加入WTO与中国旅游业的发展

加入WTO与中国旅游业的发展

2001年11月，中国加入了WTO，这是一件意义重大而又影响深远的大事。加入WTO对我国旅游业的影响，应不亚于我国实行改革开放、建立社会主义市场经济体制，它所带给旅游业及相关行业的全方位开放，将进一步推动我国旅游产业素质的提高，加速实现建设旅游强国的目标。一旅游业与服务贸易谈判1.旅游部门接触服务贸易谈判我国旅游业对加入WTO问题接触较早，属于最早感受和认识WTO的那些行业之一。中国政府参与谈判开始于1986年，那是关贸总协定的第八轮多边贸易谈判，也是这个组织的最后一轮谈判，即“乌拉圭回合”谈判，当时中国称作“恢复关税与贸易总协定的席位”的谈判，简称“复关”（GeneralAgreementonTariffandTrade，缩写GATT）。1994年4月这轮谈判在摩洛哥马拉喀什结束，并创立了世界贸易组织（WorldTradeOrganization，缩写为WTO），达成了《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》，将关贸总协定的基本原则延伸到了服务贸易和知识产权领域。1995年1月1日起，世贸组织取代了关贸总协定，中国政府所参加的谈判，也就由“复关”而转为“入世”，由GATT谈判转为WTO谈判。旅游业是服务贸易领域的一个重要产业，在《服务贸易总协定》中所涉及的12类服务中，“旅游及相关服务”属于第九类，另外“商业性服务”类中“专业性（包括咨询）服务”中，也有关于“旅游机构提供服务”的内容，因此，旅游业与WTO谈判有着密切的关系。将服务贸易列为多边贸易谈判的议题，早在1986年9月关贸总协定缔约方部长级会议上就已提出。此后，经过数年的谈判磋商，1990年在布鲁塞尔部长级会议上，形成了《服务贸易总协定》草案；1993年12月，乌拉圭回合最终谈判达成协议后，次年4月终于在摩洛哥马拉喀什正式签署《服务贸易总协定》。旅游部门最初接触“复关”谈判是在1991年12月，当时中国政府正在参与乌拉圭回合谈判，需要对《乌拉圭回合最后文件（草案）》提出确认意见，并提出在未来的服务贸易谈判中的承诺表。因此，国家要求各相关部门先提出本行业的初步意见，这是旅游部门最早接触“复关”问题。从此，围绕着这一问题，伴随着国家谈判的进程，由“复关”到“入世”，开始了长达10年的研究、应对及谈判工作。2.旅游业在《服务贸易总协定》中的归类国际经济领域所指的服务业是一个十分宽泛的概念，远远超过了一般传统的“窗口行业”的界限，它是一个比第三产业还要大的范畴，包罗万象、内涵丰富，在发达国家中已占国内生产总值的70%以上，是除了农业、采矿业和制造业以外的所有提供物质和精神消费服务的行业。《服务贸易总协定》中概括的服务业共有12大类143个服务项目，旅游业是其中的第九大类，称为“旅游及相关服务”，共包括四项，即宾馆与饭店（包括供应饭菜）；旅行社及旅游经纪人服务社；导游服务；其他。这是日内瓦世贸组织统计和信息系统局提供的国际服务贸易分类表（一般国家标准）。在中国政府与各国谈判以后达成的承诺表中，“旅游及相关服务”的开放承诺只有两类，即A、饭店（包括公寓楼）和餐馆；B、旅行社；没有“导游服务”和“其他”两类。这是与国际服务贸易分类表（一般国家标准）具体所列项目的区别。承诺表上所列的旅游业的内涵，既不是包括行、游、住、食、购、娱六大要素在内的“大旅游”概念，也不是只有旅行社的“小旅游”概念，而是一个以旅游住宿和旅行社为主要内容的“中概念”。我们一般理解的“大旅游”的内容，则散布在国际服务贸易分类表的其他大类中，由相关行业承担了谈判。3.旅游部门对行业开放状况的评估在进行服务贸易具体项目的谈判前，按照《服务贸易总协定》的要求，参与谈判的各国要阐述有关行业开放现状和进一步开放的减让承诺。因此，对本行业的开放情况作一个恰如其分的评价，是“复关”或“入世”谈判的起步性要求，这既是外方向我们要求进一步减让的谈判“靶子”，也是我们谈判力争的基线。1991年12月，按照国家的有关要求，需对《乌拉圭回合最后文件（草案）》进行确认，旅游部门首次提交了对今后进行服务贸易谈判的减让承诺表。1993年12月，乌拉圭回合谈判结束，需要有关国家签署“乌拉圭回合一揽子协议”，旅游部门又根据国家的统一要求，于1994年2月向国家有关部门提交了《关于中国旅游业在服务贸易谈判中所取原则及承诺的意见》。在这个意见中，对旅游业的开放现状作了全面评估，提出了服务贸易谈判中的保护重点、谈判原则和谈判策略，对以后旅游业参与WTO谈判发挥了基础性的指导作用。这份开放现状的评估报告，对当时中国旅游业的开放状况作了三方面的概括：第一，从改革开放到1991年底接触服务贸易谈判，我国旅游业主要方面的政策已相当开放。其一，旅游业是我国改革开放以来最先开放的领域之一，全国第一家利用外资的企业就在旅游行业。其二，旅游业是利用外资比重最高的行业，“七五”期间，直接利用外资占旅游业总投入的53.3%，加上国家和地方安排的利用外资指标，利用外资占总投入的72.9%，远远高于其他行业；在旅游饭店业中，1992年底全国已有外资饭店476家，占全国饭店的20%多，外资饭店客房占全国28%以上，外汇收入占全国饭店业外汇收入的73.55%。其三，旅游业在管理方面对外开放程度高，当时，喜来登、希尔顿、假日、香格里拉、雅高等30多家国际知名品牌的饭店管理集团在中国经营管理了上百家饭店，输出的经营管理人员也没有受到限制。第二，从1992年开始，我国旅游业加大了改革开放力度，进一步扩大了对外开放。其一，以利用外资为目的批准兴建了12个国家旅游度假区，鼓励外商投资开发旅游设施和旅游经营项目。其二，在度假区内有条件的试办中外合资旅行社。其三，中外合资旅行社经批准可聘用少量外国导游。其四，在度假区内可以有条件地开办中外合资旅游汽车公司。旅游业对外开放的领域已经遍及旅游开发、旅行社经营、导游市场、旅游汽车公司。第三，旅游业中的一些新领域和相关行业也有相当的开放。其一，由外方管理饭店、餐馆带来的经营特许权转让、连锁连号经营和委托经营等商业方式，已实现了外方服务进入中国市场。其二，旅行社、饭店参与国际网络预订，实现了中国旅游的“跨境支付”。其三，旅游业准许国际专业救援服务进入，如亚洲紧急救援中心。其四，内河游船已经进行合资，到1993年底，长江上航运的16艘高档游船，合资的已有3艘，占19%。总之，中国旅游业在参与WTO谈判工作时，就已是一个开放程度比较高的产业：饭店和餐馆只有合资年限的限制，管理服务和自然人流动实际上没有限制；与旅游相关的行业也有所开放；只有旅行社市场是有条件的开放。因此，旅行社领域的扩大开放是谈判的重点，也是应着力争取一定保护的方面。4.旅游业在服务贸易谈判中的地位旅游业作为中国服务贸易中的重要组成部分，在服务贸易谈判中发挥了重要作用。主要是因为：第一，我国旅游业发展很快，产业规模日益壮大，发展前景十分看好，在国民经济中的地位和影响越来越重要，这就决定了在谈判中是十分重要的。第二，旅游业是我国服务贸易的重要组成部分，是非贸易创汇的主要来源，1985年我国旅游创汇占服务贸易创汇的27.58%，1988年占35.51%，1998年占到52.38%，因此，从我国服务贸易的发展现状看，旅游业所占的分量是重要的，发挥的作用是现实的而不是潜在的。第三，中国旅游市场份额巨大、增长迅速、潜力无量，接待入境过夜旅游者位居世界第五，旅游创汇位居世界第七；国内旅游接待规模巨大，2000年达7.44亿人次，是世界最大的国内旅游市场；出境旅游起步虽晚，对外开放的旅游目的地有限，但利润丰厚，发展迅速，1992年因公和因私出境总人数为293万人次，1997年达532万人次，1998年达842万人次，而且因私出境比例呈现逐年明显提高的趋势，由于出境市场开放程度比较低，对外国旅游企业有很大吸引力，由此决定了这是谈判中的一个热点。第四，旅游业已经比较开放，外在的承受能力比较强，开放后的负作用较小，同时它又不像金融、保险、电讯等敏感行业，开放以后可能会影响国家经济命脉或改革开放的格局，因此，在整个谈判过程中，旅游业都被作为了优先开放和优先贸易自由化的行业，对于促成其他领域的谈判和加快整个谈判进程，发挥了重要的促进作用。5.旅游部门在加入WTO谈判中的态度一是积极主动。旅游部门明确认识到加入WTO是一个必然的趋势，是国家长远的战略性选择，对旅游行业的发展有好处。因此，在策略上采取了积极主动的态度。从最初接触这一问题开始，就进行了大量的调研，评估了旅游业开放的现状；针对“入世”后扩大开放的要求，着手研究启动旅行社市场的开放；在1993～1999的5年间，将旅行社的对外开放，在政策上由限定在度假区以内、扩大到了更大范围；在加入WTO谈判进入关键性的1999年以后，又进行了一些前瞻性的研究，提出了引导舆论的倾向性看法，并主动加快了旅行社市场的开放步伐。二是坚持原则。在与各国的谈判中，美国和欧盟普遍期望全面打开中国旅游市场、自由进入中国旅行社市场、尽量挤进中国出境旅游市场。但旅游部门从国家的最高利益出发，争取保住目前利润仍然比较高的行业领域，努力为旅游企业争取一个全面开放的缓冲期。因此，在对外谈判中，对于当前开放程度不高的旅行社领域，以《中外旅行社合资试点暂行办法》的规定为基础，力争把缓冲期尽量延长；对于现在利润较高、方兴未艾的出境旅游市场，则极力维护，坚决不把它纳入谈判的范围。三是讲究策略。旅游部门在参与谈判中，向外方充分说明旅游业的对外开放程度，强调旅游饭店在管理服务方面的开放、在旅游预订网络、委托经营饭店和餐馆的开放等；对于外方要求的、客观上也已经突破限制的，如旅游饭店领域，在讨价还价以后就顺便加以放开；对于我们希望保护的旅行社业，则以《关于在国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》和《中外旅行社合资试点暂行办法》为依据，强调我国是发展中国家，开放需要有一个渐进过程，以争取旅行社领域的逐步开放和经营范围的有条件开放。四是灵活务实。中国加入WTO是我国融入世界经济主流的重大举措，是国家的一项长远发展战略，而不是一时一刻的权宜之计。因此，在谈判过程中，为了国家整体的利益，为了贯彻国家有关谈判的总体指导思想，旅游行业也要在必要情况下做出了一些适当的让步，保持了灵活务实的谈判态度。二旅游业积极准备和应对WTO谈判在中国政府进行入世谈判期间，旅游行业从接触WTO就开始加快了对外开放步伐，抓紧了对WTO的适应过程。从这一意义上讲，中国旅游业对WTO的应对，不是在加入WTO以后，也正因如此，旅游部门在WTO谈判中争取了一定主动。应对WTO的工作，最根本的是提高旅游企业竞争力和行业整体素质。无论是加快和扩大对外开放，还是加强对旅游企业的规范管理，都是为了实现这个目标。在旅游部门接触WTO后，1994～1998年虽然谈判没有实质性推进，但全行业应对WTO的工作一直没有停止。主要举措有：一是围绕扩大旅行社的开放问题，进行了比较集中、深入的调研和讨论，1998年底出台了《中外合资旅行社试点暂行办法》；二是以建立现代企业制度为核心，在全行业推行了旅游企业改制工作，客观上主动适应了WTO的要求；三是以旅行社的规范管理为重点，出台了一系列管理举措。这些改革举措的实施，为以后旅游部门参与加入WTO的谈判作了必要准备。①研究确立旅行社市场进一步开放的原则。1993年出台的在国家旅游度假区内兴办中外合资旅行社的试点办法，为旅行社领域对外开放打开了一扇窗子，但与外国提出的谈判要价仍有较大差距，一些国内旅游企业也感到开放程度还可适当扩大。从1993年到1998年，进一步开放旅行社市场的调研工作一直没有间断。最初，外资旅行社要求合资的积极性很高；内资旅行社多希望国家给予保护，1995年以后，则逐步认识到旅行社市场的开放已是大势所趋。但中外双方合资的意愿有较大差距，中方多希望通过合资，扩大境外客源市场，引进先进的管理机制和预订网络，促进国内旅行社的专业化；外方则多希望以独资或控股的形式进入中国市场，建立自己的营销网络和分支机构，并渴望经营中国公民出国游。在国内的旅行社中，大小旅行社之间的认识也不相同，大社考虑的多是合资的技术性问题，小社考虑的是自身生存问题或干脆不赞同开放旅行社市场。综合以上因素，基本的结论是：旅行社市场开放是必然的，但要循序渐进；开放的主要目的是“从整体上扩大客源”和“引进经营管理技术”；鉴于全面开放会对现有市场造成冲击和影响，应有一定时间的试验期。基于上述考虑，经过反复调研、论证，1998年10月国家旅游局与外贸部联合出台了《中外合资旅行社试点暂行办法》，对设立条件、审批办法、经营范围作了明确规定。这个暂行办法的出台，为旅游部门参与WTO谈判，提供了一个十分重要的对外开放的基线。②推进旅游企业建立现代企业制度工作。1995年旅游部门提出了《旅游企业改革指导意见》，明确大中型旅游企业要进行公司制改造（股份有限公司、有限责任公司），小型旅游企业实行股份合作制。旅游部门在较大范围调研的基础上，先后在山东青岛、四川都江堰、山东泰安等地召开了旅游企业改制研讨会，研讨、交流、推进旅游企业改制工作。其后数年中，一些旅游企业进行了改制，有的还上市发行了股票，尤其是东南沿海地区迈出了较大的步伐，为旅游企业建立自我发展机制、提高市场竞争力探索了路子。③加强旅行社的规范化管理。旅行社作为重点对外开放领域的市场主体，加速提高企业素质，是适应加入WTO的必然要求。继1991年对旅行社建立了业务年检制度以后，1993年起对旅行社审批进行规范化；1995年1月1日起，通过推行旅行社质量保证金制度，以经济手段淘汰了一大批不能足额交纳保证金的旅行社（三类社1402家、二类社114家，一类社5家）；1995年7月起，在全国建立了三级旅游质监所，以提高以旅行社为重点的旅游服务质量；1996年10月，经国务院批准出台了《旅行社管理条例》（国务院205号令），对旅行社类别、设立、经营、管理等作了重要修改，使旅行社的管理进一步走上法制化；1997年开始，对旅行社经理人员实行资格考试和持证上岗制度；继1994年对社会开放导游员资格考试，1996年对导游员推行等级制度，1999年出台了《导游人员管理条例》。所有这些，都推动了旅行社经营管理规范化，促进了旅行社素质的提高。④推进旅游法制化建设。为适应WTO规则的要求，在国务院出台《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》的同时，各地加强了旅游法制建设，仅“九五”期间就有15个省、5个计划单列市或副省级城市的人大常委会颁布了旅游业管理条例，5个省份的人民政府颁布了管理条例或管理规定。地方旅游法制体系的加快建设，为依法治旅进一步创造了条件。三旅游业参与WTO谈判的简要历程旅游部门从1991年底最初接触服务贸易谈判，到2001年11月中国加入WTO，走过了10年的历程。虽然旅游部门在谈判中所遇到的问题，远远没有银行、保险、电信、分销服务等行业那么敏感、尖锐和棘手，但谈判期间的反复交锋、讨价还价也充分反映这个过程的艰辛。与中国政府进行双边谈判的共有37个国家，与我国旅游部门谈判的主要是美国和欧盟，谈判时间集中在1998～2000年。此前，有关国家虽也提出了一些要价，如1994年4月，日本提出开放“旅行社和经纪人服务、导游服务”的要价，我们依据国家旅游度假区内试办合资旅行社的有关规定作了答复；1998年以后，外方对我国旅游市场的开放要价，主要是美国和欧盟提出的，美方要价主要是在饭店（餐馆）和旅行社领域，欧盟开始要价的范围较广，但在中美谈判达成协议后，其要价则集中到了旅行社领域。此间，我们应对谈判的主要依据是《中外合资旅行社试点暂行办法》。①1991年12月，旅游部门根据征求对《乌拉圭回合最后文件（草案）》意见的要求，向外贸部提交了服务贸易谈判的旅游行业承诺表。②1994年2月，旅游部门根据在签署“乌拉圭回合一揽子协议”之前征求意见的有关要求，向外贸部提交了《关于中国旅游业在服务贸易谈判中所取原则及承诺的意见》，对旅游业的开放程度作了全面评估，提出将旅行社领域列为保护范围，以及谈判策略的有关建议。③1994年4月，旅游部门对日本提出的“对旅行社和经纪人服务、导游服务的要价”予以答复。④1999年1月，旅游部门根据《中外合资旅行社试点暂行办法》答复了欧盟有关旅游饭店、餐馆、旅行社、导游等方面的开放要价。⑤1999年2月，旅游部门同意美国提出的“加入WTO时将兴办合资旅行社的地域扩大到西安”的要求，但不同意有关合资旅行社股权结构、业务范围、企业开业形式等方面的要价。⑥1999年9月，经过反复谈判，旅游部门同意美国提出的旅游饭店方面的要价：在宾馆方面，在加入WTO后3年内，中国将允许外商设立独资宾馆，在加入时允许外商控股；在旅游服务方面：外国旅游经营商可以提供全面的旅行社服务，中国将允许外商在北京、上海、广州、西安等地提供旅行社服务。⑦1999年11月15日，中国与美国达成加入WTO的双边协议。⑧2000年7月，美国提出《中国加入WTO工作组报告书》有关中国服务贸易管理体制的案文草案，在关于兴办合资旅行社方面，又提出了一些具体的技术性要求，如审批过程、合资限制、增资等。我们坚持以谈判达成的协议为准，不再让步。⑨1999年12月，欧盟提出的适当降低外资旅行社进入中国市场条件的要价。旅游部门表示同意。⑩2000年2月21日，欧盟再次提出降低外资旅行社进入中国市场的条件，不予同意。⑾2000年2月23日，欧盟提出外资旅行社进入中国市场降低注册资本的要求，旅游部门做出适当让步。⑿2000年5月15日，欧盟再次提出降低注册资本，旅游部门做出适当让步。⒀2000年5月19日，中国与欧盟达成加入WTO协议。上述谈判进程和谈判结果说明：第一，在长达十年的加入WTO有关工作中，无论是开展深入细致的调研，进行一定提前量的应对，还是讨价还价的激烈谈判，说明旅游部门是尽了最大努力去维护国家利益和行业利益，在把国家利益放在首位的同时，也尽了最大力量去维护行业利益。第二，旅游行业达到了谈判逾期的目标，保住了出国旅游经营这块阵地，也在旅行社经营领域争取了一个尽量的缓冲期。第三，由于我们较为主动地做好了准备，在谈判中赢得了比较主动的地位，使旅游业在最终走向全面开放的进程中，全行业适应开放的能力有了一定提高。四旅游部门在WTO谈判中所作承诺的主要内容1.旅游业与市场准入承诺表按照《服务贸易总协定》的规定，谈判双方取得的成果，要以市场准入承诺表的形式出现。每个成员国的政府在承诺表中，要列入市场准入和国民待遇方面的承诺及限制条件。承诺表共设跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动四种交易方式和具体业务部门纵横两栏，并设有“其他承诺”的备注栏，以列明成员的限制条件。在双边谈判达成协议的基础上，世贸组织秘书处国别工作组将组织多边谈判，依据最惠国待遇的原则，将一成员向他方成员的双边承诺多边化，最终形成一个有操作性和约束性的多边法律文件。中国旅游业在WTO谈判中所作的承诺，主要是“国际服务贸易分类表”中的饭店和旅行社两项，“导游服务”和“其他”两项没有承诺。其中，对饭店方面的开放承诺，包括了饭店（含公寓楼）、餐馆，集中体现为1999年11月15日与美国谈判达成的双边协议；对旅行社业方面的开放承诺，除了体现在中美达成的协议中，还体现在中国与欧盟在2000年5月19日达成的协议中。2.在饭店（含公寓楼）、餐馆领域，减让承诺的主要内容①在市场准入和国民待遇方面，对“跨境交付”、“境外消费”[1]两种交易方式，没有限制。②在市场准入方面，对“商业存在”有条件限制，即：外国服务提供者可以通过合营企业形式在中国建设、改造和经营饭店、餐馆，允许外方控股。不迟于2003年12月31日，没有限制，取消企业设立形式/股权方面的限制。在国民待遇方面，对“商业存在”[2]没有限制。③在市场准入方面，对“自然人流动”[3]有条件限制，即：外方经理、专业人员、高级行政管理人员在与合资、合作的饭店和餐馆签订合同之后，可在中国提供服务。在国民待遇方面，除水平承诺内容外，不作承诺。3.在旅行社市场的开放方面，减让承诺的主要内容①在市场准入和国民待遇方面，对“跨境交付”、“境外消费”两种交易方式，没有限制。②在市场准入方面，对“商业存在”有条件限制，即：加入WTO时，符合有关条件（此指主要从事度假旅游业务的旅行社；营业收入5000万美元）的外国服务提供者可以在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州、西安开办中外合资旅行社；不迟于2003年1月1日，要允许外资在合资旅行社中控股；不迟于2005年12月31日，允许设立外商独资旅行社；合资旅行社的注册资本应不少于500万元人民币[4]加入WTO时，合资旅行社的注册资本应不少于400万元人民币，加入后3年可降为250万元人民币，加入后6年实行国民待遇。[5]旅行社的经营范围：一是直接与中国的交通和饭店经营者交易，向外国旅行者提供旅行和酒店住宿服务；二是直接与中国的交通和饭店经营者交易，向国内旅游者提供旅行和酒店住宿服务；三是为国内旅游者和外国旅游者安排在中国的游览；四是提供在中国境内的旅行支票兑现服务。不迟于2005年12月31日，取消对合资旅行社设立分支机构的限制。在国民待遇方面，限定“合资或独资旅行社不能经营中国公民出境游业务”。③在市场准入和国民待遇方面，对“自然人的流动”的交易方式，除水平承诺的内容外，不作承诺。五加入WTO对中国旅游业的总体影响加入WTO，是中国在新世纪扩大对外开放的一大战略举措，不仅对国民经济和社会发展将产生积极影响，也将对中国旅游业的突破性发展创造重要机遇。旅游业是中国对外开放的产物和对外开放的促进力量，改革开放的每一次深入，都推动了旅游业跨跃式发展，直至发展成为今天旅游大国的局面。中国加入WTO所带来的对外开放，与以往明显不同的是，它是由一定范围的试点到全方位的对外开放，它是由对某些领域、某些国家的开放到涉及经贸各领域的、对多边国家的开放，它是由国内探索性开放到纳入国际规则、以法律为保障的开放，必将推动中国旅游业由国民经济新的增长点发展成为国民经济的支柱产业，中国也必将加快实现由“亚洲旅游大国”向“世界旅游强国”的跨跃。1.加入WTO，对中国旅游业发展整体上是积极的和有利的首先，旅游业是一个最早开放的行业，一直处在对外开放的前沿，目前除了旅行社尚未完全对外开放以外，涉及旅游业的行、游、住、食、购、娱等要素都已对外开放，不存在其他服务业那种很多的专营、特许领域，全面开放以后不存在需要全面适应的问题；其次，旅游业是市场化程度很高的产业，从起步发展开始就实行“内资和外资并用”、国家、集体、部门、社会、个人“五个一起上”，在旅游投资、旅游生产力的发展等方面，市场运作机制较其他行业健全，计划经济观念的影响比较小，易于应对进一步开放的大环境；再次，旅游业是一个关联性和依托性很强的产业，长期困扰旅游业发展的相关行业的闭关政策，随着加入WTO而加速开放，将为旅游业的大发展扫除许多障碍。因此，从整体和长远来说，加入WTO对旅游业将产生重大而积极的影响。2.加入WTO对中国旅游业的有利机遇第一，有利于优化旅游业发展的大环境。旅游业是依托性和关联性很强的产业，近年来暴露出的制约旅游业发展的各种问题，相当部分来自于行业和部门的壁垒、地方保护、有法不依等。加入WTO以后，随着法制化、透明度的增强，歧视性政策、不公平的市场环境将得到改善，这将有利于消除影响旅游业发展的老大难问题，为旅游业加快发展创造好的环境。第二，为旅游业的加快发展注入新动力。中国加入WTO以后，将加速旅游相关各业的对外开放步伐。已经明确开放的有关领域，对旅游业进一步大发展都有直接的好处：金融业的扩大开放，将方便旅游支付，弥补旅游服务缺项，提高整体服务竞争力；信息产业的扩大开放，将推动随之进入的电子商务和销售网络的大发展，从而促进旅游运作方式的现代化；进口汽车关税的降低，将使多年来一直困扰旅游产业发展的旅游用车问题得到解决；其他关税的降低，对高档次饭店降低经营成本也是有利的。第三，有利于建立更加符合国际规则的运营机制。加入WTO以后，将方便外国企业进入中国旅游市场，他们以资金和技术输出的方式开展经营，在加剧旅游市场竞争的同时，也会对国内企业产生明显的示范和规范效应，有利于加快引进和建立更加符合国际规则的运营机制。中国率先开放的涉外饭店业，在增加有效供给、突破“住宿瓶颈”、促进中国旅游业大发展的同时，还在较短时间内引进和普及了与国际接轨的管理机制，使中国饭店业成为最早与国际接轨的行业之一，就是一个很有说服力的例证。同时，加入WTO，也要求各有关方面依照国际规则办事，提高办事效率，最终也将起到优化旅游发展环境的效果。第四，有利于增加国际客源。加入WTO以后，外国旅行社通过合资或独资方式逐步进入中国市场，将直接带来入境客源的增长；外国中小投资者进入中国机会增多，也为发展商务旅游带来广阔的市场。第五，有利于全面提高旅游产业素质。中国就旅游经济的产出总量已是世界旅游大国，但旅游基础设施建设、旅游产品配套程度、旅游企业产出水平、旅游产业服务水平、旅游产业对国民经济贡献率等方面，中国旅游业还处于比较粗放阶段，与美国、法国、西班牙等旅游发达国家相比，还有很大差距。加入WTO以后，将使国际市场竞争国内化，国际竞争规则国内化，这对加速提高旅游产业素质将起到重要推动作用。六加入WTO对中国饭店业的影响饭店业是旅游业的重要生产力，是旅游业最重要的产业部门之一，加入WTO以后对饭店业的影响，将从整体上反映出对旅游业的影响。由于中国饭店业与国际接轨较早，在投资、管理和服务方面都已对外开放，旅游饭店已经实现了国内竞争的国际化，在加入WTO以后，中国饭店业不存在其他行业担心的外资大举进入和让出市场的问题，这方面的挑战比别的行业要轻松得多。我们在WTO谈判的减让承诺中，对饭店业领域有所承诺，但承诺的“商业存在”和“自然人流动”两方面的开放，在现实中实际已经没有什么限制，外资不仅已经通过合资、合营的形式在中国建设、改造、经营饭店餐馆，而且由外方控股、或独资经营的也有一些先例；至于聘请外方经理、专业人员、高级行政管理人员问题，现实中也没有什么限制，由外方管理的饭店已经很多。因此，这方面有关市场准入的限制，在加入WTO以后进行贯彻，从短期的和直接的影响来看，实际对中国饭店业产生不了太大的影响，但从长远来说，潜在的影响还是存在的。加入WTO以后，对饭店业的影响主要来自相关行业的加快开放和发展变化，这种影响是逐步的，但将是全方位，也是深远的，饭店业应该很好地抓住发展的机遇。①国际经贸往来的增多，将为饭店业创造广阔的发展空间。加入WTO以后，中国的关税水平将有较大幅度降低，5年内将降至比较低的程度，各行各业都将按照承诺要求扩大开放，如汽车行业整车关税税率为70～80%，2006年7月1日就将降至25%；现行零配件进口关税为30%，2006年7月1日降至10%；手机现行关税12%，2003年降至0；医药现行进口关税7～14%，2003年降至6%。电信、银行、保险、分销等服务业的敏感领域，也对外资进行了较大幅度的开放。其结果必然是在现有的基础上，吸引更多的外资进入中国市场，并由此带来中外经贸、商务、科技、会议交流的频繁交往，这将直接为饭店业带来旺盛的客流。②国内经济的跨越式增长，将为饭店市场发展营造良好环境。加入WTO所带来的又一轮对外开放，对国内经济发展将产生积极的推动作用。国外投资的大量增加，将拉动国内投资的增长；进口关税的大幅度降低和进口数额的增长，对一些行业的下游产业带来发展的机遇；市场规则的健全和市场秩序的优化，将改善国内企业发展的环境，促进经济持续全面的增长。由经济繁荣所孕育出的无限商机，将为饭店业的发展创造好的机遇。同时，加入WTO以后，按照最惠国待遇的原则，中国可以享受其他国家的市场开放成果，大大减少近年来与日本、韩国、美国之间的贸易摩擦，拓展中国产品进入国际市场的渠道和空间，增加产品的出口数量，保持国内经济兴旺的发展势头。如1999年中国与美国达成加入世贸协议以前，每年在给予中国最惠国待遇问题上，美国国会都要进行一番审议，我们也要进行一番斗争，在加入WTO以后，相互给予最惠国待遇已经不是一个国家政府愿不愿意的事情，而是必须遵守的一条世贸组织的规则。这对中国经贸的稳定、健康发展是非常有利的，对于饭店市场的繁荣也是有利的。③旅游饭店的经营环境将逐步优化。加入WTO以后，由于各个部门都要落实对外的开放承诺，原先需要通过协调有关部门“扯皮”解决的问题，需要到处求人的一些事情，现在则变为由各部门主动去调整，主动适应对外承诺和国际规则；原先对饭店行业的不平等待遇、歧视性政策，有望在各部门转变作风中逐步得以解决；原先只有外资饭店可以享受的政策，按照WTO的国民待遇的原则，内资饭店也有望可以享受；随着政府部门转变工作作风，公开办事程序，增强工作的透明度，随意处罚、随意收费、随意干预、随意索要等现象将大量减少；饭店市场进一步对外开放以后，外资饭店尤其是知名品牌饭店的深入渗透，将引导饭店市场进一步树立规则与秩序的观念，通过进一步完善规则、强化规则，将有利于规范秩序、推动发展。这个过程是渐进的，但发展趋势是明显的。④饭店经营成本将有所下降。加入WTO以后，由于部分物品的进口关税降低乃至取消，将大大降低饭店的经营成本，高档次饭店将获利最大。牛肉、猪肉现行进口关税是20%，2004年都降至12%；禽肉关税是20%，2004年降至10%；柑橘关税是40%，2004年降至12%；植物油（豆油、菜籽油、棕榈油）配额外的税率由2002年的52.4%降至2005年的19.9%。羊毛、棉花、棉纺设备、造纸等也都有一些优惠的措施。欧美等发达国家在上述物品的质量上有不小优势，关税的大幅度降低，使饭店业、尤其是高星级饭店大量使用进口材料和物品成为可能，一方面可以提高服务水准和档次，另一方面也可以大量地降低成本。⑤饭店的集团化、网络化经营进一步加速。目前，世界各国的知名饭店集团大都已在中国落户，并经营管理着数量不等的饭店，中国的饭店管理公司也占有了一定的市场份额，但无论国外的、还是国内的，经营管理的饭店数量都比较有限，在整个饭店市场上还没有形成决定性影响。大饭店的数量不少，但从网络化的角度分析，成规模的尚不很多。这里有经济实力和技术实力的问题，但政策环境不够适宜，思想观念落后也是问题，大大小小的饭店多隶属于某个部门，政企分开的问题没有落实，企业作为市场主体的地位虚置，最终导致了在资产运营、资产重组、连锁连号经营等方面的困难。加入WTO以后，由于各种各类“直属企业”的现象将明显减少，政企分开问题将进一步落实，因此，旅游饭店业做大做强成为了可能。⑥旅游饭店的经营管理方式将进一步与国际接轨。旅游饭店在旅游行业中是相对最为开放、与国际化接轨程度最高的，但客观地分析，这只是针对高星级饭店或由外方管理的饭店而言的，多数的饭店并不是这样。在饭店预订手段、促销手段、入住客人的结构等方面都有较大差距，在不同类型的饭店（商务、度假、会务等类型）设计、提供服务、管理手段等方面，也存在较大差别。因此，在亚洲金融危机期间、在国内经济出现波动的时候，各类饭店的经营效益就有较大的差距。加入WTO以后，随着国外饭店集团在连锁连号经营方面的推进，各种层次的饭店将加速与饭店接轨的水平。当然，加入WTO给中国饭店业所带来的不可能全都是机遇，也会相应地带来一些挑战。目前来看，这些挑战大致有以下方面：①将加剧饭店市场的竞争。虽然在现实中，对饭店领域的投资已没有什么限制，或者说控制的防线已被突破了，而且由于市场容量已有限了，有房地产市场的转产、高档次写字楼的转产、各类培训中心的转产等，这种趋势不仅不会停止，而且还会加强，估计短期内外资大规模的投资建设新饭店的可能性不大，但是毕竟目前真正以100%外资面貌出现的旅游饭店还比较少，在WTO谈判承诺允许外资进入以后，国家计委又取消了对旅游涉外饭店的审批权，外商还是有可能投资新建饭店的。从较长时间看，随着加入WTO以后商机的增加，对饭店业需求的增加，在现在市场容量已趋于饱和的地方，仍可能会见缝插针地建设，在中西部地区新建饭店的情况将是比较多的。因此，市场竞争的加剧只是一个时间问题。②过境消费的交易方式问题。WTO规定了四种交易方式，在中国对饭店业的减让承诺中，“境外消费”一项没有限制。这一条也叫“消费者流动”，定义是一国消费者到其他国家境内购买服务，或者在一个国家领土上向其他国家的消费者提供服务。现在有种理解，认为是指对中国公民到境外旅游方面没有限制，但由于这一条款是针对饭店业的开放而言的，因此，也就难免会有另一种理解，即海外游客到中国饭店消费没有什么限制。如果作后一种理解，对中国饭店业现有的管理则有一定影响，这主要是在涉外和非涉外的区别方面，如果因此放开非涉外饭店对海外旅游者的经营，这对传统意义的星级饭店、涉外饭店和旅游饭店而言，也是有一定影响的。③资产重组和饭店购并的趋势将会加剧。目前我们的饭店市场方面，资本经营并不发达。一是随着我们对外承诺，不迟于2003年12月31日，将取消在饭店企业设立形式/股权方面的限制，按照“商业存在”的要求，这一条不仅是可以在其他国家建立商业性机构，而且可以设立包括公司和子公司及合营公司，这样，外资进入我国饭店市场就可能是加速向集团化、网络化方向发展。二是由于我国饭店市场的容量在一定时期内比较拥挤，使外资进入这一市场后大规模兴建饭店可能性不大，相对而言采用入股、购并等方式比新建饭店的成本还要更低廉一些，有可能加速资本运营的发育。三是过去相当长一段时间，我国饭店市场的品牌化经营、连锁连号发展不快（包括国内的饭店管理公司在内），有市场秩序等方面的问题，但政企不分、业主不想改革的问题是一个重要原因，绝大多数亏损的饭店原因是没有按照企业特点来运营，没有建立现代企业制度，加入WTO以后，这个问题可望能够有较快的变化，因此，资本市场的运营将加速进行，对饭店业来讲竞争的压力将会加大。④饭店市场竞争的加剧。随着饭店市场的更加开放，世界各种类型的饭店公司进入我国市场的可能性加大，包括小型、低星级饭店也面临这方面的竞争；随着饭店连锁连号的增多，饭店类型加速向专业化、细分化发展是必然趋势，如综合性、商务型、度假型、会议型、专题性等，饭店类别的细分意味着竞争的加剧和市场要求的提高；联网连号的经营，意味着与国际市场的进一步接轨，意味着电脑预订、国际联网销售，这将是销售渠道的激烈竞争。海外一些饭店管理公司有比较健全的国际网络，能够带来现成的客源。现在网络销售的几个渠道：国际互联网，有独立的网址和域名，客人可以查询，但费用高，大饭店可以用；国际饭店预订网络，投入不大，但产出不多（主要是客源分割）；某些饭店的专业化组织，如假日、喜来登、希尔顿、青年旅舍等，以管理为主，由于网络比较健全，对客源有相当的吸引力。目前已经出现的旅游饭店的其他销售形式将增加，如拆零销售、网络化销售、分时销售、售后服务、产权酒店等等，都可能进一步发展。⑤饭店业人力资源方面的潜在竞争。饭店业是人力密集型的企业，我国的饭店业也向来以劳动力的廉价而著称，由于人力成本的廉价，我们担心的一直是内资饭店人才流向外资饭店，而对国外人才进入我国饭店市场可能挤占工作岗位没有认识。因此，我们对国外饭店管理人才进入国内饭店市场没有什么限制，在WTO谈判中，这一条我们做了较全面的开放，即在“自然人流动”一条，承诺：外方经理、专业人员、高级行政管理人员在与合资、合作的饭店和餐馆签定合同之后，可在中国提供服务。此外，按照在WTO谈判中的“水平承诺”的规定，将来在数量方面将不能加以限制。当前由于发达国家劳动力成本较高，国外酒店的高级管理人员到中国就业的数量不会太大，但随着外国酒店业在中国呈网络化的发展，以及我国人力成本的提高，这种没有限制的承诺，从长期来看可能会给这一市场特定的人群带来就业的竞争压力。七加入WTO对中国旅行社业的影响在加入WTO以后，旅行社业所经受的挑战最多，也最为严峻和迫切，主动研究新情况、适应新形势、解决新问题、争取新发展，是新的市场形势对旅行社业的必然要求。在外资和外国旅行社日渐广泛和深入地进入中国旅游市场之后，海内外游客将对旅游服务有更高的质量预期，中国旅游企业与外资企业的竞争，将不是数量多寡的较量，而是企业综合素质、经营机制和质量效益的较量。在这种竞争压力面前，中国旅行社必须苦练内功，强化素质，尽快建立现代企业制度及一整套科学的运营机制、用人机制和质量保障机制，才能立于不败之地。对于我国旅行社来说，加入WTO以后，奠定新的发展基础的关键时间大约只有三五年，应该抓紧时间，认清形势，把握机遇，炼好内功，迎接挑战；应进一步增强紧迫感，抓紧进行企业制度的改革和创新，加强内部管理，提高市场竞争力；比较有实力的旅行社企业，要抓紧建立现代企业制度，并抓紧向集团化、网络化的方向发展，这是迎接挑战、占领市场和扩大市场的根本出路。1.加入WTO带来的主要机遇加入WTO以后，将为旅行社迎来许多发展机遇。主要的有：一是外国有实力的大旅行社进入中国市场，会利用自身的品牌优势、销售网络优势，扩大来华客源市场，尤其是比较高档次的度假旅游和商务旅游市场，有实力的中方旅行社，可以在这块“做大了的蛋糕”上多做文章，迎接竞争，发展自己，走向世界。二是外资旅行社将带来比较规范的内部管理和服务标准，尤其是一些知名品牌的旅行社，将在旅游服务质量方面，在行业内产生引导性的示范作用，推动中国旅行社的经营管理上一个新的台阶。三是外资旅行社陆续进入中国旅游市场，将促进现代信息手段的加快运用，网上交易比重将逐步增长，组团与地接的界限进一步削弱，旅行社的组织形式、经营方式等都将发生重大变化。四是随着外国旅行社的广泛进入，为了把国外的营销模式移植到中国，将利用谈判中“不迟于2005年底可以设立分支机构的承诺”条款，通过资本扩张等方式，快速建立营销网络体系，将对我国旅行社长期存在的“小散弱差”状况产生冲击，推动我国旅行社市场的资产重组和专业分工。2.加入WTO带来的主要挑战从WTO谈判对外所作的具体承诺、中国旅行社对外开放的现状，以及中国旅游业对外开放的一般规律分析，加入WTO对中国旅行社业的影响，主要表现在以下方面：一是外国旅行商进入中国以后，为了顺利经营和快速扩张，可能会以比较优厚的条件向中方旅行社“挖人”，在一定时期内形成人才跳槽，对中方旅行社带来一定冲击。二是如果外资旅行社经营顺利，依靠中国旅游资源开拓新的市场，有可能打破现有入境组团的市场格局，目前一些大社的市场占有份额可能下降，实力弱小的组团社可能退出竞争。三是随着全方位的对外开放，有可能出现一些有实力的外国旅行社，通过设立控股和独资旅行社，并与其国内航空公司及国内拥有股份的饭店、商场、餐厅联手经营的方式，实现入境接待“一条龙”服务，造成对我国旅游企业的排斥和部分旅游经营利润的外流。四是外资旅行社进入中国市场，将依靠品牌和质量的竞争，对现有市场低层次的削价竞争造成冲击，并进而对客源市场形成新的分割，进一步加剧旅行社市场的竞争局面。尽管存在着这些挑战，但也应看到，我国旅行社长期存在的“小散弱差”的状况，与旅行社业的相对开放不够是密不可分的，旅行社业惟有彻底改革才能换得新生，惟有经受这番全方位对外开放的考验，才能积蓄进一步走向世界的实力，真正发挥在我国旅游业大发展中的龙头作用。同时，加入WTO对旅行社的影响，有些也是可以转化为有利因素的。以我国旅游饭店业的开放为例，最初也曾出现过人才流向合资酒店的问题，但经过若干年的发展，许多人才又回流至中资饭店，并成为这些饭店的高级管理人员。于是，合资饭店又成为为中资饭店培养高级管理人才的基地。因此，即使旅行社业扩大开放以后会出现“挖人才”的问题，但也只是暂时的，从长远看也是为我们培养更多的高素质人才。再拿接待“一条龙”来说，这种情况是有可能发生，但由于旅游“六要素”主要环节的消费仍发生在国内企业，即使是外资控股企业也要向中国交税，所以对国家总体利益并无太大损失。3.加入WTO以后中外旅行社存在差距的几个论点目前业内关于加入WTO对旅行社业的挑战，有多种观点。这些观点主要来自对国内外旅行社业的状况比较，归纳起来，挑战主要是对客源、对市场、对经营、对人才等方面竞争的加剧，结果是导致旅行社业的利润外流、大旅行社经营困难、小旅行社大量倒闭。依据大致有：一是我国旅行社“小散弱差”，国外旅行社则大而强。中国上千家旅行社的年营业额，跟外国一家大旅行社差不多，以弱小抗御强大，难免有卵石相击之感。二是我国旅行社小而全、大而全，各自为战、相互为战，国外旅行社则网络化、集团化，并有批发零售的专业分工。外国旅行社携网络而来，将对我国旅行社实施个个击破。三是我国旅行社多搞低价竞销，外国旅行社则长于以品牌和质量取胜，随着旅游市场竞争的国内外一体化，孰胜孰败似乎不在话下。四是我国旅行社多未确立市场主体的地位，“活不好，又死不了”，淘汰出局很困难，而国外旅行社则是饱受市场风浪历练摔打的，是真正的自主经营、自负盈亏，两者发展的动力截然不同。五是我国旅行社“富了和尚、穷了庙”较为普遍，一人跳槽便可席卷一个市场的客源，而国外旅行社对“跑冒滴漏”控制很严，严格管理是绝不含糊。六是我国旅行社多为作坊式经营，凭借的仍是桌子、电话和传真，外国旅行社则多实行网络化运营，甚至打破代理与零售的传统形式，网上直销某些旅游产品。因此，提出了以下对策：要加快旅行社网络化建设；要加快调整旅行社业务分工；要加快建立合资旅行社；要加快引导旅行社调整业务经营重点等。但仅通过对中外旅行社进行类比，找出国内外旅行社之间的差距，然后号脉出方，固然能够列出很多对策，但最终难以找出最根本、最首要的对策，这是旅行社业应对加入WTO的挑战时应注意思考的一个重要问题。4.解决旅行社体制问题是应对WTO挑战的首要问题当前中国旅行社业的最大问题是自身发展机制问题，这也是加入WTO以后所面临的最大挑战。企业发展的机制事关产权与利益分配，决定着企业发展的动力，是企业发展的“内因”，是解决各种问题的基础。企业改制最基本的就是改革产权制度，由此可带来激励制度的改善，进一步激发企业发展的活力。这个问题在当前旅行社业中十分突出。分析我国与国外旅行社的种种差距，虽有地方保护主义问题、有计划经济的观念意识问题、有市场经济秩序问题，但最主要的还是旅行社自身发展机制问题。否则，就不好解释为何有些民营的和改制了的旅行社，就能大量减少那些问题，就能以很快的发展速度后来居上。如上海春秋旅行社，面临同样的地方保护主义壁垒，但还是建立了一个网络化的营销体系（虽然业内对这个网络有各种评说，但它作为国内旅游百强的首席地位是不争的事实）；浙江雁荡山的仙乐旅行社，在短短的数年间，囊括旅游“六要素”而成倍扩张，仅在各地设立的“办事处”就达10多家，而又绝无一般国有旅行社的“跑冒滴漏”；闽、粤、浙改制了的大多数旅行社，也都实现了“和尚”与“庙”共同发展、共同富裕。我们之所以把旅行社改制提到应对WTO挑战的如此重要位置，而不是表面地、对应地去找差距，缺什么、补什么，也是多年来管理旅行社业的正反两方面的一条经验。在旅游“六要素”中，旅行社是承受行业管理举措最多的，20世纪90年代以来，针对旅行社的治理整顿、专项治理连续不断，但成效都不够持久，“小散弱差”依然如故，做强做大的目标仍未实现。80年代末就提出要网络化、集团化，但搞出的集团，要么是名同实异的松散型，要么是“窝里横”的区域垄断型，真正的网络化还在期盼中。这些问题的出现不在于具体哪项工作不到位，不在于重组方案不完美，根源是旅行社的自我发展机制没有建立，单是头疼医头、脚疼医脚，很难收到预期的效果。因此，尽快解决旅行社的体制问题，建立产权明晰、权责分明、自主经营、自负盈亏的现代企业制度，是旅行社应对WTO挑战所要首先解决的问题。5.旅行社业体制长期不能理顺的原因我国旅行社业之所以积弊较深，主要原因在于：一是改革开放以来，旅行社业较长时间处于等客上门状态，行业特点决定了不需要依赖外国资金，因此，一直处在相对封闭的状态，远不如旅游饭店业开放；二是旅游业最初以外事接待为主，强调接待的政治性、外事性，投资主体一直为国有，最初仅限于旅游系统办旅行社，后来虽对社会有所开放，但强调一二类旅行社必须为国有投资，直至1996年出台《旅行社管理条例》，对投资方所有制的限制才取消，但由于长期的历史影响，原有政策的惯性在某些地区还继续滑行，使得国有旅行社的数量和比例较大；三是旅游接待最初带有的外事性特点，不同于一般的服务行业，后来处于固化既有行业管理手段的需要，这一思维模式仍被有意延伸，似乎只有国有投资或占控股地位，才能确保服务质量，在前些年推进旅行社改制时，对这一问题没有有意突破。为了应对加入WTO的挑战，当前对这些问题应该进行更深入的思考。旅行社改制是业内的一个老话题。1995年行业部门提出的《旅游企业改革指导意见》，就明确了旅行社改制的思路；其后三年中，在行业内进行了一系列的调研和研讨，改制工作在一定范围内有所推进，但整体上效果不太显著；1999年以后的工作部署中，虽仍对旅游企业改革有所部署，但对旅行社改制再没有具体要求。分析旅行社改制推进不够理想的原因，大致有以下方面：一是全国体改重点在国有工业企业，主要解决发不出工资而濒临倒闭的国有企业，旅行社业的情况相对要好得多，它的改制也就没有引起各级政府和体改部门的足够重视，没有被作为“硬任务”来抓。二是一些旅行社对改制有积极性，但决策权掌握在它的国有投资者手中，这些单位往往财大气粗，对旅行社经营的状况不很在意，往往为了方便本单位，不愿改变现有体制。旅游局虽然倡导改制，但只是行业归口管理部门，干预不了旅行社的行政主管单位的决策。三是政企不分现象普遍存在，包括各级旅游局在内，都有一定数量的直属旅行社，扮演的大多是后勤服务或“小金库”的角色。一些地方旅游局本身也不愿做改制的表率，只是泛泛地号召一番。四是全国各地改革形势和市场经济发展很不平衡，广东、浙江等省根据当地政府体改的要求，旅行社改制超前于旅游行业部门的要求，往往被认为“有些过头”，而中西部地区在思想上还没有足够准备，结果使改制的宏观指导失位。由于上述原因，旅行社改制没有取得所预期的效果。但我们对于推动这项工作的意义，还是应予充分肯定：一是它对当时自发改制的探索给予了肯定，对改制者是有力的支持，使以前处于半隐蔽状态的一些改制旅行社，可以亮出牌子、挺直腰杆地工作，在行业内发挥了示范作用；二是有关旅行社的改制思路和推进工作，直接引发了一批旅行社改制，使改制的队伍不断壮大；三是对当时没有启动改制、以后具备条件而改制的旅行社，起到了指引方向的作用，近年来改制的大量旅行社，基本上都是受了那时的“启蒙”影响；四是改制的旅行社近年来所取得的突出成绩，与没有改制的旅行社形成了鲜明对比，也为我们当前应对加入WTO的挑战提供了思路。6.当前解决旅行社体制问题的时机逐渐成熟当前加速推进旅行社体制改革，与前些年相比各方面已有明显改进，条件和时机已逐步走向成熟。一是大的政策已经明确，党的十五大强调国有经济要坚持有所为、有所不为的原则，明确哪些产业坚持国有或控股的地位，哪些产业可以退出竞争领域。旅游业是与人民群众生活密切相关的产业，但并没有重要到关系国家经济命脉的程度。因此，减少旅行社业中的国有成分，不能再有什么疑问。二是改革的大气候已经形成，国有大型企业已基本脱困，企业改制已由工业企业为重点而遍及各行业，改制区域也由东南沿海而遍及全国，中西部地区也已明显给予关注。三是我国已经加入WTO，新的形势要求所有行业都考虑改革问题。以关系国家经济命脉的金融业为例，随着外资银行的加速进入并成为国内银行的强劲对手，我国的4家国有独资商业银行为提高竞争力，也准备逐步改组为国家控股的股份制商业银行，以后符合条件的还将公开上市[6]。四是1998年以来的机构改革，要求政府部门与企业脱钩，真正实现政企分开，这将为旅行社改制减少许多阻力。五是旅行社改制已有较多的成功实践，可以为后来者提供一些借鉴。因此，当前加速推进旅行社的改制，时机和条件都比过去更为成熟。7.对旅行社应对WTO挑战的几个观点的评析一是关于尽快与国外旅行社合资。即通过合资获得外方的优势，抢占部分市场的制高点。这是毫无疑问的，问题在于按照谈判承诺的合资条件，有资格进行合资的旅行社毕竟有限，多数旅行社走不通此路。二是关于加快建立网络化。即让大旅行社做龙头，小旅行社加盟，形成专业分工的网络化体系。对此，有学者认为，我国尚不具备相应条件，因为我国旅行社现多实行直销，而且是微利经营，如果再寻找代理商，恐怕连佣金也支付不了。我们认为，我国旅行社虽然没有实现网络化，但洽谈建立网络的工作一直都在进行，最终没有能够联姻的原因，恐怕也有双方追求发展的愿望是否足够迫切的问题。旅行社的网络化建设是企业行为、市场行为，旅行社之间能否加快实现网络化经营，主要动力应来自企业自身，而不是靠行政命令。因此，没有加快旅游企业的产权制度改革在先，无论加入WTO以后市场形势多么紧迫，旅行社的网络化建设都将不会得到加快推进。三是关于旅行社经营着力点的调整问题。业内有人认为，现在旅行社普遍把经营的重点和利润增长点放在出国游上，在加入WTO以后，由于外资旅行社可进入我国入境旅游和国内旅游市场，为了与其开展竞争，我国旅行社应把经营的注意力从出境游市场扭转过来，否则有可能会失去在入境和国内旅游市场的竞争力。这个观点作为泛泛的倡导，可以向旅行社宣讲，但在市场经济条件下，却没有理由让企业放弃高利润的市场。8.旅行社加快改制应对WTO的思路要点当前中国旅行社业的体制，在产权形式上已经多样化，除了纯粹的国有以外，有以公司制为代表的现代企业制度，还有股份合作制、民营体制和中外合资等，但整体上国有的或国有控股的占较大比重；在地域上，广东、浙江、福建、江苏、上海等省市的改制旅行社比重较高，中西部地区改制步伐较缓，已改制的所占比重也较低；在大小旅行社的结构上，小旅行社所占改制的比例大，而资产规模大的旅行社改制相对困难，虽所占数量的比例不大，但对市场的影响不小。当前，加速推进旅行社改制，应从以下方面抓起：第一，要发挥政府的引导作用。旅行社改制是旅游行业国企改革的重要部分，行业部门有责任加以推进，并应发挥引导作用。一是应把加速旅行社改制作为应对加入WTO挑战的重点对策，借助加入WTO的新形势，加速推进改制步伐。二是进一步明确有关政策界限。目前改制中反映较多的问题有：在大旅行社改制中，国有股到底是一个什么地位的问题；小旅行社（主要是西部地区）可否把民营作为改制形式之一；可否明确新成立的旅行社一律实行公司制，从源头上截断老体制的复生。三是行业部门应加强对旅行社改制工作的研讨和交流，要通过总结近年来的实践经验，切实推进旅行社改制的步伐。第二，要以建立现代企业制度为改制的主要目标。必须明确改制不等于搞私有化，更不是把国有资产化为私有。从实现旅行社网络化、集团化的宏观目标和增强各个旅行社竞争力的微观目标出发，当前大旅行社的改制要防止走极端化。一方面，要避免放着现代企业制度不搞，偏偏选择适合小型企业的股份合作制，既可能造成国有资产的流失，也不利于今后旅行社的发展壮大；另一方面，要避免在改制上搞形式主义，故意选择国有独资作为改制的形式，结果是换汤不换药，改与不改差别不大，实际上仍为主管部门所控制。小型旅行社改制要防止片面地放开私营，适合小旅行社的企业组织形式比较多，各地区的发展情况也很不相同，应该选择最能体现和发挥优势的形式，朝着做大做强的方向发展，而不是能小则小。第三，要抓住旅行社改制的工作重点。目前的重点有三：一是规模较大的旅行社，体量大、势力雄，在未来的发展中发挥着龙头性作用，是实现网络化、集团化发展的中坚和骨干，在一定程度上决定着一个地区改制的成败。由于大旅行社的业主一般有“来头”，在过去的改制中被作为一座座“孤岛”保留下来。二是中西部地区的旅行社，受市场经济不够发展的制约，改制明显与东部沿海地区不在一个层次，观念上的框框比较多，改制的动力也较弱。三是加强改制的深化工作，由于旅游企业改革在国家体改的大盘子中不是重点突破的领域，只是一个跟着走的角色，也就相应少了不少指导和规范，许多做法并没有严格依照《公司法》的要求，因此而有许多不完善之处，为以后的发展埋下了障碍。以现代企业制度的典型形态——上市公司为例，就说明了这方面的问题。在“旅游板块”中，多家上市公司已经转型，放弃旅游主业而转作他营（如张家界、ST金马、龙发股份、东方明珠、泰山旅游、西藏圣地、罗顿发展），这里固然有股市的大环境、旅游业的利润回报等原因，但从企业改制方面看，普遍存在股权集中的问题，大股占的比重大、国有股比重也大，企业法人治理结构也不健全。这说明，即使有些旅游企业改制了，哪怕是比较严格的形式，但都有一个需要完善的问题。这个问题不重视，在市场竞争中也会败退下去。第四，要紧密结合应对加入WTO的挑战。当前的旅行社改制与以往相比，在原有情况的基础上，又新增了面对加入WTO挑战的新背景，使国内市场竞争进一步国际化。旅行社改制与应对WTO挑战相结合，要注意以下几点：一是应借鉴国际上旅行社营销的批发与零售分工相结合的模式。从应对WTO的挑战来说，这对大大小小的所有旅行社都是有利的。要求旅行社在改制时，不仅要考虑自身的产权调整，还要考虑对其他旅行社的吸纳或归属，争取建立大小旅行社之间的资产纽带和营销分工，在搭建网络化的框架方面迈出一步。小旅行社要有更强的危机意识，主动与大旅行社联姻；大旅行社要发挥龙头性的作用，既充分估价大社招牌的无形价值，也要从实际出发，能用品牌置换股份的则好，不能则以股份置换股份，在网络建设和扩张的关键与重点环节，可能还要作更大的投入。2001年9月，广州“广之旅”通过品牌入股成立了惠州“广之旅”，它在价格、线路、服务、管理、经营理念、企业文化等方面，严格按照广之旅的运营模式操作，这有利于打破地区壁垒，加速实现本土化，为旅行社建立营销网络，实现集约化经营降低成本。当然，网络化不是包罗万象的，对于有特定的市场优势、产品优势和经营优势的旅行社，如原先依托某些行业成立的旅行社，在专项旅游和特种旅游方面已有一定基础，应进一步利用行业和专业优势，向更加专业化方向发展，去寻找更加广阔的发展空间。二是应把品牌扩展提高到与资产扩张同步的高度。在改制的同时又拓展网络的大旅行社，实现多种方式扩张是第一步，随之应该是经营、管理和服务水平的一体化，要在尽短的时间内，使被扩张到这个网络中的旅行社都提高到一个水平上，由此而逐步实现从资产扩张到品牌扩张。只有在网络营造中，实现服务质量与品牌的一体化提高，才能取得社会的知名度和认同感，从根本上提高营销网络的竞争力。三是要加强与旅游相关行业的紧密融合。今日世界旅游发达国家的旅行社业，早已不是纯而又纯的旅游业务。我们也一再倡导“一业为主，多种经营”，但许多经营与旅游主业关系不大，结果甚至把主业拖累了。而国外旅行社联系紧密的则多是电子信息、金融等行业，如电子商务、网络预订、电子支付等，不仅已是日常化的营销手段，也是旅游业务外延扩展的利润生长点。我国旅行社则在营销思路和发展理念上有差距，国外大旅行社已经通用的营销手段，似乎在国内还没有用武之地，理由是国人尚不习惯网络预订，网络也没有达到普及化的程度，但实际上对吸引入境旅游而言，这一理由则难以成立，真正暴露出“不习惯”的，是我们的旅行社自身。因此，旅行社在进行改制的同时，也要加速经营方式和经营手段的国际化，放手启用熟悉网络、金融等跨学科、多元化、复合型人才，加速经营手段、人才使用与国际化的接轨，形成有利于现代化经营管理人才脱颖而出的激励机制，提高我国旅行社的整体竞争力。八加入WTO对政府部门的影响及应对加入WTO是政府决策和政府行为，首先需要适应、转变和应对的是政府部门。世贸组织协议第16条第4款规定：每一成员应保证其各项法律、规章和行政程序，与所附各协议中规定的义务相一致。因此，WTO的成员国都负有对外兑现开放承诺的责任，同时还需要引导本国企业适应扩大开放的新形势，也要负责搞好市场秩序的监管，维护市场竞争秩序。如此繁重的工作任务，决定了政府部门应抓紧转变工作职能、改进工作方法、转变工作作风。结合加入WTO以后，旅游市场进一步开放、WTO规则陆续实施的要求，当前各级旅游部门应注意在以下方面进行转变。一是管理手段应由以行政为主转向行政的、法律的和市场的手段相结合。现在各级部门都呼唤依法行政、依法管理，但有法不依、执法不严、违法不纠的现象也还不少，往往即使有法律法规，也不大重视贯彻落实，比较多的习惯于发文件、发通知、搞评比等行政化手段，认为这样短平快，时效性强，工作效率高，也有比较强的工作针对性。这种做法也带来一些问题，比较突出的是旅游管理的规范化、法制化不够，因处置不当、于法无据而产生了不少行政诉讼纠纷。二是管理观念应由传统的政府包办一切向彻底的简政放权转变。按照建立社会主义市场经济体制的要求，政府部门工作的重点应是营造好的市场环境，企业如何发展应由它自己决定，而不是政府包办一切、主管一切。目前，各级政府在机构改革以后，人员精简都比较多，再去管那些本不该管的事情，势必影响正常职能的履行，简政放权是大势所趋，要尽快使企业成为真正的市场竞争主体。三是应把市场监管的重点由严把“入门关”转变到全程监管。目前，一些政府部门仍比较习惯于“审批”，希望通过严把入门关，把不合格的企业堵在旅游市场以外，但入门以后就放松了管理，往往造成市场秩序的混乱，因此，为适应加入WTO以后建立公平竞争的市场秩序的要求，应抓紧由重在事前审批，尽快转变到入门后的管理、日常管理和动态管理。四是要扭转权利与义务不相统一的局面。现在负责市场准入审批的权利往往集中在上级部门，他们不大愿意去进行日常化的市场管理，而负责市场管理的基层部门，由于缺乏足够的处置违规企业的权利，造成了“看得见，管不着”，责、权、利三者的严重脱节，成为旅游市场秩序改善不快的一个根源。以旅游市场秩序的监管为例，工作重点和管理区域都在旅游城市，但旅游企业和从业者的市场准入大多还控制在上级旅游局，权责的严重分离，使基层不能对旅游市场秩序进行有效管理，有时甚至由于缺乏相应权限而成为行政执法的“被告”。五是应将服务对象由以企业为主逐步转变到直接为旅游者服务。现在政府部门强调较多的是为企业服务，而且更愿意直接为企业服务，有些“服务”给企业增加了很多负担，企业不胜其烦、苦不堪言；而真正需要政府服务的广大旅游者，合法权益往往没有人来维护，导致服务质量的监测和维护缺位，结果是服务质量年年抓，却年年不见大的改善，这一定程度反映了政府部门服务的对象、政府部门监控服务质量的重点应该调整，应该由主要面向旅游企业加快向直接面对旅游者转变，加强受理对旅游者的服务质量投诉，进一步保障旅游者的消费权益。六是对市场管理要由间接的、间歇式的向直接的、日常的管理转变。现在政府部门对市场的管理，比较习惯于前置审批和运动式的专项治理，而对平常市场中存在的大量问题，视而不见、习以为常，如出境游经营中的违规广告、驻华外国旅游办事机构非法经营旅游，无证导游违规从业等。间歇式、运动式的管理模式，表面上雷厉风行、声势浩大，但效果往往表面化，易出现反复，大有“野火烧不尽，春风吹又生”的态势。只有把管理转入日常化，旅游管理的局面才可能彻底有所好转。七是工作方式要由内部操作向透明化方向转变。透明化是WTO的一条重要规则，这一原则要求政府部门必须公开办事规则与程序，将行政活动置于公众监督之下，行政行为与行政决定应接受司法审查。目前，旅游企业准入市场到底需要哪些手续，符合哪些条件就可得以批准，虽然有明确的政策法规，但由于内部掌握的变数性因素太多，有时即使表面上达到了条文的要求，但也不一定就能获准进入这个市场。在加入WTO以后，这方面必须进行大的转变。八是要加速进行国内法律、行业法规与国际规则的接轨。我们加入WTO，不仅是经济贸易、贸易规则、国内外市场与国际接轨，而且也是国内法与WTO规则和国际惯例的接轨。中国政府已明确表示，中国承担的国际义务优先于国内法，承诺努力使所有的与贸易和投资有关的法律、法规和行政规章，通过快速、透明和可适用的方式公布于众。对于不符合WTO规则的，如配额、事关贸易或外汇平衡的、当地成分要求等，都要进行修改；对于“内部文件”或计划经济色彩明显的，则要废止；对于市场管理的空白点，则要抓紧进行立法。面对加入WTO以后新的发展机遇和市场形势，旅游部门应充分发挥好行业管理职能，做好知识普及、规则宣传、分析预测、工作引导、筹划管理等工作：第一，各级旅游部门要切实搞好职能转变，认真研究新形势、新情况。国家旅游局已于1998年完成了机构改革，实现了职能转变和简政放权，并彻底与所有直属企业实现了脱钩；省级旅游局的机构改革也大都完成，市县一级的机构改革正在抓紧进行，要抓住这次机构改革的机遇，省级应把国家旅游局下放的部分权利进一步下放到地市，同时进一步赋予市县旅游局更多的职能，使地市以下真正成为行业管理的主体，国家和省级旅游局重点是搞好行业宏观政策和区域发展政策的研究。第二，要把旅游法制和标准化工作作为突出任务来抓。目前，国家旅游局清理旅游法规的工作已告一段落，省以下也要抓紧进行清理工作，重点是清理与WTO规则相抵触和带有地方保护主义色彩的条文，在废止和修订现有政策法规的同时，也要尽快填补旅游法制的空白区，完善旅游标准化体系。第三，旅游部门要及时介入旅游新兴领域的管理。随着服务业全方位的对外开放和国外经营管理方式的输入，大量新的运作方式和营销理念都将随之涌入，不久就将成为影响行业发展的因素，为了掌握主动，就应在其初生期和成长期主动把握趋势，积极介入管理，争取尽早将“影响因素”转化为“促进因素”。如各类旅游预订网络、分时度假及交换系统、全球旅游分销系统等，在国外旅游界已比较成熟，但在国内则刚刚起步。目前，这些领域由于缺乏法律规制，处于无序发展状态。旅游部门应该及时研究这些新问题，抓紧制定有关管理规则，使这些管理和促销的新理念成为推动我国旅游业进一步走向世界的积极力量。第四，加强对出境游的管理。这是我国加入WTO以后，旅行社市场能否开放成功的一个保障性因素。根据以往外国驻华旅游机构非法经营中国公民出境旅游的教训，随着今后外资逐步进入中国旅行社市场，以更为隐蔽的方式非法经营中国公民出国游的可能性也是存在的，如果我们不能在思想上有充分的准备，就有可能在将来有“管不住”的压力。它所带来的不仅是分割了我国旅行社经营出境游的利润，而且更重要的是干扰了我国旅游业对外开放的整体部署。目前，有关出境游管理的法规有望近期出台，要很好地贯彻落实有关规定，保证对外开放的承诺得到全面落实。第五，要积极吸引外资开发中西部旅游资源。加入WTO后，外资进入“大旅游”的制约因素进一步消除，对旅游业扩大招商引资更为有利。从全国情况看，目前旅游资源开发利用的程度还很低，特别是中西部地区，有大量的资源可以开发成为国际旅游精品。应该抓住加入WTO的契机，更多地吸引外资，搞好中西部旅游大开发，搞好东部旅游产品的升级换代，不断将旅游精品推向世界旅游市场，从总体上提高中国旅游产品的吸引力和竞争力。九对加入WTO有关论点的评述旅游行业对加入WTO一直都很关注，从“复关”到“入世”，整个过程都备受关注，由于对世贸规则的理解程度不同，对各行业开放承诺掌握的情况不同，人们对加入WTO对旅游业影响的预测也就不同。比较普遍的看法是加入WTO，对旅游业整体上是积极的，是利大于弊，分歧主要是在对有关承诺条文的理解上，对利弊的具体分析上，对机遇与挑战的认识判断上。①机遇与挑战的问题。对加入WTO的影响，目前分析预测较多，过于偏激或绝对化的观点尚未见到，但比较乐观或比较悲观的还是不少，好像加入WTO以后，一切难题都好解决了，或因竞争加剧而生存都很困难了。如何认识加入WTO以后的机遇或挑战，应紧密结合各方面的实际，具体问题具体分析，否则是很难做到比较客观的。可以肯定，加入WTO对每个地区、每类旅游要素、每个旅游企业带来的机遇和挑战，是不能等量齐观的。例如，相对于金融、保险、银行等行业，旅游业遇到的挑战肯定要小一些；对于广东、福建、浙江等市场经济较为发达的地区，旅游企业的适应性肯定要比中西部要强些；在旅游的六大要素中，旅行社受到的挑战自然要比旅游饭店多一些。②产生影响的早晚问题。即我国加入WTO以后，旅游业什么时候可以感受到比较明显的影响。目前，有的认为这个影响还比较遥远，甚至埋怨WTO的冲击来得太晚，希望早一点对旅游业来点冲击；更多的看法是，加入WTO后“狼”是真的来了，而不再是预言了。我们认为，对加入WTO影响到来的分析，主要应该根据谈判对外减让的承诺来判断。各行各业的对外开放都有3～5年的过程，外方如能站稳脚跟并占据一定市场，估计大约需要5～8年，至于进一步的对外开放，要看以后启动新一轮谈判的情况。就旅游业的相关行业的开放承诺看，要充分释放对旅游业的影响也需