)3132吉大自曝欠下巨额债务吉林高校2007年初在校内网站上发布校内通知，向师生征集解决学校财务困难的建议，引起舆论的广泛关注。吉大财务处贴出的通知具体介绍了吉大债务状况：财务逆境从2005年起先逐步显现，每年支付的银行利息高达1.5亿至1.7亿元，资金入不敷出的状况日趋严峻。据透露，吉大目前负债30亿元，合并以后基建开支和人头费增加是造成债务的主要缘由。33

公共政策与政策环境的关系课堂讨论34二、公共政策与政策环境的关系1.二者是辩证统一的公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境确定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。35罗伯特·伊斯顿(RobertEyestone)：“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其四周环境之间的关系”。输入反馈

转换过程政府决策者需求冷漠支持决定和行动输出社会、经济和政治等环境二、公共政策与政策环境的关系36二、公共政策与政策环境的关系2.二者关系的具体分析公共政策是随着社会的发展由环境的须要而产生的。公共政策必需适应政策环境，有什么样的政策环境，就应当有什么样的公共政策。政策环境的发展变更必定导致公共政策的发展变更。公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有确定的能动作用。37中国人口政策的历史演化1949~1953年：激励生育政策。在这段时间时，人口发展处于自发的和无支配的状态。在人口政策上，误认为人口不断快速增长是社会主义人口规律的客观要求，是社会主义制度优越性的表现,实行的是激励人口增长的生育政策。1954~1959年：政策转变酝酿，上层思想反复。1954年12月，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。在广泛听取各方面看法的基础上，他代表党中心明确指出：“党是赞成节育的”。1955年3月中心在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示：“节制生育是关系广袤人民生活的一项重大政策性的问题。”1957年3月，毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说：“要提倡节育，要有支配地生育。”1957年下半年起先的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动，对节制生育工作思想有所冲击，但大跃进的干扰很快过去，中国客观存在的人口问题已经显现出来。1960~1970年：实施限制生育政策，但没有全面开展。1962年12月以中共中心和国务院的名义发出关于细致提倡支配生育的批示，认为“提倡节制生育和支配生育，不仅符合广袤群众的要求，而且符合有支配地发展我国社会主义建设的要求。”1963年10月中心和国务院确定设立支配生育机构，要求“中心和地方，都要成立支配生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的支配生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了支配生育工作机构，节制生育的实际工作在确定范围内就起先开展。1971~1979年：全面推行“晚、稀、少”政策。1973年明确了“晚、稀、少”的方针，1978年10月，中心批转《关于国务院支配生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上。这样，以“晚、稀、少”为主要内容的中国的限制人口增殖的生育政策基本形成。381980~1984年：全面推行“一胎化”政策。国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速支配生育政策。指出：“国务院经过细致探讨，认为在今后二、三十年内，必需在人口问题上实行一个坚决的措施，就是除了在人口稀有的少数民族地区以外。要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快限制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。由70年头的“晚、稀、少”变成了80年头初的“晚婚、晚育、少生、优生”。晚婚、晚育没有变更，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。1984至今：开小口，堵大口,形成现行支配生育政策。中共中心在1984年4月批转国家计生委党组《关于支配生育工作状况的汇报》即7号文件，重新调整了生育政策的某些规定，在农村仍要接着提倡一对夫妇只生一个孩子，但也要适当放宽生育二胎的条件，“对农村接着有限制地把口子开得稍大一些，依据规定的条件，经过批准，可以生二胎”；严禁超生支配外二胎和多胎；严禁生育问题上徇私舞弊和不正之风；人口在1000万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎。这一调整目的在于“把支配生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”。这次政策调整的中心点是农村生育数量问题。为了中心调整后的支配生育政策，各省、市、自治区从自己的经济、社会、资源、环境和人口发展态势动身，从80年头未到90年头初都先各制定了本地区的支配生育条例，经过相应级别的人大常委会审议通过后，作为本地区的具有法律效力的文件执行，从而进一步体现了从实际动身，区分对待，分类指导的原则和精神，使限制人口增殖生育政策既能符合国家和长远利益的要求，又能相对接近家庭、个人生育须要和近期利益，成为国家和家庭都能接受的经过努力工作具有现实可行性的肃穆的生育政策。391950-2000年中国人口诞生率40中国迈入老龄化社会老龄化社会与老龄社会60岁以上老年人口达到总人口的10%（联合国传统标准），或65岁以上的人口达总人口7%（新标准），就是“老龄化社会”，超过14%为“老龄社会”。中国人口状况截至08年底，全国65岁及以上人口10956万人，占全国总人口8.3%，比上年升0.2%。60岁及以上人口15989万人，占全国总人口12%，比上年升0.4%。413.公共政策环境对公共政策的影响

经济环境因素对公共政策的影响首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本动身点。公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不行能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必需在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了确定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必定要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。42三峡工程支配动态投资2039亿元1994年底三峡工程开工后，依据科学测算，三峡工程动态投资须要2039亿元，其中包括静态投资901亿元(含三峡水利枢纽工程国家核准静态投资501亿、水库沉没处理及移民安置费用400亿)，物价、税费等上涨的价差749亿元，贷款利息、债券等融资成本389亿元。三峡总公司支配发展部负责人赵建强说明，三峡水利枢纽工程国家核准静态投资501亿，是依据1993年5月的物价水平测算的。此后十多年建设期间物价和贷款利息都会发生变更，因此就有了动态投资的说法。2006年，中国长江三峡工程总公司宣布，工程正式开工12年，投资始终限制在初步概算范围之内，并略有节余。预料全部工程总投资将减为1800亿元。43其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。公共政策的制定、执行和评估都要耗费确定人力、物力和财力，并须要确定的经济制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就须要确定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。44第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不行能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济状况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。

45政治环境因素对公共政策的影响首先，政治环境因素确定着公共政策的政治性。其次，政治环境因素确定着公共政策的民主化程度。第三，政治环境因素确定着公共政策合法化程度。第四，政治体制和制度影响着公共政策的制定与实施。46一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系。当公共权力驾驭在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权驾驭在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。

政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。

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一项好的公共政策必需是合法化的政策。公共政策的合法化程度是由整个社会的法治状况确定的。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才可能从内容到形式都实现合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治环境，公共政策才能得到贯彻和实施。48社会文化环境因素对公共政策的影响首先，社会文化环境因素确定公共政策运行的智力条件。一个教化、科技、文化比较发达的社会，就能在公共政策运行的各个环节上，配备高学问素养的人员；供应各种现代化的科技手段；准备周全和齐整的资讯条件。反过来，教化不发达，科技水平不高，高素养的人才缺乏，没有现代化的技术手段，公共政策运行的效率必定低下。49其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。一个社会具有讲究伦理道德的传统，风气良好，秩序井然，制定政策的人有正义感、执行政策的人有责任感、政策目标群体的成员有良好的心理素养，不仅制定的政策体现公正、合理，而且执行起来顺畅。反过来则是另外一种状况，制定政策的人没有道德观念，执行政策的人缺乏责