北京市法院推进多元化纠纷解决机制建设工作研究报告

北京市法院推进多元化纠纷解决机制建设工作研究报告

多元化纠纷解决机制的成熟和完善，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，在国家治理体系中处于重要地位。党的十八大以来，中央高度重视多元化纠纷解决机制建设。北京市法院系统积极贯彻落实中央、最高法院、北京市委关于完善多元化解矛盾纠纷机制精神，充分借助社会力量，加强诉非衔接和诉调对接，尽可能通过非诉途径解决矛盾纠纷，努力满足群众多元化纠纷解决需求，快速平复矛盾，促进社会和谐。一北京市法院多元化纠纷解决机制改革工作的总体成效北京市法院系统自2010年以来，着力构建立案前调解网络，在全市基层法院全面推行“人民调解进立案庭”工作，在立案大厅设置人民调解室或人民调解窗口，引导当事人通过人民调解的方式解决纠纷，将矛盾化解在立案前。2015年全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会议后，面对立案登记制改革后法院收案量大幅增长的形势，北京市法院将多元化纠纷解决机制与立案登记制两项改革同步推进，加大了诉调对接平台建设力度，创新诉调对接机制，规范诉调对接流程，加强诉调对接工作保障，大跨步推进多元化纠纷解决机制建设。目前，17家基层法院在立案庭设立了诉调对接中心，22家基层法院共配备速裁法官70名，163名人民调解员进驻17家基层法院立案庭开展调解工作，22家行业性专业性调解组织及322名具有专业调解员资格证书的调解员参与到法院多元调解工作中。启动在线调解，选定100多名在线调解员，形成了具有北京特点的社会力量诉讼前端分流化解大批适宜调解的纠纷、员额法官后端审理疑难复杂纠纷的矛盾纠纷化解格局。截至2016年9月底，全市法院共导出调解案件29077件，导出率为9%，调解成功案件11529件，调解成功率为40%。二北京市法院推进多元化纠纷解决机制改革工作的具体举措（一）加强平台建设，完善诉调对接机制北京市法院在立案调解网络的基础上，进一步完善以人民调解、行业性专业性调解、行政调解与协调为主要内容的诉调对接平台建设。1.完善人民调解平台建设推进“人民调解进立案庭”工作，在全市基层法院中设置完善人民调解室或人民调解窗口，为人民调解工作提供场所和办公便利。人民调解员进驻法院开展调解工作，为当事人提供“门对门”纠纷解决渠道，减少因调解给当事人增加的诉累。在立案庭中增设速裁组或速裁人员，负责对调解不成的简单案件的速裁工作，实现纠纷分流和诉调的无缝衔接。加强对人民调解员的专业培训，提升调解成效。2.完善行业性专业性调解平台建设针对以往行业调解存在的发展不均衡、管理不规范、当事人认可度低等问题，北京市高院与市首都综治办共同指导成立全国首家省一级的行业性专业性调解组织——北京多元调解发展促进会，推动行业性专业性调解组织的资源整合与协同发展。并以促进会为抓手，通过扩展特邀调解组织名册、对特邀调解员进行专项业务培训、向市财政争取财政专项预算资金等方式，加大培育和扶持行业性专业性调解组织的力度。同时，依托促进会加强案件管理，指导促进会制定了《法院委托调解案件流程管理规定》。市辖区各法院也结合辖区特点，深度挖掘区域内行业调解资源，建立特色行业性专业性调解平台。3.完善行政调解与社会综治协调平台建设北京市法院系统依托社会综合治理平台，与市政府法制、公安、信访、网信等部门建立行政调解与协调工作机制，确保群体性纠纷、重大案件信息在第一时间通报。在北京市委政法委和首都综治办的协调下，建立群体性纠纷、重大案件联席会议制度，各部门共同研究制订科学、合理、合法的工作预案，相互协作、密切配合，建立化解纠纷联动机制，实现各部门间资源优势互补。（二）完善程序规范，提高诉调对接实效北京市高院制定出台了《北京法院关于立案阶段多元调解工作的规定》和《北京法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》，明确全市法院多元调解工作方向，规范调解工作流程，确保多元调解工作有序开展。1.加强诉前引导工作，完善纠纷解决告知程序，增强调解对矛盾纠纷的吸附力北京市法院针对案件导出难的问题，加大对当事人的多元调解告知力度和宣传力度。一是通过诉讼成本评估提高当事人对调解的接受度。北京法院制作了《法官多元调解引导工作指南》和《多元调解告知书》，提高法官引导工作水平，帮助当事人了解案件排期情况、多元调解优势等内容，提高当事人对多元调解的接受度。二是通过优化工作流程引导当事人诉讼选择。建立调解不成案件快速转审机制，在立案大厅、立案和审判流程的安排上全面体现调解优先的导向。发挥派驻调解员到法院的地缘优势，吸引当事人选择人民调解来解决纠纷。三是深入发掘、推介优质调解案例引导当事人意愿。及时发掘调解案件中出现的社会效果好、群众评价高的案件，定期通过电视、广播等媒体宣传推介，提高社会大众对调解工作的认可度。2.完善诉调对接程序，注重调解与诉讼程序的紧密衔接出台《北京法院立案阶段多元调解工作的规定》，对立案前委派调解、立案后委托调解进行程序规范，使调解机制贯彻纠纷解决全程。一是探索适用前置调解程序的案件类型。将交通事故、物业供暖、婚姻家庭继承以及标的额在10万元以下的买卖合同、民间借贷五类确定为适宜调解的纠纷，在顺义、昌平、丰台、西城、房山五家区法院开展立案前调解程序前置试点。在征求当事人同意的基础上，在立案前将案件移交进驻法院的人民调解员进行调解。试点成功后，2016年8月在全市法院全面推开，加大案件诉前导出力度，充分发挥人民调解便捷高效的优势来化解纠纷。二是积极开展立案后委托调解工作。利用立案后、排期开庭前的时间，引导当事人选择委托调解。三是案件进入审理阶段后，法院认为适宜委托调解且经双方当事人同意的，可以委托相关调解组织或调解员进行调解。3.创新审判模式，完善繁简分流机制建立调解与速裁紧密对接机制，在各基层法院立案庭设立速裁法官或速裁审判组，探索构建速裁法官与人民调解员“1+2”模式。目前已经完成了70名速裁法官的配备工作，房山法院采取“法官+人民调解员+法律服务志愿者”协作模式，每名法官指导3～5名调解员，配备1～2名书记员和志愿者；顺义法院采用“1+2+1”的人员配备模式。注重调解与审判的实体衔接，对于调解不成但事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的纠纷，由立案庭的速裁法官利用调解过程中的案件信息和固定的证据进行快速裁判，以判促调，将大量琐细纠纷化解处理在立案阶段。并规定速裁上诉案件统一由市中级人民法院立案庭审理，确保审理标准统一。4.规范司法确认流程和程序规定由立案庭统一审理申请确认调解协议效力案件，加强非诉调解与诉讼的衔接。在全市法院中明确统一的司法确认标准，坚持确认和瑕疵补正原则，统一全市法院司法确认尺度，为调解协议提供有力的司法保障。在确认过程中，注重加强对虚假、恶意调解的审查和防控。各辖区法院也对促进司法确认工作进行了有益探索，如西城法院通过与多个行业协会建立诉调对接机制，实现司法确认的专业化对接；通过同场办公，便捷群众进行司法确认；通过例会和座谈的形式，提升调解员水平；通过文书模板化确保调解协议书内容合法有效、用词规范。（三）规范工作管理，加强诉调对接保障北京市法院加强对多元化解工作的组织领导，把推动多元化纠纷解决机制改革作为“一把手”工程，设立多元化解纠纷领导小组，加强统筹协调，形成推动多元调解的合力。1.加强多元调解部门间协调运作北京市高院与市司法局、市财政局协调，将行业性专业性调解案件补贴列入法院财政专项预算；对人民调解费用实行“以案定补”方式，补贴费用标准适用《北京市财政局、北京市司法局关于进一步做好基层人民调解案件补贴工作的实施意见》；规范调解员费用发放工作，市高院制定调解员费用发放标准和程序，市各院规范开展本院案件补贴发放工作。市高院与市住建委沟通，建立各区法院与住建委小区办间的联系人制度。住建委小区办配合法院做好辖区内物业公司的工作，确保物业欠费案件顺利导出进入调解前置程序。与市总工会沟通，由各区总工会派员进驻法院开展劳动争议案件的立案后调解工作，且开展调解工作的人员、经费均由市总工会予以保障。与市妇联协调后，派心理咨询师进驻立案前调解程序前置五家试点法院，参与婚姻家庭纠纷调解工作。在市保险协会协助下，全市各保险公司对机动车交通事故责任纠纷先进行理赔核算，便于人民调解员在理赔核算金额基础上开展调解。2.推动纠纷解决平台信息化建设抓住实施“互联网＋”战略的机遇，推广现代化信息技术在矛盾纠纷多元化解中的作用。研发网上立案系统和委托调解系统，实现审判系统与网上立案系统、委托调解系统的数据实时交换。全市各法院投入使用多元化纠纷调解信息系统，实时记录调解案件信息，实现了调解全程留痕和监控。探索建立集在线调解、在线审判、在线司法确认、在线送达等于一体的综合性网络信息平台，实现“让信息多服务、让群众少跑路”。北京法院现已被最高法院纳入在线调解试点法院范围，选出了100多名在线调解员，目前正在进行技术对接。3.完善考核评价制度和特邀调解制度将多元调解工作纳入《北京市法院2016年法官业绩考评暂行办法》，作为考核立案法官、速裁法官及法官助理、书记员工作业绩的重要内容。借助“智汇云”平台，将多元调解系统作为考核数据来源，提高考核基础数据的准确性和权威性。注重考核结果的运用，将法院、法官的多元调解考评结果作为“双模双先”法院评比的重要依据，将法官助理在多元调解工作中的经历作为法官入额的重要评价依据，激发法官助理从事多元调解工作的积极性。扩展特邀调解组织名册，吸纳更多种类调解组织参与，扩展后包含了银行、婚姻、物业、仲裁、医疗等16个领域的22个行业调解组织。扩充补选人民调解员，在全市法院立案庭配置约300名人民调解员。加强特邀调解队伍建设，研究制定管理办法，完善特邀调解员选任、培训、管理、考核机制。三多元化纠纷解决机制改革工作运行中存在的问题及成因（一）存在多元调解案件导出难问题1.当事人受传统诉讼优势的影响，选择调解的意愿低我国民事诉讼法中尚未确立强制调解制度，目前无论是最高法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《多元调解若干意见》）关于探索调解前置程序的规定，还是北京法院调解前置程序的实践，均严格遵循调解自愿原则。由于调解没有强制立法，传统诉讼相较多元调解又具有诉讼可预期和权威性较高等明显的优势，当事人在选择纠纷解决途径时往往不愿选择多元调解方式解决纠纷。另外，代理律师基于经济利益考量也不愿积极推动纠纷通过非诉调解方式解决。2.法院受自身案件审理特点的影响，对多元调解的需求不均衡从审判实践来看，北京地区各法院案件受理量存在差异，导致了对多元调解应用的积极性存在差异。总体规律为：案件结案压力最大和最小的法院应用多元调解的积极性不高，案件数量较多和适中的法院案件导出、多元调解工作效果较好。其主要原因在于：第一，案件量过大的法院主要精力在审结案件上，没有足够精力投入多元调解工作，对多元调解的分流作用亦未充分认识和重视，导致案件累积、无法分流，形成恶性循环。案件量过少的法院对多元调解帮助分流案件的需求不足，工作开展缓慢。案件较多、适中的法院既有多元调解的需求，也有开展工作的人力、精力，案件导出质效较好。第二，法院内各审判庭结案压力不同，对多元调解的需求不均衡。民事案件增长不明显则分流需求小，商事审判增幅明显则压力大，案件分流需求较大。第三，由于调解效果不佳使案件回转，导致审判庭委托调解意愿不强。实践中出现了调解不成，案件经数月再流转回法院的现象，一定程度上影响案件审判绩效指标和效率。3.对接调解组织或人员缺乏相应的承接能力在案件导出过程中，导出案件数量较多时，由于调解人员或组织没有相应的承接能力，调解效果较差，制约了案件导出。（二）多元调解案件的成功率有待提升与国外较高的多元解纷成功率相比，北京地区多元调解成功率还比较低。究其原因，一是调解权威仍未树立，当事人对调解的认同度较低，无法理性、慎重、真诚地对待多元调解程序，甚至会将多元调解当作拖延纠纷解决的途径。二是我国社会诚信体系还不完善，由于违约的成本小于违约获得的利益，违约方通过多元调解促成纠纷尽快解决的动力不足。往往出现拒绝调解、借调解拖延诉讼，甚至不履行调解协议内容的情形。三是人民调解员素质参差不齐，制约了调解工作的开展。人民调解员的来源主要为法院、公安、检察院退休干警，现任的人民陪审员及街乡推荐的人民调解员，人员选任的随意性较强，素质能力参差不齐。随着当事人法律意识的增强，当事人更希望在法律框架内协商问题，而不是过去“和稀泥”的调解方式，因此缺乏法律知识和业务能力的人民调解员难以适应现阶段调解工作的需要。（三）法院在多元化纠纷解决机制中的主导性作用发挥不平衡最高法院在《多元调解若干意见》中明确“司法在多元化纠纷解决机制建设中要充分发挥引领、推动和保障作用”。但具体而言，法院在诉调对接机制中如何发挥作用，发挥什么样的作用，实践中做法不一。一部分法院由于人员紧张，没有设置专职调解法官对委派或委托调解的案件进行全程指导和管理，而仅仅将案件交给调解员进行独立调解，这种松散型诉调对接模式的调解效果不佳。实践中，调解员主持下达成的调解协议因不符合法律规定无法得到司法确认的情形时有发生，影响了多元调解方式的权威性和公信力。四多元化纠纷解决机制改革工作的完善路径通过对北京市法院多元化纠纷解决机制改革工作的研究，笔者对推进多元化纠纷解决机制改革工作有以下几点粗略思考。（一）推动调解前置程序立法建构，提升多元调解的法律地位从世界范围来看，调解强制前置程序和拒绝调解惩戒机制是ADR发达国家和地区已经比较普遍实行的制度，如我国台湾的调解前置和德国的诉前调解前置等。一些国家和地区的法律甚至规定多数民事诉讼都需先经过调解程序方可起诉，如北欧国家、英国和我国香港地区等。[1]虽然目前我国主流观点仍认为强制调解违背调解自愿原则，与调解程序固有的平等协商、共同参与属性相矛盾，将调解设置为起诉的前置条件会构成对当事人裁判请求权的限制。[2]但实际情况并非如此。一方面，从纠纷解决的客观规律来看，诉讼机制并不适用于所有社会纠纷的解决，对于某类纠纷而言并非最佳解决途径。纠纷解决的多元化需求催生多元调解机制的建立，但囿于传统解纷观念的影响，社会公众并未能充分意识到多元调解对其纠纷解决的实际益处。尤其是在立案登记制改革后诉讼案件迅猛增长的背景下，一味单纯强调保障当事人的裁判请求权，不对社会公众的解纷方式进行适当的引导，将会导致所有纠纷涌向法院，消耗有限的司法资源。若长此以往，不仅法院不堪重负，所有进入诉讼程序的当事人也会因诉讼效率的低下导致其实体权益无法得到及时有效维护。另一方面，强制调解只是参与调解程序的强制，并非剥夺当事人的裁判请求权。强制调解仅仅是针对某些类型的纠纷做出一定的程序限制，关于是否愿意达成调解、调解协议的具体内容，完全由当事人决定。强制调解在充分发挥其他社会纠纷解决资源的效用和价值的同时，纯化法院的司法审判功能，实现社会公共资源的合理配置。因此，将多元调解作为某类纠纷进入诉讼的必经程序具有正当性和合理性。[3]长期开展多元调解的实践表明，强制调解是突破多元调解面临的困难和问题的必要途径。同时，为了督促当事人理性、慎重对待多元调解程序，推进调解进程、提高调解成效，作为强制调解制度的配套措施，拒绝调解的惩治机制也应同步建立。一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，法院可以酌情增加其诉讼费用负担部分。（二）建立法院引导为主的紧密型司法附设ADR模式，提高多元调解的司法权威1.设置专职调解法官，发挥司法的引领作用专职调解法官发挥办案经验丰富和熟悉法律规则的优势，深度参与多元调解全过程，给予全程具体指导，提高当事人对调解的信任度，促成双方和解。对于调解成功的案件，且双方当事人申请司法确认的，由专职调解法官审查并出具司法确认裁定，使得多元调解与诉讼对接程序顺畅，避免调解协议得不到法院司法确认的情况出现。2.以特邀调解为着力点，扩展多元调解队伍，发挥司法的推动作用特邀调解类似于国外法院的附设调解，能有效解决非诉纠纷解决方式权威性不足的问题。通过建立完善制度，扩展特邀调解组织和特邀调解员名册，根据委派或委托调解案件的需要，吸纳具备一定资质的人民调解组织、行业性专业性调解组织和调解员加入法院特邀调解队伍，全面配置各种诉讼外纠纷解决资源，加强对特邀调解组织和调解员的规范管理，提升调解组织和调解人员的专业化职业化水平。3.完善调解协议司法确认制度，发挥司法的保障作用修改后的民事诉讼法把“确认调解协议效力案件”纳入了特别程序中，在基本法层面确立了司法确认的独立程序价值。法院在受理确认调解协议效力的案件