北京律师惩戒工作发展报告

北京律师惩戒工作发展报告

本报告考察北京市律师惩戒工作的开展情况。律师惩戒是律师行业管理的一个重要方面，由于我国当前律师行业管理实行行政监管和行业自律相结合的体制，即业内所谓的“两结合”体制，所以，需要从“两结合”体制出发，来认识和理解律师惩戒工作。我国的律师管理最初实行的是单一的司法行政管理，后来逐步发展确立了行政管理与行业自律相结合的体制。[1]1993年12月26日国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》规定：“从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。”自此业内称的“两结合”管理体制建立。1995年第三次全国律师代表大会改选，中华全国律师协会的理事会全体理事、常务理事、会长、副会长全部由专职律师担任，司法行政机关的领导不再兼任律师协会的领导职务，律师协会在人员组织上摆脱了与司法行政管理机关之间的“一套人马，两块牌子”的紧密关系，成为相对独立的组织。此后，律师协会在行业自律方面发挥着重要作用，包括在律师惩戒方面，与司法行政机关一起行使着律师行业的管理职能。在“两结合”体制下，律师惩戒包括司法行政机关的行政处罚和律师协会的行业处分两个方面。本报告的考察就从这种划分出发，首先分别考察北京市司法行政机关对律师的行政处罚实践和北京市律师协会对律师的行业处分实践，进而对比分析两种律师惩戒的性质和特点，揭示二者在律师惩戒方面的分工，讨论这种分工对律师行业管理“两结合”体制的内涵的丰富和发展。本报告根据有关的统计数据进行考察和分析。统计数据少数来源于公开出版物，多数由北京市律师协会秘书处提供。本报告通过对有关的数据、材料的整理、计算和分析，得出有关的结论。这些结论虽然有经验数据作为依据，但是鉴于现有数据资料并不是很充分，数据的整理和计算难免有疵漏，分析框架的选择难免有笔者的主观因素，所以，这些结论在很大程度上只能是初步的、大致的认识。一司法行政机关的处罚实践（一）对律师的行政处罚根据《律师法》第六章的相关规定，司法行政机关可以对律师处以警告、罚款、没收违法所得、停止执业、吊销执业证书。对于近年来北京市司法行政机关实施这些处罚的实践，笔者根据有关部门提供的统计数据，整理得出表1和图1。考察表1和图1，发现北京市对律师的行政处罚具有如下三个特点值得关注。第一，相对于北京市较大规模的律师队伍人数来说，被处罚的律师人数并不多，近5年来累计20人次。表12006～2010年北京市司法行政机关对律师的行政处罚统计图12006～2010年北京市司法行政机关对律师的行政处罚类型所占比例第二，司法行政机关对于律师的处罚的类型相对简单，只有警告、停止执业、吊销执业证书三种类型。从近5年的累计使用次数看，我们发现，对于律师而言，最为严峻的处罚——吊销执业证书居然占到了55%，而处罚轻微的警告、停止一段时间执业的处罚比例分别为25%和20%，罚款和没收违法所得的处罚方式尚未使用。第三，参照北京律师人数众多以及增长迅猛，我们可以发现，每年不超过8人的处罚人数与高达近两万人的律师总人数相比，司法行政机关对律师的处罚比例非常小，近5年累计处罚仅仅为20人次。另外，从增长速度我们可以发现，律师人数在短短的5年内增长了70%，而律师受到行政处罚的人数却没有增长，反而相对于前几年有减少的趋势。（二）对律所的行政处罚根据《律师法》第六章的相关规定，司法行政机关可以对律师事务所（以下简称“律所”）给予警告、停业整顿、罚款、没收违法所得、吊销律师事务所执业证书等类型的处罚。在2006～2010年期间，北京市司法行政机关对一些律所违法行为进行处罚。对于这些处罚情况，笔者根据有关部门提供的统计数据，整理得出表2和图2。考察表2和图2，发现北京市对律所的行政处罚有如下特点。表2北京市司法行政机关对律所处分情况统计图22006～2010年北京司法行政机关对律所的各类处罚所占比例第一，司法行政机关对律师事务所进行处罚的情形很少发生，并且近5年以来还呈现减少的趋势。特别是近三年来，仅仅以停业整顿的方式处罚了一家律所。第二，从相对数的角度看，受处罚律所的比例也是非常低的。相对于上千家律所，每年受到处罚的律所仅仅为个位数，所占比例之低，可见一斑。不仅如此，就动态而言，律所的数量增长相当快，近5年增长了51%，但是受到行政处罚的律所数量却有减少趋势。第三，司法行政机关对于律所的处罚类型也比较简单，仅限于警告、罚款、责令改正和停业整顿四种类型。没收违法所得和最严厉的吊销律所执业证书两种处罚，并未在统计中出现。第四，比较司法行政机关处罚律师个人和处罚律所的情况，可以发现，司法行政机关对律师的处罚非常严厉，吊销律师执业证书的处罚比例高达55%，而对律师事务所吊销执业证书的处罚却一次也没有。二律师协会的处分实践（一）律师协会的惩戒权限根据《律师法》第五章的规定，律师协会作为律师的自律性组织，可以在不抵触有关法律、行政法规、规章的前提下，制定行业规范和惩戒规则，并对律师、律师事务所的违法违纪行为实施惩戒。全国律师协会1999年12月制定了《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》（以下简称“《处分规则》”），并于2004年3月予以修订。《处分规则》对律协组织如何行使惩戒权限、实施行业处分，作了进一步的规定。修订后的《处分规则》第9条规定：“律师协会对会员违规行为作出的行业处分种类有：（一）训诫；（二）通报批评；（三）公开谴责；（四）取消会员资格。”第11～15条规定，对个人会员（律师）和团体会员（律所）的训诫、通报批评、公开谴责等类型的处分，由省、自治区、直辖市及设区的市律师协会实施；对个人会员（律师）和团体会员（律所）取消会员资格的处分，由省、自治区、直辖市及设区的市律师协会决定，同时报请同级司法行政机关吊销其律师执业证书；律师和律师事务所执业证书被吊销之决定已生效的，律师协会取消其会员资格。对于处分的具体实施机构，《处分规则》第三章作了具体规定。根据该章规定，中华全国律师协会设立纪律委员会，负责律师行业处分相关规则的制定及对各级律师协会处分工作的指导与监督；各省、自治区、直辖市律师协会及设区的市律师协会设立惩戒委员会，负责对违规会员进行处分。需要特别指出的是，鉴于北京律师规模较大，并为了加强和落实律师管理“两结合”的基本方针和原则，北京市自2010年开始，有计划、有步骤地开展了区县律师协会的组建工作。随着这一工作的推进，2010年以后，区县律师协会将陆续承担相当于设区的市律师协会的行业自律职能，这种职能也就体现在律师行业处分方面。（二）行业处分案件总体情况1.投诉情况北京市律师协会每年收到较大数量的投诉，如图3所示，近五年以来，收到的投诉量一直处于较高的水平，但变化也不大。说明律师协会作为行业自律组织，其行业自律功能得到了认同。图32006～2010年北京律协接待投诉件数2.立案情况投诉的案件中，以立案数除以当年的投诉数，得出的数据称为立案率，图4所示即为近五年来立案率趋势。图4所示的立案率显现出了很明显的下降趋势，立案率降低减少了律师协会调查处理的工作量和成本，使得律师协会集中精力对于那些比较严重的不当行为进行深入调查处理。立案率出现上述降低趋势的原因主要有：第一，律师协会加强了立案的审查，对于那些被投诉的律师明显没有不当行为的投诉，或者匿名的投诉，律师协会不予立案处理。第二，北京律协调整了工作模式，加强立案阶段中的调解。一些案件通过双方的调解结案，不再立案继续审查。为此，2010年6月30日北京律协还通过了《北京市律师协会执业纪律投诉调解规则》。第三，应该由其他机关处理的投诉，律协建议其向相关主管部门投诉。例如，2010年5月30日《北京市律师诉讼代理服务收费政府指导价标准（试行）》、《北京市律师服务收费管理实施办法（试行）》开始试行后，根据《实施办法》第35条的规定：“律所与委托人因律师服务收费发生争议的，律所应当与委托人协商解决。协商不成的，可以提请市律师协会调解处理，也可以申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”由于许多当事人对律师的投诉集中在收费方面，此类投诉直接向价格主管部门提起或者通过诉讼的方式解决，导致此类投诉的案件不再立案处理，立案率得以降低。图4北京市律协2006～2010年投诉案件立案率3.召开听证会情况在律师协会处理投诉的过程中，比较值得关注的是听证会召开情况。召开听证会能够给予各方陈述的机会，更能查清事实真相。不过，最近几年来，如图5所示，召开听证会的案件数呈现下降趋势。图52007～2010年北京市律协召开听证会的案件数据笔者在北京律协调研所了解的情况，听证会召开的有关规定其实没有变化，一般而言，只要当事人申请或者律协认为有必要，都会召开听证会。之所以呈现如此趋势，其主要原因在于：其一，加强了立案的审查和立案调解工作，导致正式立案数减少；其二，对于有主动悔过或主动承认自己不当行为的律师，不再召开听证会。4.结案数量如图6所示，过去的5年内，对于律师及律师事务所的投诉案件，律师协会每年结案的案件数量都是比较高的。近三年来还出现了上升的趋势。由于每年结案的案件中包含了往年立案的案件（即有的案件从立案到结案跨年度），因此我们很难通过结案率这样的比例来进行考察，但是从绝对数量看，每年的结案数量是一个相对较高的数字，就年度工作日而言，律师协会几乎是每日结一案。这种结案数量表明，律师协会的行业自律工作积极开展，并在律师惩戒方面发挥着重要的作用。图62006～2010年北京市律协纪律处分结案数5.实施行业处分的案件数北京市律师协会每年处理了较大数量的投诉，其中，如图7所示，具有处分结果的案件数量比例较大，间接表明受到行业处分的律师或律所为数不少。需要特别指出的是，其中2010年所结案件中，实施行业处分的案件数量有较大幅度的增加。图72006～2010年北京市律协实施行业处分的案件数6.大量发出“规范执业建议书”值得注意的是，北京市律师协会在处理投诉案件的时候，对于一些不太规范的执业行为，向相关的律师或律所出具“规范执业建议书”。这种规范执业建议书不是一种处分，而是让律师或律所知道正确的做法是什么，并对其改正措施提出建议。这种建议书和行业处分相结合，兼顾了惩罚和引导两种行业自律作用。如图8所示，2010年律协出具的“规范执业建议书”份数大幅增长，反映了律师协会在行业自律过程中，逐渐改变了消极处理的管理模式，增加了主动、积极管理的成分。图82006～2010年北京市律协发出的规范执业建议书份数（三）对律师的处分情况1.处分的类型和数量对于律师受处分情况，笔者根据北京市律协秘书处提供的数据，整理得出表3“2006～2010年北京市律师受行业纪律处分情况”。考察该表中的数据及其对比和变化，可以总结出5年来北京市律师受律协行业纪律处分情况的一些特点。这些特点主要包括：第一，受处分律师数量和案件处理进程有关。如表3所示，各年受处分律师的数量波动较大，没有明显的规律和趋势。对于这些数量变化背后的原因，笔者向有关负责人进行了咨询，进而了解到，北京市律协不同年份对投诉案件处理的力度有所不同，从而导致每年的结案数量不一样，受处分的律师数量相应地存在波动。表32006～2010年北京市律师受行业纪律处分情况图92006～2010年北京律师受行业处分各类措施适用比第二，处分类型渐趋规范统一。2006～2008年，北京市律协对律师作出的行业处分包括警告、训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格五种类型。而在此之前，处分种类较多，除了上述五种之外，还包括终止会员权利（3个月、6个月、1年）、书面检查、停止执业、强制培训等类型。之所以出现这种变化，是因为2006年北京市律师协会修订了《北京市律师协会会员纪律处分规则》，该规则第12条规定：“根据本规则可由纪律委员会做出的处分措施有：（一）警告；（二）训诫；（三）通报批评；（四）公开谴责；（五）取消会员资格。”而在2009年以后，实际上警告处分也不再适用了，目的在于和全国律师协会制定的处分规则相一致，因此该规则所规定的处分类型，只有训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格四种类型。第三，处分措施具有一定的威慑效果，但不是很强。处分措施的威慑效果涉及律师管理“两结合”体制中的权力分配，涉及律师协会行业自律的权威和能力，因此是一项重要的考察指标。从实际的处分措施来看，行业处分主要适用的措施是警告、训诫、通报批评和公开谴责，2009年以后，实践中警告也不再适用。虽然也适用了一定比例的“取消会员资格”，但是，一方面，这种处分适用数量很少；另一方面，这是在司法行政机关“吊销执业证书”之后的配套性处分。由此看来，目前行业处分的主要措施就是训诫、通报批评和公开谴责三种类型，其中最严厉的就是公开谴责。这些处分措施有一个特点，就是从总体上看，都是规劝、劝喻性质的，至多就是在声誉上带来一些损失。2.律师受到处分的原因分析律师因为什么原因受到行业处分？从制度层面说，所有违反律师职业道德和执业纪律的行为，都将受到相应的处分。对于律师应当遵守的职业道德和执业纪律，律师法、三大诉讼法等有关法律作了较为原则的规定，以这些规定为基础，全国律协2004年3月制定了《律师执业行为规范（试行）》（以下简称“《执业规范》”），为律师行业处分提供了全面、系统、操作性更强的依据。根据《职业规范》，律师职业道德和执业纪律包括十个方面：①职业道德；②执业前提；③执业组织；④委托代理关系的建立；⑤律师收费规范；⑥委托代理关系的终止；⑦执业推广；⑧律师同行关系中的行为规范；⑨律师在诉讼与仲裁中的行为规范；⑩律师与律师行业管理或行政管理机构关系中的行为规范。对于实际的处分原因，笔者根据律师协会提供的资料进行整理和统计，得出图10“2005～2008年北京律师受行业处分原因（人次）”。在2005～2008年间，北京一共有191名律师受到各种行业处分，其中2005年35人，2006年70人，2007年57人，2008年29人。由于有的案件中，一个律师同时违反了多项执业纪律，比如有的律师同时违反了“代理工作不尽职”、“私收案”和“私收费”三项纪律，所以，被处分的人数和违反执业纪律的次数并不相同，后者在数量上更大。具体到这191名律师，经过笔者统计，他们一共违反纪律240人次。在这240人次中，各种纪律被违反的次数存在显著差异，具体分布如图10所示。考察图10，并结合其他资料，可以总结出受处分律师违规行为分布的一些特点。图102005～2008年北京律师受行业处分原因第一“代理工作不尽职”是最多的违规行为，4年中多达50次。第二，“私收费”和“私收案”数量也比较多，前者为35次，排第二；后者为20次，排第四。之所以同时提到这两种违规行为，是因为二者在实际中存在联系，即“私收案”往往导致“私收费”；“私收费”的根源也常常是“私收案”。从律协提供的档案材料上看，有10名律师都是同时违反了这两项纪律，比例不小。第三，律师的“代理工作不尽职”行为同时伴随着其他违规行为。具体地说，在“代理工作不尽职”的律师中，有7人被查出有“收费不开票”行为，有4人被查出“不签订委托代理协议”，有3人被查出“私收费”，有2人被查出存在“冲突利益代理”行为。这种现象的一个合理解释是，律师由于“代理工作不尽职”被当事人投诉，在调查“代理工作不尽职”行为时，一并查出了其他违规行为。而这一解释的一个合理推论是，如果不是因为和委托人“闹翻”而被投诉，大量的违规行为，比如“私收费”、“收费不开票”、“不签订委托代理协议”等，很难被律师协会和司法行政机关发现。第四，一种违规行为不是太多，但是值得注意，这就是“作为被投诉人不配合调查”。在2005～2008年这4年中，这种事件一共发生了6次。这种行为之所以值得警惕，是因为涉及律师协会作为行业自律组织的权威，关系到各类投诉案件能否顺利开展调查和正确适用行业处分。（四）对律所的处分情况律协对律所的处分情况，笔者根据北京市律协秘书处提供的数据，整理得出表4“2006～2010年北京市律协对律所的处分情况”。考察该表中的数据及其对比和变化，可以总结出对律所的处分情况的一些特点。在很大程度上，这些特点和对律师的处分是一致的。表42006～2010年北京市律协对律所的处分情况第一，受处分律所的数量变化和律师协会的工作力度有一定关系。从表4看，2006～2009年的4年间，受处分律所的数量逐年降低，而2010年却有较大幅度的增加，这种数量变化并无显著的规律和趋势。对于这种变化的原因，律师协会负责人解释说，一方面，这和当年律所违规情况有关；另一方面，也和律师协会有关机构在这方面的工作力度有关。第二，处分措施逐步规范统一。在2007年以前，律协对律所的处分共有四种：警告、训诫、通报批评和公开谴责。在制度上，律师协会还可以对律所实施“取消会员资格”，但是在实际中并无适用的案例。2008年以后，警告不再适用，之所以如此，据笔者调研，其原因在于北京市律协为了与全国律协的处分规则相一致，从而不再适用警告了。因为根据全国律协通过的《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第9条规定：“律师协会对会员违规行为作出的行业处分种类有：（一）训诫；（二）通报批评；（三）公开谴责；（四）取消会员资格。”自2008年以来，北京市律协在实践中适用的处分措施和全国律协的《处分规则》接轨，增强了行业处分的规范性和统一性。第三，和对律师的处分一样，处分措施具有一定的威慑效果，但不是很强。如图11所示，对律所的处分措施主要是警告、训诫、通报批评和公开谴责。在2006～2010年5年适用的处分中，警告占3.9%，训诫占25.6%，通报批评占28.1%，公开谴责占42.4%。然而，这几种处分措施的惩处力度较弱，对于被处分的律所而言，主要是名誉上的损失，不会像罚款、停业措施那样导致经济上的直接损失，更不会像吊销律师事务所执业证书那样关乎其存亡。在制度上，律协可以适用取消律所会员资格的处分，但是一方面，在最近5年中并无适用的案例；另一方面，仅仅是取消会员资格并不直接影响律师的执业资格，这种处分通常是在司法行政机关吊销律所执业证书的处罚生效后相配套的处分。图112006～2010年北京律所受行业处分各类措施适用比例三对比分析和总结根据上述数据和图表，对比司法行政机关的行政处罚实践和律师协会的行业处分实践，对于北京市律师行业管理方面的发展状况，可以总结得出如下初步的结论。（一）律师行业管理在律师惩戒方面做了大量的工作律师违规惩戒是律师行业管理工作的重要方面，在现行的体制中，这一工作主要由司法行政机关和律师协会负责，前者为行政处罚，后者为行业处分。从前面收集和整理得出的统计数据来看，目前这方面都开展实施了大量的工作。首先，司法行政机关作出了一定数量的处罚决定。在2006～2010年期间，共处罚律师20人次，包括警告5人次，停止执业4人次，吊销执业证书11人次；同期共处罚律所9次，包括警告3次，停业整顿3次，责令改正2次，罚款1次。其次，律师协会积极开展行业处分实践，而其在数量上比行政处罚更多一些。在2006～2010年期间，律师协会共处分律师227人次，包括警告15人次，训诫59人次，通报批评54人次，公开谴责88人次，取消会员资格11人次；同期共处分律所203次，包括警告8次，训诫52次，通报批评57次，公开谴责86次。（二）律师惩戒实践充分贯彻并适当发展了“两结合”体制北京市的司法行政机关和律师协会分别进行着不同性质、不同数量的律师惩戒工作，这些工作相互配合，共同构成了律师行业管理“两结合”体制在律师违规惩戒方面的实践，并丰富和发展了“两结合”体制的内涵。首先，两种性质的律师惩戒存在着某种分工，通过分工来实现“两结合”。这种分工具体表现为：律协行业处分集中于比较轻微的违规行为，处分的手段主要包括训诫、通报批评、公开谴责等规劝性质的措施；司法行政机关的行政处罚则主要针对比较严重的违规行为，处罚手段主要是罚款、停业整顿、吊销执业证书等比较严厉的措施。当然，对于严重的、需要吊销执业证书的违规行为，律师协会一般也要给予处分，但是这种处分一般是在司法行政机关定性处罚之后，给予取消会员资格的处分。基于这种分工，司法行政机关一般只处理比较严重的违规行为，因此直接惩戒的律师数量少；同样，根据正态分布的定律，轻微的违规行为数量上肯定是要多一些，所以律协的行业处分在数量上也就比行政处罚多得多。其次，这种分工丰富和发展了“两结合”管理体制的内涵。律师法虽然赋予司法行政机关和律师协会各自一定的权限，体现了律师管理“两结合”的基本方针，但是，有关的规定比较笼统