北京郊区职业教育发展问题对策研究

北京郊区职业教育发展问题对策研究

农村职业教育泛指在普通教育的基础上，以就业、专业或提高职业技术水平为目的的一种农村教育，有专业教育、职业技术培训等多种形式。本项研究的目的在于引起社会各界对此问题的广泛关注，以利于统一认识，使全社会共同努力一起推动郊区职业教育的发展。一北京郊区职业教育发展面临的形势1.我国农村经济发展进入了新阶段我国农村经济发展进入新阶段的重要标志是：我国农产品供给形势发生了根本性的变化，结束了长期短缺的局面；农村城市化和工业化进程明显加快，为农村经济第二次腾飞开辟了航线；我国加入WTO后，加快了我国经济与世界经济一体化的进程，加大了农村经济直面国际市场的竞争压力。2.郊区经济的变革对职业教育提出了更高的要求郊区经济的变革，突出表现在产业结构、工业结构及现代农业走向等方面。从产业结构的变化看，郊区“三、二、一”的产业格局正在形成。据有关方面预测，到2015年，郊区各产业增加值的比例约为8.3∶44∶47.7。从工业结构的变化看，2004～2015年，北京城内工业将逐步向郊区搬迁，郊区工业发展将向集约化转型，并将转向依靠科技进步和人力资源水平的提高上来。从北京现代农业发展的走向看，现代农业生产技术被广泛的应用；农业生产向多样化、高品质、生态型发展；农业生产方式由劳动密集型向技术密集型转化；农业增长方式由依靠初级产品增产增收向发展畜牧业、农产品的加工增值转化；农产品的国际贸易竞争力将不断增强。引发这场深刻经济变革的内在动力是科技进步。科技进步对职业教育提出了更高的要求。没有职业教育的发展，就没有人的素质的提高，就没有掌握现代科技的人力资源。那么，科技进步无从谈起，经济变革的进程必将被延缓。3.农村劳动力转移对职业教育提出严峻的挑战农村劳动力向城镇转移过程中的职业教育长期被人们忽视。事实上，农村劳动力在转移过程中，对职业教育需求越来越迫切。郊区经济正处在经济转型的过程中，经济结构战略性整的必然结果是剩余大量农村劳动力。他们在选择新的就业岗位时，必须掌握岗位变换所要求的新知识、新技能。当前，农村劳动力转移速度放缓的趋势，表明农民进入城市的门槛已被提高。对于进入城市寻求就业的农民来说，原来那些不需要什么技能和知识的就业领域已经基本饱和，争取就业岗位的竞争将愈趋激烈。农村劳动力在城市的就业领域主要集中在那些劳动强度大、工作时间长、劳动报酬低、工作环境恶劣的行业。当劳动力市场供大于求时，他们往往是最易失去工作的人群。4.北京郊区农民的素质较低使发展职业教育刻不容缓（1）农村人口文化水平较低。统计资料表明，目前北京农村劳动力文化状况为：目前农村劳动力中，具有大专及大专以上文化程度的占6.9%；中专文化程度的占8.1%；高中文化程度的占21%；初中文化程度的占52.8%；小学及以下文化程度的占11.2%。与国外相比存在着较大差距。美国的农场主大多是各州立大学农学院的毕业生。西欧国家的农业劳动者除了具有较高的文化水平外，还要经过专业培训考试领到相关的资格证书后，才能成为正式农民。日本农民中大学毕业生占6%，高中生占75%。从农村劳动力的产业分布状况看，2004年郊区农业劳动力就业比重仍然高达近32.7%，务农仍是农村劳动力的主要就业去向。可见本市农村人力资源呈现出数量大、质量低的现状。（2）农村劳动力的职业素质较低。有关资料表明，京郊农民接受过职业技术教育和培训的仅占50.2%，同发达国家存在很大差距。荷兰90%的农民受过中等教育，12%毕业于高等农业职业教育；前西德35岁以下的农民中，70%以上受过职业教育，35岁以上的农民受过高等农业职业教育的比例也高达50%。在农技推广人员方面，本市平均1000多个农业劳动力中才有1名农业技术推广人员，而发达国家平均400人就有1名。（3）农民的思想道德观念仍较落后。目前，本市有相当数量农民的思维方式和行为方式带有较强的封闭性和经验性。主要表现在：政治态度上的冷漠心理；科学文化素质整体水平偏低，重传统科技，轻现代技术；缺乏市场经济条件下的生产经营素质；道德、法制观念淡薄。总体看，农民的素质呈现出传统性与现代性并存，一致性与多元化并存，积极向上性与消极滞后性并存等交替性特点。（4）青年农民状况。青年农民数量下降，农业劳动力趋于老龄化、妇女化、外地打工化，形成农业劳动力后继乏人的局面，影响了农民整体素质的提高。根据调查表明，农民随年龄增加其学历水平下降。全面提高农民素质的关键取决于要有一个发达的农村职业教育。因此，大力发展职业教育，加强对农民的转岗培训和继续教育，已经成为当前农业与农村迎接挑战、加快现代化进程的首要任务。5.北京市农村职业教育与培训的资源现状目前，北京农村职业教育已形成了比较完善的体系，教育力量比较雄厚。（1）高等教育学校。本市有成人教育任务的高等学校3所，即中国农业大学、北京林业大学和北京农学院，以上三校的在校生总数34161人，占全市高等学校的在校生总数的9.3%。（2）高等职业技术学校。本市的高等职业技术学校仅一所，即北京市农业职业学院，在校生有6000多人。（3）中等职业教育。包括中专和职高本市共有中等专业学校59所，其中农林类的学校只有1所，农林科在校生5194人（农业学校3949人、林业学校1245人），占全市总数的4.6%；这些中专学校中开设农学类学科的学校有3所，即北京市八一农业机械化学校、北京水利水电学校、北京园林学校；拥有职业中学242所，其中农村地区27所，占全市的11.2%。（4）成人教育。北京市农林类的成人高等学校只有北京市农工商联合总公司职工大学1所学校，在校生只有46人，占全市成人高等学校在校生的0.08%。成人技术培训学校方面，北京市有农民技术培训学校2011所，在校学生115969人，分别占全市总数的84.6%和67.4%。成人中学方面，北京市农民中学（高中）仅有一所，在校生360人。二北京郊区职业教育的主要实践近几年，郊区职业培训取得了一定的成效，对郊区农民开展了各种培训和试点工程。1.农业现代化培训工程（1）劳动者科技推广培训项目。1998年，市农委、教委、科委联合实施北京郊区劳动者科技推广培训项目，到2005年确定培训项目53项，包括特种特养业、林果种植业、观光生态农业、花卉栽培种植业和农业信息网络建设等五大类。项目实施几年来，共举办各种实用技术培训班3万多期，培训300多万人次，推广实用技术1500项。（2）跨世纪青年农民培训工程。农业部、财政部和团中央决定自1999年起共同启动“跨世纪农民培养工程”，北京市怀柔、密云、延庆和顺义、平谷、昌平、大兴、房山和门头沟等9个区县被列入全国试点县。各区县政府非常重视试点工作，成立了专门的领导机构，制定了具体的实施方案并进行了全面的部署实施。各区县现已举办各类培训班125期次，培训青年农民6777名，并取得结业证书。（3）绿色证书工程。到2004年底，郊区累计有17万农民获取绿色证书，占全市务农劳动力的26.5%，平均每7.5个农户中有一名绿证持有者，这在全国是领先的。“农民绿色证书培训工程”已成为对郊区农民进行科普教育的一项经常化、制度化的工作。（4）紧缺人才培训工作。市农口各局结合本行业特点，开展专业技术人员知识更新工作，三年累计组织各类培训班、专题研修班上千次，培训各种中高级人才3万多人次。在村干部培训方面有2072人获得了“绿色证书”，占村干部人数的19.7%。（5）农民技术职称培训考核制度。自1997年以来已评审出各类农民技术人员23816人，占农民总数的0.7%；从乡镇企业人员中共评审经济、统计、会计、工程技术等专业技术人员4.9万人，占乡镇企业职工的5.7%，其中中级9300多人，初级近4万人。（6）远程教育。市农科院信息所在全国率先建成了郊区远程信息服务体系。已在郊区14个区县、85%的乡镇及部分重点村建立郊区远程教育接收站211个。并在西藏、新疆、四川、吉林、福建、湖南、山西、河北等八个省（自治区）建立了近30个远程教育卫星接收站点。先后邀请了百名专家通过“卫星课堂”为农民授课，累计开展各类技术培训450项。（7）科技兴村工程。自2002年以来，市农委实施了“科教兴村试点工程”项目（以下简称“兴村工程”），目的是利用各种形式和渠道，实施产学研一体化。试点村分别建立起农民文化科技教育大院，对农民进行培训。在试点村参加实用技术培训的农民达到100%，平均每个农民年接受培训5期次以上，持“绿色证书”的农民达到20%，涌现了一批深受农民欢迎的“土专家”和科技致富带头人。2.乡镇企业“5211”教育培训工程“5211”乡镇企业教育培训工程现已完成大中专以上学历教育18119人，专业技术人员职称培训和继续教育18531人，企业管理人员培训25824人，职工全员培训243911人。累计投入培训经费1200多万元。3.星火培训基地2001年市科委共评定出6个市级星火培训基地。每年有10万以上的农民在这些基地里受到各级各类实用技术培训或职业教育，已有12.5万农民由此获得“绿色证书”。4.“三年百万再就业工程”2003年以来，本市劳动和社会保障局在实施《北京市“三年百万”职业技能培训计划实施方案》的过程中，结合区域经济发展的特点，拓展农民“绿色证书”和职业资格证书的培训内容和培训方式，面向郊区富余劳动力，积极开展旅游、环保、服务以及加工制造等技能培训，重点加强农转工、农转居和小城镇建设转非人员的职业技能培训，拓展农民就业的渠道。2004年，这项工程共培训农民约15万人次。三北京郊区职业教育发展中存在的主要问题1.存在的问题（1）统筹乏力，各部门没有形成合力。目前，北京市、区县、乡镇、村均设有职业教育机构，农科教及劳动保障系统等部门都在参与职业教育与培训，但管理较混乱且各自的定位不明确。具体表现为：领导机构缺乏统筹，直接造成农民培训的责任不明确；组织培训的部门不确定，使得培训缺乏统一规划；在培训对象和内容上，不能很好有的放矢分层次实施，始终在低层次上徘徊；承担教育和培训任务的机构不确定，农科教三家各自为战，分散了原本就有限的经费和资源，一部分教学设备和设施重复建设，而有些重点的教育培训基地却得不到加强和发展。（2）经费短缺。郊区职业教育经费短缺，尤其是农民培训无固定的经费来源，没有专项经费。农民的教育经费是由各部门或社会团体通过各种不同渠道争取的。许多应该落实的培训项目往往由于经费不足而无法落实。近3年来，市教委职教经费的总额比以前有较大的提高，但从资金分配额度看，对农村职业学校的教育经费投入很小，2003年仅占全市教育经费投入的15%，乡镇成人学校和农业科技培训经费更少，2003年仅占郊区教育经费投入的16%。随着城乡一体化的推进，到2005年郊区农民受教育年限要从9.56年增加到10.8～11.0年，到2010年要达到14年以上，随之而来的是高等教育要普及化，农村劳动者素质要全面提高，每年要向非农产业转移5万名以上的农村劳动力和逐年递增的转居转岗的市民化农民。面对如此庞大的待教育和待培训群体，郊区职业教育必须要提速，而教育经费缺口会更大。（3）职教滑坡。郊区职业学校教育主要分为高等、中等两个层次。高等层次的农业院校因数量有限，对开发郊区人力资源的支持微乎其微。北京农业学校虽力保农校特色，毕竟势单力薄。中等层次的职业高中，为农服务的意识不强。近三年郊区职业高中计划招生情况是：第一，排序在前15位的专业，没有农字头和涉农专业；第二，按计划招生数进行专业设置排序，没有大的调整和变化。郊区职业高中近几年基本上没有完成招生计划，不少学校缺口还很大。郊区学生作为郊区职业学校的主要生源，由于对农业技术教育认识的偏差，他们在选择学校和选择专业上尽量避“农”。本市郊区目前正在大力提升农业的竞争力，亟须大批农业科技人才，却无法从本市得到满足，被迫从外地引进。（4）体制僵化。郊区职业学校教育在办学思想上，基本上是照搬传统的学历教育模式和方法，面对郊区经济快速发展对各级各类人才的迫切需求，仍然四平八稳地恪守着僵硬的学制和不变的学籍管理制度。办学体制和学籍管理制度与郊区的经济变化和农民的需求不适应；办学规模和培养人才速度与郊区需求大量人才的形势不相适应。（5）课程陈旧。郊区职业学校的农科类专业建设水平仍然很低，教学质量差、专业课程设置单一，主要涉及小麦、玉米、水稻等常规大田作物的栽培、育种、植保等，而对产业结构调整中急需的园艺、保护地蔬菜、食用菌、特种养殖等涉及较少；对蔬菜、水果的贮藏、加工几乎没有涉及。此外，农业贸易、郊区生活、现代观念的教学内容则更少，不能满足农民的需求，因此不受欢迎。（6）法规缺位。我国目前还没有一项适用于农业教育和农民培训的国家法规。许多农业教育和农民培训工作，由于缺少相应的法规而难以正常持续地开展下去。另外，国家对职业教育实施的相应制度不完备：一是职业资格证书制度不完备；二是教育制度不完备；三是劳动预备制度的施行和终身教育的开展，没有相应的政策法规或条例作依据。这是难以保证农村职业教育健康发展的制度缺陷。2.问题的成因分析（1）观念障碍。我国长期以来实行的户籍制度，以身份区别不同群体的做法深深影响了人们的职业观，它带来的一个严重后果就是，国家在强调农业的基础地位和重要作用的同时，并不能改变很多人轻视农业、鄙薄农民的想法，也使得农民在获得社会流动的机会时，想方设法脱离农业，脱离农村。这一认识也直接影响到他们对子女的教育态度和教育目的。中国社会的二元结构和城乡差距，使农民产生了一种根深蒂固的观念，就是要改变农民身份。因此，在整个社会大环境的影响下，农民对自己的职业认同出现了偏差，传统的职业观念仍在继续发挥作用。（2）制度障碍。现行户籍制度和土地承包制度是制约职业教育发展的制度障碍。近年来，郊区职业教育已开始受到户籍制度改革滞后的严重制约。由于城乡分割的户籍制度没有从根本上打破，农民进城镇就业不能取得城镇身份，工作岗位朝不保夕，成了漂流的“流民”。在此情况下，城市雇用民工的企业担心培训投资收益“外溢”，不愿对民工进行教育投资。现行农村土地承包制是阻碍农民进行人力资本投资的又一制度性障碍。随着郊区经济的进一步发展，暴露出家庭联产承包制的不完善，土地产权不明确，难以进行流转和集中。农民缺乏对经营土地的长期打算，短期行为比较普遍。土地的永久使用权和继承权不确定，加之现行的城乡户籍制度使大量剩余劳动力无法彻底离开土地，造成土地集中的困难。小生产的状况，使农民对农业的人力资本投资缺乏动力。这些因素使得现行的户籍和土地承包制度使整个郊区职业教育的发展失去了持久而强大的内在动力。（3）机制障碍。农科教三位分离是制约职业教育发展的机制障碍。北京的农业高等院校和科研机构既不参与农业发展政策（包括农业技术政策）的制定，也不负责农技推广，形成了为教学而教学、为科研而科研的局面。此外，大量的农校毕业生挤在行政事业单位不能发挥应有的作用，也造成了农技推广人员严重断档，导致人才供求的错位。我国每年数千项科研成果真正得到推广应用的不到1/3，其原因也是农科教未能实现有机的结合，没有建立起有效的农业科技成果转化和推广机制。（4）执法障碍。发达国家的就业准入是实施职业教育技能鉴定和职业资格证书制度的强制性制度措施，多数国家都是通过立法或实行强制性国家法令来执行这一制度。同时辅以严厉的法令或政策规定，凡求职者，无论是初次进入劳动力市场，还是失业后再次进入劳动力市场，都必须持国家规定的职业资格证书才能就业。否则，职业介绍机构和各类用人单位均不得介绍其就业或雇用其上岗。如果求职者持假证或企业违反规定雇用无职业资格证书者，双方都将受到严厉的惩罚。我国《职业教育法》中对职业准入有所规定，但由于执法力度不够等原因，劳动准入制度没有得到很好实施。我国目前每年新增农村剩余劳动力约600万，其中绝大部分是初中毕业生，这批未经职业教育的初中毕业生直接进入劳动力市场，给就业市场增加了巨大的压力，并占用了职业学校和培训机构毕业生的就业机会。在实施职业资格制度方面，目前国家职业资格的类型相对单一，面向较窄，主要适用于操作型工作岗位，职业资格体系尚待健全。职业资格标准与学历教育要求之间整合不够，职业学校的毕业生不能取得相应的职业资格证书，给就业增加了难度。教育部门、人事部门、劳动和社会保障部门及有关行业部门尚未建立有效的沟通、协调机制，存在政出多门的问题，对严格执行就业准入制度造成了不利影响。四北京郊区职业教育发展的对策建议发展郊区职业教育，提高农村劳动力素质，是一项复杂的系统工程，需要政府的统筹规划，需要政策法规的配套与健全，需要相关机制的建立与完善，也需要广大农民思想上的认同。当前，迫切需要抓好以下几方面的工作。1.完善法律体系要以立法的形式明确农民接受教育、培训的权利和义务，以及经费投入渠道，尽快制定《成人教育法》、《终身教育法》等相关法律。2.建立农民培训和就业的城乡统筹工作机制各级政府、各个部门和各个行业在制定政策、开展工作中，要彻底打破城乡界限、城市居民与郊区农民的界限，牢固树立城乡统筹的观念，以缩小城乡差别为己任，自觉主动地为解决“三农”问题做贡献。在制定工作目标时要将工作视野、工作范围扩大到郊区农村，把郊区农民与城市居民同等看待、一视同仁；在工作过程中要把工作程序、工作内容对农民公开；在制定政策时要兼顾城镇居民与郊区农民的利益，切忌将城乡区别对待。3.加强领导，建立健全农村劳动力转移培训和职介服务的网络体系根据国务院转发农业部等部门《2003～2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发［2003］79号）精神，近期，市农委、教委、劳动保障局、科委、建委、财政局等6个部门等联合制定了《关于做好2003～2010年北京市农民工培训工作的意见》，并联合成立北京市农民工培训工作领导小组，负责全市相关政策的制定和指导协调工作。各区县也应成立相应的领导机构，研究农民工培训工作中的重大问题，编制培训计划，落实扶持政策，抓好本地区农民工培训工作。由市农委和有关部门共同认定一批有能力完成农民工任务的定点培训机构，并给予相应的政策支持。4.筹集资金，增加职业教育投入职业教育经费要以政府投入为主，政府要加大对农民教育经费的投入，建立郊区职业教育和科教兴农专项资金，建立全市农科教统筹经费。在安排使用郊区科技开发经费、技术推广经费和扶贫资金时，要安排一部分郊区劳动力培训经费。安排农业基础设施建设投资时，要安排一部分郊区职业学校、农广校（农民科技教育培训中心）和成人学校的建设经费。从2006年起，市、县两级人民政府用于农业职业学校、农广校、成人学校和农民职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。城市教育附加安排用于郊区职业教育的比例不低于25%，主要用于农业职业学校、农广校和成人学校实验实习设备的更新和办学条件的改善。乡镇、村也要保证教育经费的投入。同时要建立起以政府为主导的多元化资金投入体系，积极鼓励和支持社会力量，特别是企业和大专院校、科研单位、农民合作组织进行农民教育，建立与市场经济相适应的投入机制和体制，使培训向市场化的方向发展。总之，要让公共财政之光普照郊区职教，要让公共财政雨露滋润百万农民。5.整合资源，建立健全四级农民教育培训基地我市市级农民教育培训基地已具雏形。各区县要加快农民教育培训基地建设步伐，注意整合当地职业学校、农业广播电视学校、农村致富学校、团校、农业技术推广服务中心、乡镇成人学校、科技科普示范园区等教育资源，进一步合理规划，统一协调，充分发挥教育培训和科技推广的功能，形成自上而下的有效的教育培训和管理网络。各区县要利用农广校、职业学校、农技校、农村致富学校、团校和农业科技部门的教育资源建成一个区县级农民教育培训基地。每个乡镇要依托成人学校的教育资源建成一个乡镇级农民教育培训基地。乡镇农村成人培训学校是农村职业教育最为重要的场所，应进一步发挥乡镇成人学校的农村社区文化阵地的作用。乡镇职业介绍所、农村富余劳动力培训就业指导中心、科技书屋（图书室）、远程教室、社区服务中心都应和乡镇文化学校尽可能整合在一起，共同开展服务。各区县要依托村农民科技学校的教育资源，重点建成一批村级农民教育培训基地。各级农民教育培训基地建成后，各系统、各部门规划布置的农民教育培训项目，依托各级农民教育培训基地来实施。6.深化改革，实行开放式职业教育体制开展不同形式的职业教育，满足郊区劳动力不同层次的就业需求，是实现郊区劳动力有序转移的关键。提高农村劳动力素质的途径不能千篇一律，而应采取多种形式：一要抓好职业学校的学历教育，扩大办学规模，提升办学层次，让更多的郊区青少年接受中、高等职业教育；二要推行岗位培训，建设就业培训网络。通过短期职业技术培训，广大农民掌握一两项职业技能以适应就业的需要；三要抓好扶贫助学工作，扶贫助学基金纳入县级财政预算，确保贫困学生在基金的扶持下完成学业；四要灵活办学，培养目标多样化，学历教育与技术培训、固定学制与机动学制并行，满足学生升学和就业的不同需求。改革学籍管理体制，试行弹性学制和学分制，不限修业年限和休学年限，不强求教育周期的统一。农民学生能够“随时进出”、“零存整取”完成学业，能够“边学习、边生产、边致富”。改革招生制度，放开郊区职业学校的招生计划和入学年龄限制，学校的大门不限次数地向重新学习的人敞开，只要