北京市流浪乞讨群体救助研究

北京市流浪乞讨群体救助研究

2003年8月1日，实施了二十多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）被废止，同日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）生效实行。新法规取代旧法规，不仅仅是名称的改变，也体现了党和政府对流浪乞讨人员政策的转变。表现在“自愿申请”取代了“强制收容”，“救助”代替了“惩罚”，体现了“以人为本”的执政理念，反映了政府对流浪乞讨群体基本人权的关注。两年多来，北京市建成了19个救助管理（咨询）站，并将智障人员委托北郊医院管理；先后救助了近20000人次，最大限度地保护了流浪乞讨群体的基本权益。但是，对流浪乞讨群体实施救助毕竟是一个新的实践，《救助管理办法》实施以后，北京市流浪乞讨人员激增，一定程度上影响了社会秩序，有损于市容环境，危及社会治安；同时救助实践也反映出现行法规、政策及一些具体制度等存在一些亟待解决的问题。为此北京市社会科学院成立了课题组，对北京市流浪乞讨群体进行了长达5个月的观察，直接访问了流浪乞讨人员，又与有关管理部门的领导和同志进行了座谈，并得到了北京市救助管理事务中心及部分区县两年多来救助管理工作的数据统计资料。课题组综合研究了以上调查资料，希望能够寻得有效途径，更好地保护流浪乞讨群体的合法权益，同时使流浪乞讨现象逐步减少。一北京市流浪乞讨群体现状本文的“流浪乞讨群体”是指以下几类人：①家居外地农村流入北京市乞讨的；②家住其他城市而在北京市流浪乞讨的；③北京市居民中流浪街头乞讨的。有别于民政部的《救助管理办法实施细则》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员，是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。本文研究的“流浪乞讨群体”所包括的对象大于“城市生活无着的流浪乞讨人员”所涵盖的乞讨人员，后者只是前者的一个组成部分。需要说明的是，由于流浪乞讨人员总体数量无法精确掌握，因此我们对流浪乞讨人员的调查无法在总体框内随机抽取。研究重在从宏观方面探讨北京市对流浪乞讨群体的救助与管理。1.流浪乞讨群体的男女比例我们在北京街头随机调查的320名流浪乞讨人员中，男性215人，占被调查人数的67.2%；女性105人，占被调查人数的32.8%。男性流浪乞讨人员是女性乞者的两倍多。2.流浪乞讨群体的地域来源我们所调查的流浪乞讨人员来自全国24个省、直辖市或自治区，共320人。其中来自河南82人，占流浪乞讨总人数的25.6%；山东46人，占14.3%；安徽39人，占12.1%；贵州38人，占11.8%；河北29人，占9.1%；新疆19人，占5.9%；四川18人，占5.5%；江苏16人，占5.1%等等。这些人员虽然来源地广泛，但其中还是有一些规律可寻的。他们绝大多数来自经济不发达的区域；来自同一省份的流浪乞讨人员，其省内流出地比较集中。如河南的乞讨人员多来自民权县，山东的多来自菏泽地区，安徽的多来自淮北地区，江苏的多来自苏北地区，这些地区多有“要饭”的遗风和习俗。[1]3.流浪乞讨群体的年龄分布被访谈、调查的流浪乞讨人员年龄最小的是4岁，最大的是85岁。18岁以下未成年人有51人，占总数的15.94%；18～60岁的有148人，占46.38%；60岁以上的有121人，占37.68%。我们所调查的流浪乞讨的未成年人，多半和父母或其他成年人一起乞讨，或离自己所依靠的成年人不远处。看着他们蓓蕾一样的生命，渐显萎缩之势，令人痛心不已。60岁以上特别是70岁以上的老年乞讨者，风烛残年，远离家乡，无依无靠，其生存状况令人尤为担忧。4.流浪乞讨人员的健康状况自称体弱多病的19人，占总数的5.94%；身体残疾的60人，占18.75%；身体健康者241人，占75.31%。5.流浪乞讨人员的乞讨方式依乞讨方式的不同，可将流浪乞讨人员分为以下几类：①行乞之丐。手持搪瓷缸一类的器皿，沿街讨要，或主动讲述自己的不幸处境，以“治病”、“买车票回家”为由而行乞，或流动于繁华街区磕头行乞等；②静坐之丐。低头默默等待路人的施舍；③卖艺之丐。以拉二胡或弹奏其他乐器等方式行乞；④残疾之丐。以展示自己畸形或残疾的肢体，博取路人的同情与施舍；⑤地状之丐。将自己的艰难处境或不幸遭遇书写于路面或其他物体上，称为“告地状”，以此向路人讨要钱物；⑥强讨之丐。以纠缠尾随、抱腿蹭灰等方式向行人强讨恶要，以未成年人居多。6.乞讨原因在北京流浪乞讨的人员，乞讨的原因主要分为以下两类。第一类是确实身处困境，无力解决食宿而被迫流浪乞讨的。其中有进城务工而找不到工作，所带钱财花完而被迫流浪乞讨的；有来京上访无果，又不肯善罢甘休，长期滞留京城，靠流浪乞讨度日的；有自己或亲人身患重病无钱医治，流落街头乞讨的；有身患残疾而全部或部分丧失劳动能力，又不享受城市低保或农村五保供养，无法维持生活而流浪乞讨的；有被父母抛弃或逃离家庭的未成年人，在京城无以为生，只好流浪乞讨的等等。第二类是将乞讨作为发家致富的捷径。这类人员在流浪乞讨群体中占绝大部分。在我们访谈的320名流浪乞讨人员中，仅有43人“口头”表示愿意接受救助，只占被访谈总人数的13.44%，而高达86.56%的乞者不愿接受救助。根据北京市有关部门的调查报告显示，“在全市公安机关告知的流浪乞讨人员中，自愿接受救助的仅占15%，而85%的乞讨人员拒绝救助。”另外，与此比例数字相当接近的是：“上海市民政局与公安、城管部门曾对271名街头流浪乞讨人员进行的接触性调查显示，口头表示愿意接受救助的仅有36人，占13.3%，明确表示不愿意接受救助的高达86%”。这类人员目标明确，行为具有主动性。有的农忙时回家务农，闲时来京乞讨；有的租住民居、旅社专职讨要；有的网罗、组织一批残疾人、未成年人或其他人员乞讨，自己作幕后老板；有的甚至结成帮派，划分地界，不允许其他乞丐在自己地盘上乞讨。《收容遣送办法》被废止后，对流浪乞讨人员的管理缺乏法律依据和行政措施，是北京市职业乞讨人员激增的一个重要诱因。7.行乞“收入”情况我们通过调查发现，在京行乞“收入”颇丰。大多数被访问者自称每天能讨要20～30元左右，但实际上要高于这个数字。在北三环安贞华联南面的天桥上，我们暗中观察了一个自称来自云南，没找到工作的20多岁的年轻人，半个小时竟讨到70多元钱和一个熟玉米。在魏公村附近的一个天桥上，一位自称来自河南的老年乞者，自称乞讨已30多年，曾到湖南、黑龙江、北京等十多个省市“要饭”；家境不错，农闲时出来讨要两三个月，除去花费，可弄两个数（2000元）。一个乞讨团伙（4个成年人），在西单图书大厦门前，利用一个两三岁的孩子做“道具”，将孩子放在地上平躺着，一人跪在旁边不停向路人磕头，一个多小时竟然有200～300元进账。尔后，他们又转移到西单商场南侧，由另一位男子使用“道具”故伎重演。北京市流浪乞讨人员数量不断攀升，乞讨高“收入”是另一个重要因素。二北京市对流浪乞讨群体的救助情况北京市委、市政府十分重视对流浪乞讨人员的救助管理工作，在《救助管理办法》实施之前，市委、市政府就成立了工作组，筹备流浪乞讨人员救助管理工作，市主要领导并就相关问题召开会议进行专题研究，或做出批示，有力地推动了救助管理工作的开展。《救助管理办法》实施以后，市委办公厅、市政府办公厅转发了《关于进一步做好流浪乞讨人员管理和救助工作的意见》（京办发［2004］8号），18个区县都先后设立了救助管理站或救助管理咨询站；筹建了未成年人救助保护中心，对脱离监护人的流浪乞讨未成年人进行救助管理；还委托北郊医院对长期滞留在京的智障人员进行管理、服务和救助，积极维护流浪乞讨人员的合法权益。1.全市救助人员情况从2003年8月1日至2005年7月31日，全市累计求助19603人次，救助18804人次，占求助人数的95.9%；因不符合救助条件而未予救助的799人，占求助总人数的4.1%。18804名被救助人员中，已离站17799人，占救助总人数的94.7%，未离站1005人，占救助总人数的5.3%。2.各救助站求助和救助人员分布（见图1）图1各救助站求助和救助人员分布3.被救助人员类型分析被救助人员可分为以下三种类型：①长期在京以流浪乞讨和捡拾废品为生的2579人，占救助总人数的13.8%。②来京上访人员1512人，占救助总人数的8.0%。③因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成一时生活无着，自愿求助但尚无流浪乞讨行为的人员14713人，占救助总人数的78.2%。4.被救助人员健康状况分布（见图2）图2被救助人员健康状况分布5.被救助人员来救助站方式从2003年8月1日至2005年7月31日，北京市累计救助18804人，被护送前往救助站的12291人，占救助总人数的65.4%，比例较大；自行前往的6513人，占救助总人数的34.6%的，比例较小。三北京市流浪乞讨人员救助管理存在的问题1.救助管理站对解决北京市的流浪乞讨问题作用不大依据我们的调查，86.56%的流浪乞讨人员不愿接受救助；依据有关部门统计，在北京市告知的流浪乞讨人员中，占85%的乞讨人员拒绝接受救助。而这些拒绝救助的乞讨人员多为职业乞丐，他们来京的目的是以流浪乞讨为手段而达到发家致富的目的，根本就不屑于救助。如果他们进了救助站，反而耽误了“生意”，阻碍了发财的路径。我们对流浪乞讨人员的救助管理，是以他们的自愿为前提，他们不愿被救助，能奈他们何？即便剩下的15%（以有关部门统计为准）流浪乞讨人员都不是职业乞讨者，属于真正生活困难、衣食无着的群体，需要救助，但是救助管理站毕竟只是一个临时的救助机构，救急不救贫，它不可能解决这些真正贫困的流浪乞讨者的根本问题。短短几天的救助之后，他们又不得不重返流浪乞讨群体的行列。救助管理站对彻底解决80%以上的职业乞讨人员和百分之十几的真正贫困者的流浪乞讨问题，作用微乎其微。2.救助管理资源配置、使用不合理这包括以下两方面的内容。一是救助管理站设置过多，造成资源浪费。如：到2004年4月1日，“朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、通州、顺义和昌平区设立了救助管理站（东城、西城、崇文和宣武区需要住宿的流浪乞讨人员分别由朝阳、海淀、丰台、石景山救助站托管），总床位868张。”北京市受助的流浪乞讨人员多在城八区，自2003年8月1日至2005年7月1日，城八区的八个救助管理（咨询）站共救助13575人，每个救助站平均救助1696.87人，各站平均每天救助不过2.45人。而对于郊区县来说，各区县都设置救助站，更不利于资源的合理利用。例如，大兴区救助站自建站到2005年7月底，共救助231人，平均每天救助0.36人，也就是平均2.7天救助1个人。按以上算法，通州同期救助165人，平均每天救助0.26人，3.8天才救助一个人；顺义共救助189人，昌平共救助306人，其情况类似；与前者相比，其他远郊区县的情况有过之而无不及。二是救助管理站内的资源使用不合理。例如，某区救助管理站自2003年8月1日成立至2004年9月7日，“救助经费支出约92万元，其中房屋租赁费25万元，用于救助对象的住院费、车费、公告等费用15万元，工作经费29万元（包括临时工工资、过桥费、办公桌椅等），水电费3万元，拟购置汽车一部20万元（尚未支出）。”这还是“救助的流浪乞讨人员总人数在全市居前，救助经费支出在全市相对较少”的救助管理站的资源使用情况。救助流浪乞讨人员的直接支出仅占已支出费用的21%，非直接支出费用则高达79%；若加上拟购汽车的费用，直接支出费用仅为16.03%。北京市救助站的设置及资源的使用有待进一步优化和集中。3.救助对象的范围需要合理界定依照民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的解释，“城市生活无着的流浪乞讨人员，是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”前面讲过，在北京市被救助人员中占78.2%的是因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成一时生活无着而又没有流浪乞讨的人，明显不属于民政部规定的救助对象；占救助总人数8.0%的来京上访者中，也只有一部分人可以被救助，“对于符合救助条件的单访人员，救助管理站可以救助。对于……集体上访的人员（5人以上）提出救助申请的……一般不予救助。”真正符合民政部救助对象的四个条件的人，北京市几乎寥寥无几。流浪乞讨的无民事行为能力人和限制行为能力人（包括智障人员与大部分未成年人）是北京市救助对象的重要组成部分，也是北京市救助管理工作中的“老大难”问题。自2003年8月1日至2005年7月31日，北京市已累计救助智障人员2056人，现仍有613人长期滞留在北郊医院（委托管理）。但依照《救助管理办法》，智障并没有被划入救助对象范围。因为申请救助以自愿为前提，很难要求呆傻与精神病人自愿请求救助；而未成年人也存在相似情况。北京市应该从实际出发，出台相应法规或《救助管理办法》的实施意见，重新界定救助对象，使应当被救助的人纳入救助之列，避免“违法”救助之嫌，这是需要解决的问题。4.现行法规立法不周严；北京市尚需对流浪乞讨人员进一步立法规范中华人民共和国成立前夕及以后，北京市乃至国家制定的有关流浪乞讨人员的政策或办法，都蕴含着社会治安管理功能。1949年5月，北京市成立了以民政局为主，由公安局、纠察总队、人民法院等单位共同参加组成的“收容处理游民乞丐委员会”，对游民乞丐的处理方针是：收容、组织劳动及遣返。对有偷窃、流氓行为的送法院处理后，组织劳动生产；对无违法行为的游民乞丐，经过收容教育遣返原籍，组织生产，促使他们自食其力，收到了较好的社会效果。1951年，北京市出台了《北京市城市处理乞丐暂行办法》，规定由警察负责随时收容街头乞丐。1958年，北京市委决定，由公安局取代民政局负责乞丐收容遣送工作。1978年，经市委批准，对收容的游民乞丐，组织他们劳动，挣够路费后，遣返回乡。1982年，《收容遣送办法》的宗旨，不仅是“救济”流浪乞讨人员，还要“教育”他们并“维护城市社会秩序和安定团结”。到2003年，《收容遣送办法》废止，《救助管理办法》实施，对流浪乞讨人员采取自愿申请、无偿救助的原则。原来对流浪乞讨人员立法的宗旨是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，转变为如今的“实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度”，立法理念发生了根本转变。针对流浪乞讨群体的救助、管理所蕴含的社会治安功能被取消，但又无新的法规或措施出台以承继此项功能，相关的社会治安管理的法规出现了真空地带，对流浪乞讨群体的救助管理也就从一个极端走向了另一个极端。结果，流浪乞讨人员激增，特别是职业乞丐群体出现并占了流浪乞讨群体人数的80%以上，危及北京市城市管理和社会治安。这表现在以下几个方面：一是影响社会治安。有的乞丐利用乞讨之便，白天探路，晚上行窃，威胁人们的生命财产安全；有的拐骗未成年人，甚至胁迫、摧残未成年人，使之成为乞讨致富的工具等。二是影响城市的市容和交通秩序。某些乞讨人员横卧在过街天桥上，或匍匐在地下通道中，或横行于马路之上，甚至有人穿梭于车流攘攘的交通路口，向汽车司机乞讨。三是影响社会风尚。有的假装残疾行乞；有的捏造事实、编造谎言以诈乞；有些高收入的乞讨者，潜移默化地影响着同乡、邻人、亲友，助长了人们通过乞讨“不劳而获”并达到致富的思想；有些人甚至做起了雇佣他人乞讨的“生意”，操纵一帮人为自己“打工”，以此牟利。这无疑与我们提倡的通过合法诚实劳动、勤劳致富的社会主义风尚背道而驰。面对流浪乞讨人员行为的种种危害，由于缺乏法律依据，我们的相关职能部门往往是想管而不能管，想管而不敢管，几乎是无所作为。流浪乞讨人员——特别是职业乞丐成为北京市城市和社会治安管理中的盲区。北京作为首都、国际化的大都市，重大活动多、外事活动多，我们的公安、城管部门有时又不得不采取一些无奈之举，例如，在遇到重大活动时，不得不临时把流浪乞讨人员“请”到救助站；对露宿于车站等公共场所的流浪乞讨人员无法律依据地进行清理等。法律废、立之间的不衔接、立法的不周严，不仅使相关职能部门在管理方面进退两难，还使民众和社会承受着被侵害但又得不到法律保障的风险。四北京市流浪乞讨人员救助存在问题的原因分析北京市流浪乞讨群体救助存在问题主要有以下原因。1.社会保障制度不健全，使一部分民众走上长期流浪乞讨之路对于城市来说，一些失业或无业的市民，虽然能享受城市最低生活保障，可勉强度日，但其中的一些人或由于长期患病，医疗费用占去最低生活保障费的大半，或由于难以负担子女教育费用而长期处于赤贫状态等原因，不得不乞讨于街头。接受我们调查的某A，40多岁，北京人，患有哮喘病，说话时间稍长就会气喘吁吁，几乎没有工作能力。街道办事处为其找了几个工作，都因其健康原因无法适应。他和妻子离婚后，带着十六七岁的儿子生活，吃、住在一间9平方米的平房里，并且还得供养儿子读书，每年仅学费一项就得数千元。虽然父子二人每月能享受六七百元的低保费，但毕竟入不敷出，某A不得不乞讨以补贴家用。就农村而言，社会保障体系尚待完善。子女教育的高额费用和难以承受的“看病难”使部分农民不堪重负，兼之缺乏最低生活保障制度，在遭受较严重的天灾人祸之际，乞讨或许是唯一出路。作为大都市的北京，成了流浪乞讨群体的主要流入地。我们临时救助机构的帮助，对于这部分真正困难的群体来说，无疑是杯水车薪，无法根本解决他们在较长时期内存在的问题。2.价值观的多元化和北京市民的慷慨出手，使得北京市职业乞讨人员增多中国正处于社会转型、经济转轨时期，原先的价值与理念也处在剧烈变动之中，多元化已成明显趋势。一些人为谋求致富，将乞讨作为最佳的选择。“能要三年饭，给个县长也不干”，“城里磕头，回家盖楼”。他们根本不认为乞讨有损人格和尊严；并且还以自己的行为给亲友、邻居起示范效应。在调查中，一位来自河南民权县的老者，自称年少时读过私塾，精于孔孟之道。在提到自己的乞讨史时眉飞色舞，称自己来京乞讨一是可作为旅游（后悔没带老伴来）；二是收入可观，回乡后可供自己打牌（小赌）及随心开销（向儿女要钱还得看他们的脸色）；三是和几位受其影响的同乡结伴而来，白天挣钱，晚上侃大山，何其乐也！孔、孟等先贤所布道的礼仪、廉耻等诸般理念早已抛到九霄云外了！乐善好施、济危救困是我们民族的美德。较为福足的北京市民乐于助人的观念表现得更为明显，市民的出手慷慨让人惊讶。在积水潭345路公交车站旁边的人行道上，一位约四十五六岁的男子跪在地上（面前地面上写着“小儿病重，没钱医治，求助”），旁边的破毡子上放着一个两三岁的小男孩，一个小时“进账”一二百元，其中一位路人出手就是100元。根据我们的跟踪观察，该男子对幼儿态度冷漠，还动手打孩子，未见有亲情之状。狡狤的家伙发现了我们的跟踪，和我们玩起“捉迷藏”。市民不辨真假的帮助，无疑为职业乞丐大军的涌动起了推波助澜的作用。流浪乞讨人员，特别是其中的职业乞丐就是看准了北京市民的富有及出手阔绰，利用人们同情弱者的心理，蜂拥来京。3.《救助管理办法》有待进一步完善我们不是在“怀念”收容遣送的时代，也无意贬低《救助管理办法》，只是想说明问题，为更好地保障流浪乞讨群体的权益找到适当的途径，全面促进救助管理工作的发展。（1）《救助管理办法》取代《收容遣送办法》，对流浪乞讨人员从强制收容遣返，到政府主动救助与流浪乞讨人员自愿申请相结合，确实是一大进步。原来的立法基础是基于只要将流浪乞讨人员遣返回乡、他们就会安分守己不再四处漂泊这样一个假设。而《救助管理办法》的立法前提，仍然是一脉相承，“劝导受助人员返回其住所地或者所在单位……对查明住址的，及时通知其亲属或者单位领回”等等。在实际操作中，也是为受助对象提供车票，或让流出地的有关机构派员来领回。民政部负责救助管理工作的一些领导，在2005年11月5日央视新闻频道中也提到，“救助站的多数人都会被送回原籍”。但这并不能针对流浪乞讨的原因而对症下药。对因确实贫困而流浪乞讨的人，被送回乡里，依然贫困而不得不再次外出流浪乞讨；对职业乞丐来说，回乡无疑是断了生财之道，结果这些所谓被送返到其住所地的人，多在中途下车返回或遣送人员刚回，受助人员也紧跟着回到北京。一个50多岁、腿有残疾、一目视力几乎为零的乞讨者告诉我们：自己孤身一人，无力耕作农田，长期在京以乞讨为生，他多次进过救助站，救助站多次将他送上南下的列车，他都在高碑店附近下车，重新返京乞讨。基于虚妄前提的法规不能提出切中实弊的措施以较好地解决流浪乞讨问题。故而流浪乞讨人员仍在流浪乞讨，重复救助依旧反复进行，不仅问题没解决，还浪费了大量时间、人力及纳税人的钱。（2）应将流浪乞讨人员的救助管理和必要的社会救助统筹安排。依据北京市救助管理中心的统计数据，78.2%的受助人员是因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成一时困难而并非流浪乞讨之人，还有8.0%是来京上访人员，他们接受政府救助，感受国家关爱，心存感激之情，何必将并无流浪乞讨行为的他们，必得贴上流浪乞讨的标签。并且对这超过80%的群体予以救助，还有违法之嫌，因为这与《救助管理办法》及其实施细则规定的“救助对象的条件”不相符合。救助站救助的对象不能仅限于流浪乞讨人员，还应包括更广泛的一时陷于生活无着之人，换言之，流浪乞讨人员只应是救助站受助对象的一部分而已。但是现今《救助管理办法》及其细则之规定让我们陷入这样一个窘境：要么救助无流浪乞讨行为但一时生活无着的人，但这样违法；要么不予救助，将大批真正需要救助的人拒之门外，置我们以人为本的党和政府于缺乏基本人道主义的境地和国家“完善社会救助制度”（《救助管理办法》第1条）的初衷背道而驰。（3）《救助管理办法》对以流浪乞讨为名行违法之实者的行为缺乏制裁措施。早在20世纪80年代，民政部就发现了流浪乞讨群体在质的方面发生了变化。1985年民政部下发的《关于颁发收容遣送工作证和收容遣送证章的通知》称：“近年来，流浪乞讨人员的构成发生了很大变化，因灾或生活困难而流浪乞讨的人日趋减少，以乞讨为生财之道或以乞讨掩护进行违法犯罪活动的人逐渐增多。”《收容遣送办法》虽然不能真正解决流浪乞讨问题，但它规定由公安部门随时收容流浪乞讨人员，虽然职业乞讨者日多，但是并没有引发明显的社会问题。而《救助管理办法》却忽略了这个长期存在的问题，对整个流浪乞讨群体只是一味地救助，对这个群体给城市治安、管理、市容等带来的巨大压力缺乏应对措施。这无疑为职业乞丐张目。《救助管理办法》实施后，城市流浪乞讨成为包括北京在内的许多大、中城市所面临的严重问题。在调查中，一位家有田地、子孙满堂的职业乞者对我们讲：国家领导人×××亲自下的命令，不准抓。故而出现了流浪乞讨群体“告知不听、救助不去、劝阻无效、制止不服”的现象，出现了职能部门想管不能管、不敢管的局面。这都是因为我们的立法偏离了社会实际。五对策与建议1.建立全民共享的最低生活保障制度是解决流浪乞讨问题的根本途径依据世界发达国家的经验，要根治流浪乞讨问题，必须建立全面的社会保障制度。自从第二次世界大战结束以来，加拿大、日本等国家实行全民享有的社会保障制度，城市乞讨现象几乎绝迹；新加坡的全民社会保障制度与香港的“综援”制度，也很好地解决了城市流浪乞讨问题。但中国是一个发展中国家，“人口多，底子薄”，且城乡差别大、地区发展不平衡，要建立健全全民享有的社会保障制度，绝非朝夕之功。解决城市流浪乞讨问题，我们可采循序渐进之法。国家在进一步做好城市居民最低生活保障制度、农村五保供养工作的同时，应着手建立农村居民最低生活保障制度，保障每一位公民都能维持最基本的生活，并将城乡最低生活保障制度有机结合起来。2.将对乞讨群体的救助管理与其他应急性社会救助区分开来北京市78.2%的受助对象都是因钱物花光、丢失或被盗等造成一时生活无着而又没有流浪乞讨行为的人，若严格执法，这部分需要救助的人，则不在被救助之列。为达到“应该救助的得到救助”之目的，应将其他应急性社会救助与流浪乞讨群体的救助管理区别开来，将贴在救助站上的“针对流浪乞讨群体”的标签揭掉。任何陷入一时生活无着的人，都应属于救助站的受助对象。针对这8.0%（上访人员）和78.2%的群体我们应分别采取相应的措施是：（1）对于确实陷于一时生活无着的，救助站都应当予以救助。（2）针对受助的来京上访人员（当然也可以是其他受助对象），救助机构可联合有关部门，提供免费的法律咨询。理由如下：一是救助机构作为“局外人”，提供法律服务可让他们对上访及上访事因有个