2023年监理工程师安全责任的追究与避险

监理工程师安全责任的追究与避险

我国自1988年7月２5日建设部颁发《关于开展建设监理工作的告知》开始，通过十数年的努力,建设监理已为广大工程建设者结识和接受,建设监理制已纳入《中华人民共和国建筑法》的规定,监理的地位和作用已得到了明确。但对监理工程师到底应当对安全负多大责任？如何防范监理的安全风险?是我们必须面对的课题。一、对监理安全责任的三个典型案例的思考1、202３年１0月25日，南京电视台演播厅施工中发生垮塌事故。调查认定工程监理方未对支撑方案的安全技术措施进行认真审查，在条件不具有时批准施工方浇筑混凝土(甚至在事故发生后补签混凝土浇捣令)；工程监理方发现工期不合理、存在事故隐患时未及时向有关主管部门报告。结果总监被追究安全责任,获刑5年。

2、上海地铁４号线的坍塌事故。施工单位对施工方案作了变更，将隧道冷冻施工的冷冻管数量、长度作了减少,工程监理方未认真复核审查;现场巡查不力，未及时发现安全事故隐患。现场总监被追究安全责任,获刑４年。3、202３年9月,北京西西工程４号地项目工地,施工人员在浇筑混凝土时,模板支撑体系忽然坍塌，导致重大事故。工程监理单位的总监和土建监理员被追究安全责任，案件目前正在审理中。

这三个项目安全事故的责任解决表白,监理很难规避安全监理不到位的责任,随之的责任追究更要引起我们全体监理工程师的高度重视。二、安全监理责任风险严重的外部因素1、在市场经济条件下,社会竞争剧烈，建筑开发商和承包商都在努力追求各自的经济效益。一方面部分开发商存在“低价招标”,低价招标事实上在某种限度取消或压缩了安全措施费用；另一方面部分承包商不仅争抢“低价中标”，并且还要垫资,中标后为了获得利润,便缩减各种费用支出,一些安全生产措施费形同虚设，该设立的安全防护不设立，该实行的安全措施被取消。2、“政绩工程”导致的后果。一些项目建设的业主,为了片面追求“政绩”，在招投标中缩短正常工期，在施工中压缩协议工期，一味讲求“进度”,使安全技术措施得不到贯彻。3、“挂靠”投标，违法分包。大量不具有相应资质的施工单位为取得项目，挂靠有较高资质的施工单位,自身安全管理能力严重局限性,而受挂靠单位也未严格履行安全管理职责。４、一个项目被业主多次分包，以节约总包管理费为由肢解工程,直接发包给不具有安全生产资质的施工队，总包与分包无协议关系,安全管理出现漏洞。三、安全监理责任风险严重的内部因素1、国家注册监理工程师人员比例局限性。有无工程施工现场签字权，对施工安全的责任心是不同样的，对现场安全问题严重性的判断也是不同样的。２、急待提高监理队伍人员的整体素质。虽然监理人员重要抓的是承包商的安全体系,但也应有辨认安全隐患的能力。目前的情况是相称一部分监理人员缺少现场安全管理知识和经验,缺少对现场隐患的敏感性，看不出现场的安全问题，难以承担安全监理的重任。3、监理单位自身的安全监理管理体系不健全。在2023年以前，我们大部分监理公司还没有把“安全监理工作”当作是公司在市场生存的大事。到目前我们才在逐步完善质量管理体系的同时,积极贯彻、执行IＳO14001和GB/Ｔ2800１管理体系。四、安全监理责任风险的法律因素在现阶段,监理人员安全监理责任风险的因素有以下几方面:1、监理人员能力与责任的不对称性。ﻫ

无论《建筑法》、《监理规范》以及设立监理制度的初衷，监理人员的任务仅是征询，仅是三大目的(投资、质量、进度）,都是对工程实体的确认和控制，均未规定监理人员具有安全监理能力。根据《立法法》下位法应服从上位法，部门规章要服从相关法律,《建筑法》未规定监理人具有的能力《条例》却有规定，这如何理解？若要监理人员承担安全监理,一方面应在公司人员资质中规定,增长专门的安全工程师,但谁来支付需增长的相应费用?建设单位只乐意承担购买合格的建筑商品的费用,至于建筑商品在生产过程中如何保证生产人员的安全，那是生产者的事。在现阶段市场无序竞争的状态下，规定业主增长安全监理费，成功的也许性很小。监理单位哪有偌大的人力和财力来承担安全监理责任呢？2、监理人员责任与权利的不对称性。ﻫ

监理人员的权力是来自业主，是通过监理协议赋予的。事实上大多数情况下业主仅将质量和进度确认权赋予了监理。《条例》赋予监理安全监理的权力,在目前协议体系中,监理人员得不到经济利益，因此《条例》只是赋予监理人安全监理责任。

监理人员并没有执法主体资格,无处罚、约束对方的任何权力。在安全监理过程中，监理人员唯一可做的无非是告知。但是一纸“监理告知”在个别施工单位“野蛮”施工和“利欲”面前又能起什么作用呢？规定停工,不能忘了要先征得业主批准，假如业主不批准停工呢?所以监理人的责任和权力是不对等的。3、对监理人员安全责任鉴定自由裁量的扩大化。在实际操作中，我们稍不注意就会遭遇安全监理法律责任的风险。

⑴对“安全措施”或“安全方案”是作程序性审查，还是技术性审查,监理人员对审查承担什么责任。

ﻫ⑵发现安全隐患施工方拒不整改要及时向有关主管部门报告。哪些安全隐患需上报?如何才算及时？例如：建设工地发现有工人不戴安全帽,并拒不整改，这样的事报不报告？如不报告，“安全无小事”,万一出了安全事故，监理人承不承担责任？⑶《建筑法》6９条只规定了两种情况下监理人员要承担刑事责任:一是“与建设单位和施工单位串通弄虚作假”;二是“减少工程质量标准的”。

《刑法》1３7条监理人员应承担刑事责任的情况是“违反国家规定减少工程质量标准导致重大安全事故的”。两法均只是对监理人员因故意减少工程质量标准导致重大安全事故的才追究刑事责任。

值得注意,这里的工程是指正式工程,即最终产品工程，并不是指临时工程。临时工程是施工方为完毕产品所采用的措施，如：脚手架、基坑防护等。监理人员不对临时工程承担法律责任。

需要理解的是《条例》第五十七条,要监理人员对临时工程“未审查、未规定、未报告”，按照《刑法》追究刑事责任，而《刑法》上定罪并不是指“临时工程”。

以上三种情况，将导致监理人员的安全监理责任的鉴定自由裁量权无限扩大,将导致任何一个工地只要出现了安全事故,均可直接一方面鉴定监理有责任。对监理人员的责任鉴定自由裁量权将是监理人员面临的最大风险。

五、监理工程师如何防范安全责任风险

以上谈到的有关法律与条例上，对监理人员安全责任的追究,相信政府和法律的制定部门会客观公正的解决。监理征询公司应从主观上，积极积极面对市场对监理公司安全工作的规定。悲观的对待,只能使我们失去市场。

监理征询公司是高智能人员组成的团队,我们如何防范安全责任风险呢?

1、一方面,工程监理要加强职业道德教育,提高从业人员个人修养和素质,树立对的的权利观和价值观。施工安全和工程安全关系到每个人的切身利益,是人的生存权的集中体现。任何时候都要坚持“质量第一、安全第一”的观点,严格按设计和工程质量验收规范进行检查验收，决不能由于个人利益牺牲国家利益和别人利益，更不能搞权钱交易。

虽然工程监理不对非正式工程承担安全责任,对正式工程也仅承担由于自身故意减少验收标准而导致的安全事故责任，但是这并不意味着工程监理对非正式工程就漠不关心，任凭安全事故屡屡发生。相反，工程监理对非正式工程要格外重视，从“严谨、科学”的职业道德出发，做好以下几件事:（1)按照《中华人民共和国建筑法》第三十八条的规定，工程监理要在开工前,严格审查施工单位提交的施工组织设计内容的完整性、质量和安全保证措施的可行性。（2）按照《建设工程监理规范》,第５.2．８条的规定，施工组织设计未经审查或审查未通过的，工程监理不得下达开工令。(３)按照《建设工程监理规范》第６.1.2条和《建设工程委托监理协议(示范文本)》第十七条的规定，在施工过程中,工程监理要经常进一步施工现场巡视,及时发现临时设施和施工措施等方面存在的安全隐患和缺陷，及时向施工单位下达停工令进行整改。

假如工程监理人员没有按法律、规范做这三种工作,就是主观意义上的缺位。这三种缺位,工程监理都要承担责任。但这种责任，既不是管理责任，也不是经济责任，更不是法律责任,而是职业道德责任，是一种道义上的责任。社会将对其进行谴责,政府、行业主管部门也可以对其进行处罚,如吊销资格证和上岗证、终身不准从事工程监理业务等。

２、工程监理人员要加强相关法律、法规和规范、质量验收标准的学习,努力提高自身的专业技能和执法水平。对《工程建设标准强制性条文》更应当非常熟悉,由于工程建设强制性标准是技术法规,是工程建设理论和实践相结合的产物,严格贯彻和执行工程建设强制性标准是保证工程质量的核心，只有保证工程质量，才干保证工程安全，才不会出现安全隐患和安全事故。3、在北京市《建设工程安全监理工作规程》正式颁布前，根据相关规定编写公司内部如《安全监理作业指导书》、《项目安全监理方案指导版》、《安全监理资料管理办法》、《安全监理工作质量检查办法》等实用的安全监理方面技术支持性文献和手册，指导安全监理工作。ﻫ4、我们建议监理单位要设立公司级的安全管理机构，配备专职安全工程师和管理人员,检查指导各项目监理工程师的安全工作。以公司制定的《安全监理责任制》，按照全公司各专业监理人员的分工，营造“全员参与、齐抓共管”安全监理工作的局面。各项目监理部必须形成每周一次安全联合检查;每周开监理例会必讲安全；重点部位和大型机械设备及安全设施程序把关;督促验收等工作制度。

现实中,国务院第279号令《建设工程质量管理条例》第七十七条明确规定：“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等因素离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定,导致重大工程质量事故的,仍应当依法追究法律责任”。因此,项目上即使设立再多的专职安全工程师，也摆脱不了各专业监理人员的责任。

5、安全生产事故发生后，监理人员应做好维权和举证工作,防止监理无过错或只有轻微过错而被扩大追究安全责任。我们应具有维权意识，注意自身保护,必要时可进行申诉并举证。监理举证的内容一般应涉及如下方面:

（1）反映监理依据合法性的证据。证明监理机构是按国家法律法规、协议、设计文献、工程建设强制性标准进行监理的。ﻫ（2)反映监理工作的程序、方法合法性、规范性的证据。证明监理的具体工作、具体做法是符合有关规定的。ﻫ(3）反映监理进行工程协调和解决问题其后果合理性的证据。如监理过程中，没有错误指令;发现质量、安全问题,进行了合理的处置;监理的工作成效等。(4)针对所追究的事故责任,要提出有可信证据的事故因素分析报告。有关部门常见出现的情况是：

１、对由于业主和设计的因素,未予追究或从轻追究。例如;重要因工程业主标榜政绩和追求经济利益,不合理压缩工期，导致出现不合理工序，引发施工安全事故的；

2、对施工和监理因素则被过度夸大,而事后监理方面拿不出可信证据,法律未予认可,总监被追究了刑事责任。

所以，监理人员要非常注意平常安全内业资料的收集、整理，保存好可信证据，这是一项重要防范风险的基础性工作。

ﻫ过于沉重的责任—安全监理

北京思创建设监理有限责任公司

柏章朋

安全监理已经正式纳入监理工作职责范围有好长一段时间了,特别是近日参与了北京市建设监理协会举办的一次关于安全监理的培训之后，作为一个从事了数年监理工作的专业人员来说，心情格外沉重,更觉得有些话不吐不快,现希望以此文同业内同仁作一次交流。

关于监理该在安全事故中负什么责任的问题，业界从未停止过争论,特别是在２023年江苏南京脚手架倒塌其总监代表被判刑以后,争论更为剧烈。当时就有专家提出：监理的责任过重,被判刑于法无据；也有人认为监理作为施工现场的唯一管理者就有责任，并且该负重要责任。但在此我要问一句:监理在施工现场真的是唯一的管理者么？现在政府部门的领导也在公开场合语重心长地说：现在不要再讨论监理该不该负安全责任了，你不负责任肯定是不行了；现在你们监理公司应当考虑如何规避风险、出了安全事故后如何减轻自身责任，綦江虹桥事故后质监站领导被判了刑,质监站的验收制度改成了备案制度，你们监理公司是无路可退了!领导们的话里透出了几丝对监理的同情,也流露出了几许无奈。

笔者从事了数年监理工作，在工作中做好“三控、两管、一协调”工作的同时也从未忽视过对安全工作的重视。虽然以前建设单位并未将安全管理工作委托给我们，特别是前些年,从某种限度上来说我们尚有监理越位的嫌疑,几乎是逢会必强调安全，可是安全事故仍然频繁地发生。发生在四川某项目上今天才开完了安全会议,第二天就摔死人的情况,由于我们开会了,并形成了书面的文献,我们监理侥幸逃过了一劫。在山东某项目,在我们逢会必讲安全的情况下，有一周内摔死两个人的记录;上一次在京内的一个项目,塔吊倾覆当场摔死一人,我记得当时建设单位的总经理来现场的第一句话就是监理有人在吗？幸亏我们晚上留了值班的同志，尽管是拆摸板不需要旁站监理。实际情况证明监理的安全管理工作力度始终有限，难以得到抱负的效果。我们的经验就是尽量把工作做周全，尽也许保护我们自己,我可以很负责任地说我们监理已经很尽力了，但后果仍然很严重。

也许我是一个悲观主义者,我认为现在监理肩上的安全责任过于沉重了。由于从制度、实际情况两方面来说监理都无法承担起如此承重的担子，假如一直坚持下去,过度倚重监理在安全管理中发挥的作用,将是一个一损俱损的结果。去年北京西西四号地工程导致多人死伤,总监理工程师、监理员被判刑，相继河北省的石家庄、张家口都发生了性质相同的事故。在全社会高度关注安全的时候，建筑业安全事故频发,并且发生在建筑水平相称高的首都、省会等大中城市，很能说明一些问题,是不是我们安全管理工作抓的方向有问题?我认为应当反思一下。

我一直坚持认为不能将安全工作过度地依靠监理，有以下几方面理由:一、从法律、法规方面的规定上分析:1、《建设工程监理规范》(GＢ50３1９－20２３）中关于监理人员的职责未规定监理人员的安全职责。

监理人员从事监理工作的最直接依据是《规范》,《规范》规定了总监理工程师的职责十三项、总监理工程师代表的职责二项、专业监理工程师的职责十项、监理员的岗位职责六项,主线没有规定监理人员要对工程施工过程中的安全承担责任的相关条款。只有在第６.1.２条规定在发生下列情况之一时,总监理工程师可签发工程暂停令：施工出现安全隐患,总监理工程师认为有必要停工以消除隐患。但规范亦只是用了“可”而没用“必须”，赋予监理的相关权力是打了折扣的。2、《建设工程安全生产管理条例》和《中华人民共和国安全生产法》规定监理单位的监理责任不明确。

《安全管理条例》规定监理单位要对建设工程安全生产承担监理责任，但条例中规定的监理单位的安全责任只有第十四条，该条规定:工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实行监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当规定施工单位整改；情况严重的，应当规定施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实行监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。《中华人民共和国安全生产法》第二十六条明确规定：建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施的设计负责。监理人员应当承担什么责任呢？由于审查施工组织设计是监理人员的职责,但审查深度《安全管理条例》、《规范》、施工协议通用条款中并未明确规定，笔者认为只做程序性审查足够了。同在安全学习过程中北京市安全监督总站的领导提出监督站只做程序性检查联系比较起来,我理解是不矛盾的。监理的检核对象是施工单位文献的编制、审批过程是否对的，监督站检核对象是监理单位对相关文献的审查过程是否对的,假如有必要政府监督部门有权再做进一步的监督审查。假如在这一过程中硬将监理拖入其中，重要责任由监理单位承担，施工单位势必会产生依赖心理,自己该做的工作不做或少做，反正有监理工程师保底,将把关的责任转移到监理身上。

一方面,《安全生产法》未规定监理人员对其审查时的失误承担刑事责任,所以监理人员应当对此只承担行政责任和协议规定的民事责任。另一方面,《安全管理条例》第十四条中间段最后一句执行起来有很大问题,假如一旦监理单位向有关主管部门报告了，恐怕第一个站出来反对的就是建设单位，他会认为我花钱请监理来是锦上添花的，可不是找了一个婆婆来找我们麻烦的,竟敢跟我唱对台戏，你监理费还想不想要了?所以说条例的这一条规定在现实中也许主线行不通，《安全管理条例》第五十七条明确规定了工程监理单位和人员违反本条例的规定后要承担的法律责任和行政经济处罚，假如监理单位和监理人员履行了对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案的审查程序，也许是受水平所限未发现存在的问题,结果现场发生了安全事故，监理单位和直接负责人应当承担什么责任？假如监理单位和监理人员未发现安全事故隐患但现场发生了安全事故，监理单位和直接负责人应当承担什么责任？假如监理单位和监理人员发现安全事故隐患并及时规定施工单位整改或暂停施工了，但现场仍然发生了安全事故，并且是重大安全事故，监理单位和监理人员是否应当承担责任?所以说所谓的监理责任到底是什么责任?提得不够明确，不知道如何区分界定。3、与监理有关的刑事责任规定。

与监理有关的法律法规中涉及到刑事责任的规定有：《中华人民共和国刑法》第一百三十七条、《中华人民共和国建筑法》第六十九条、《建设工程质量管理条例》第七十四条，发生安全事故中监理人员在刑事责任方面的过错重要与违反国家规定,减少工程质量标准有关,并且因此导致的后果为重大安全事故，即使发生了重大安全事故,假如监理人员不具有上述性质的行为也不应当承担刑事责任。4、法律已有明确规定的责任者。

《中华人民共和国建筑法》第四十四条、第四十五条明确规定建筑施工公司的法定代表人对本公司的安全生产负责、施工现场安全由建筑施工公司负责，非常明确地规定了施工现场安全的责任方,假如再强把监理拉进去，形成所谓的安全生产人人有责的局面,恐怕会导致人人都管，人人不管,互相扯皮,无人负责的结果。

二、从监理行业现实情况上分析：1、市场竞争不规范，低价竞争导致的经费紧张问题,监理公司只能极力压低成本，相应减少安全监理工作方面的投入。

监理收费标准目前是国家物价局、建设部199２年价费字４79号文献《关于发布工程建设监理费有关规定的告知》。１99２年定的标准,过去了2023,可是监理收费标准仍然没有变。北京市城市职工的年均收入已经从3402元涨到了３2８０8元,上涨了8．6倍，但是监理费不仅没有增长,众所周知，由于市场竞争剧烈，竞相压价，除了政府拨款的项目能基本按规定标准取费外,其余的项目几乎都不能按标准取费。有的地区甚至有低至千分之三以下的水平的，几乎是2023前所定取费标准的十分之一。监理行业作为一种提供脑力劳动服务为主的行业，其重要成本就是人员成本,人员成本的一直上涨却是客观事实,业内酝酿监理费上调也已有三四年了，可是还是一直没有确切消息。事实是酝酿上调的幅度也远远比不上人员成本增长的幅度大,即使标准改变了,现在的业主们在已经吃惯了近乎于免费的午餐之后，又有谁能去遵守新的标准呢？

有行政主管部门文献中说,对于安全监理工作，在监理协议谈判时可以规定建设单位给与增长部分费用，我们看后只能一笑了之,那简直就是与虎谋皮。现在又有些地区出台了新的规定,规定具有一定规模的工程必须配备专职的安全监理人员，等于凭空又增长了一部提成本，谁都不会做亏本的买卖,这样下来监理公司只能减少其他应配备的专业人员,事实上导致在一定限度上减少监理服务质量。2、行业对监理从业人员的规定很高，但监理行业待遇低、风险高的实际情况很难吸引到并留住高素质的人才。

监理工程师应具有良好的品德,重要体现在以下几个方面:(１）热爱本职工作;（2）具有科学的工作态度；（3）具有廉洁奉公、为人正直、办事公道的崇高情操;（4）能听取不同方面的意见，冷静分析问题等。的确社会上对监理工程师的规定是最高的，取得注册执业资格考试的资格是取得中级职称后满三年，这在国内所有的注册执业资格考试应具有资格中是门槛最高的。规定监理工程师都是懂业务、管理、经济、协议、法律等诸多方面知识的复合型高级管理人才。在这里我要问上一句：这么