浅析价格垄断的成因及治理

浅析价格垄断的成因及治理2005-06-152005-06-15一、对价格垄断的一般认识垄断是与竞争相对的一个概念，是指排斥、限制竞争的各种行为的总称。价格垄断是指利用价格进行的垄断，它与垄断相伴而生，是典型的行为垄断。经济学意义上的价格垄断。一般认为是生产或者销售同类商品的企业以相互商定产品的最低限价、最高限价或者其价格构成等方式控制价格的行为。其基本特征是：行为主体是企业，即经营者；行为方式是对价格手段有组织的直接利用；行为目的是为了获取高额利润。经济学意义上的价格垄断，体现的是一种经济力量，所以也被称为经济性价格垄断。法律意义上的价格垄断。《价格法》第十四条第（一）项作了明确规定，即“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”的行为。有关专家认为，《价格法》所指的价格垄断，其构成要件有三：①具备了两个或两个以上的行为主体，经济垄断是一种联合行为，单一的行为主体不能发生价格垄断行为；②取得了控制价格的实际效果；③产生了损害其他经营者或者消费者的合法权益的危害。西方反垄断法所指的价格垄断，被称作价格卡特尔，即限制价格竞争协议。认定上一般不把危害性作为其构成要件。现实意义的价格垄断。与经济学意义上的和法律意义上的价格垄断相比，现实意义上的价格垄断内涵更丰富，外延更广泛。价格垄断的实质在于通过控制价格来避免或限制价格竞争。政府对价格的直接控制，即政府定价、政府指导价，目的在于弥补市场竞争机制的缺陷，保障社会的整体利益，但从本质上说，亦属价格垄断。此外，具有政府某些管理职能的行业协会或行政性公司凭借行政权力，强制统一价格，也是一种价格垄断。与经济性价格垄断不同的是，上述的这些垄断不是一种经济力量，而是超经济力量，即行政权力的运用。如果把经济学意义上的价格垄断称作经济性价格垄断的话，那么，这种以行政权力的运用为基础的价格垄断则可相对应称为行政性价格垄断。当前，我国现实意义上的价格垄断，就是由经济性价格垄断和行政性价格垄断共同构成的。大量的经济性价格垄断和大量的行政性价格垄断共衍共存，相互交织，共同作用，是我国当前价格垄断的主要特征。二、当前我国价格垄断的成因价格垄断作为一种社会经济现象，产生和发展有其深刻的社会和经济根源。特别是存在于我国当前社会经济生活中的各具特色的价格垄断，更有其特定和复杂的背景。需要用经济学、社会学和制度学的方法去探求和辩析价格垄断产生和发展的历史和现实原因。（一） 经济学上的一般分析经济性价格垄断作为垄断重要的和基本的形式与垄断结伴而生。马克思主义政治经济学对垄断的产生作了深刻的论述。认为经济性垄断是市场竞争发展到一定阶段的必然产物。列宁曾经指出：“马克思对资本主义作了理论上和历史上的分析，证明自由竞争引起生产集中，而生产集中发展到一定阶段就会引起垄断”。列宁的这一论述，深刻地指明了垄断产生的经济根源和垄断产生的基本过程。竞争为竞争自己创造了天敌。我们知道，竞争是市场经济的核心和基础，竞争的法则就是优胜劣汰。随着市场经济的发展，竞争日益激烈。市场主体为了取得竞争优势就会千方百计地降低成本、改进技术、提高劳动生产率，但由于各市场主体主客观条件的差异，其良好愿望并非都能实现，竞争持续发展的结果必然是在市场主体中产生两大阵营，即竞争优胜者和竞争失败者。优胜者不断将自己的丰厚利润用于扩大生产和经营规模，实力不断扩充。失败者则不得不压缩生产和经营规模，有的被淘汰。优胜劣汰竞争机制长期作用的结果，势必形成资本的集中，即某种商品或某一部门的生产经营，最终为少数企业掌握和控制。一方面，这些企业中实力最为雄厚的个别企业已经能够影响、操纵该产品或该部门的生产和经营，实行“价格领先制”；另一方面，这些企业为了避免两败俱伤，往往通过协议或联合组织的形式控制、操纵市场，形成垄断，其中的基本方式就是价格卡特尔，即价格垄断。认识经济性价格垄断在市场经济条件下的必然性对于我们应对和解决当前的价格垄断问题具有十分重要的意义。正因为经济性垄断是市场经济的产物，因而在市场经济较为发达的西方资本主义国家，这种现象较为突出。经济学和法学一般只把经济性垄断作为研究对象。（二） 对当前我国的价格垄断成因的特殊分析我国的社会主义市场经济，本质上是竞争经济。因此经济性垄断也是我国社会主义市场经济发展的必然产物。所不同的是，我国现实经济生活中出现的垄断，并非都为经济性垄断，非经济性垄断即行政性垄断大量地存在和发生作用，因而垄断的成因远比西方传统垄断的成因复杂。同样的，我国的价格垄断的成因，除了上述经济学一般意义上的经济根源外，其产生和发展，还有特殊的经济社会历史背景。这可以从以下几方面分析：1、 从体制方面看，我国正处于有中国特色的社会主义市场经济体制建立和不断完善的过程，一方面，市场化价格机制的基本形成和建立为经济性价格垄断的产生和发展提供了客观条件，并使之成为必然；另一方面，旧体制下计划价格管理的残余仍大量存在，继续发生作用，并因而促使我国的价格垄断产生畸变。首先，经济性价格垄断是市场化价格体制的必然产物。市场化价格体制是我国价格改革的目标模式。《价格法》规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，绝大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”。在计划价格体制下，绝大部分商品实行国家定价，国家成为事实上唯一的价格垄断者，从根本上彻底剥夺了价格竞争，经济性价格垄断没有产生的可能和条件。随着市场化价格机制的逐步建立，经营者成为定价主体，自主制定价格，经营者从过去的被动执行者的角色转换成为主动决策者的角色，价格竞争成为竞争的主要手段。激烈的价格竞争，首先表现在竞相降低价格，甚至不惜以“亏本价”、“跳楼价”销售商品，导致利润减少。当认识到价格战不仅不能带来应有的利益和市场份额，而且会危及生存的时候，为避免两败俱伤，经营者就可能用不同方式合谋联手控制价格，以期从价格控制中共同受益，价格大战转而为价格垄断。我国彩电行业，从竞相降价的价格大战开始，到彩电峰会的最低限价，发展的轨迹即印证了这一过程。其次，当前价格机制和体制的缺陷导致大量的行政性价格垄断。由于我们脱胎于计划经济体制，传统计划经济的一些习惯做法和思维定势仍在发挥惯性作用，我国的市场化价格机制很不完善，政府行为的越权、错位现象在价格工作领域中仍大量存在。比如，实行差别性价格政策和收费政策导致市场公平竞争受到破坏，包括：对少数地区实行价格优惠政策导致地区间的不平等竞争；对不同所有制企业的收费实行不同的政策导致不同企业间的不平等竞争；对外资企业的非国民待遇或超国民待遇导致不同国籍间的不平等竞争；一些地区和部门实行地方（部门）保护主义的价格政策导致生产流通领域的不平等竞争。又比如，政府越权批费，费出多门，造成规费总量刚性增长，增加企业负担。再比如，政府部门将职责范围内事务转交给中介机构或行业组织，搞变相收费，以及中介机构或者行业组织利用政府行政权力强制收费、强行统一价格。等等。政府的这种错位、越位行为，尽管成因复杂，但不管是出于过失，还是故意，不管是出于何种偏好和愿望，其本质是一样的，即滥用或者不适当地行使了价格行政权力，制造了市场障碍，扭曲了供求关系，限制和阻碍了正常合理的价格竞争，严重损害了市场机制在价格形成中的作用，是不当的行政性价格垄断行为。诚然，正如前述，政府从维护社会整体利益出发对极少数商品价格依法进行管制，制定政府定价、政府指导价，亦是一种价格垄断。但这种价格垄断，是为了弥补市场机制的缺陷，而不是对市场机制的损害，是一种正当的行政性价格垄断，因而受到法律保护，亦符合市场经济的通行做法。上述分析可以看到，我国价格垄断的产生有其深刻的体制根源。经济性价格垄断是市场化价格体制的必然产物，是市场运行规律作用的结果。需要指出的是，不当的行政性价格垄断的产生并非必然，与市场化价格体制之间不存在任何的因果关系，而主要是行政权力滥用的体现和结果，因而是市场化价格体制的“畸型儿”。2、 从市场本身考察，我国的市场体系和市场环境发生的深刻变化，为价格垄断的滋生提供了合适的土壤。随着社会主义市场经济的发展，分割、封闭的市场格局被打破，统一、竞争、开放的市场正在形成，并日益成为国际市场的一部分，市场竞争的范围在扩大、强度在增加。特别是宏观经济环境由通货膨胀转为通货紧缩，由卖方市场向买方市场的转变，以及经济结构失衡，使市场竞争达到了前所未有的水平，对我国当前的价格垄断的形成和发展产生深刻影响。我国目前已进入买方市场。买方市场的主要特征在于，在买方与卖方的竞争中，买方占优势，商品追逐货币，因而商品经营者之间的竞争，即卖方之间的竞争更为激烈，过度的价格竞争不可避免。而过度的价格竞争通过下列两种途径导致价格垄断：其一，处于市场支配地位的经营者为了转稼其竞争风险，滥用优势地位，强行确定产品供应商的供货价格。如去年彩电峰会期间，几家彩电巨头就联合制定了各类彩管的价格清单，要求彩电管供应商必须按清单上的价格供贷。其二，优胜劣汰的竞争机制发挥作用，许多经营者被淘汰出局，行业内剩下为数不多的优势企业，即“寡头”。根据“寡头”理论，在寡头市场，由于意识到彼此之间竞争的危害性，寡头间会勾结在一起，制定同一市场的价格，并使其共同利润最大化。上面提到的彩电峰会的八大企业，就可以看作是彩电行业的“寡头”，彩电峰会的实质就是“寡头勾结”。经济结构失衡是我国当前经济生活中的又一突出问题。经济结构失衡导致生产过剩、产品积压，竞相抬价、竞相压价或竞相抢购的现象严重，前些年出现的“蚕茧大战”、“棉花大战”即是典型的例子。为了保护地方、部门利益，地方政府通过行政命令或出台地方政策等手段，以求自保。其中，制定最高限价或最低保护价就是地方保护主义者惯用的“拿手好戏”。3、 从制度上分析，制度性缺陷为当前我国的价格垄断开启了方便之门。这里所指的制度，是一个宽泛的概念，包括市场规则、法律规范、改革的配套措施、企业文化、产权制度等等。尽管制度本身不会直接产生价格垄断，但由于市场经济自身不具备维护公平竞争的机制，只能依靠市场以外的制度来保障。因此，制度和制度建设对制止各种违反竞争法则的行为极其重要。这也从另一方面说明，如果制度存在不足或缺陷，将会为价格垄断的产生提供了可能，创造了条件。以法律制度为例。据有关资料介绍，《价格法》出台前，我国关于制止价格垄断行为的条文，散见于如下相关法律和规范性文件中：1987年9月国务院发布的《中华人民共和国价格管理条例》第29条第9款禁止企业间或者行业组织商定垄断价格。1988年1月国务院发布的《重要生产资料和交通运输价格管理暂行规定》第13条指出，国家禁止企业、行业垄断市场价格；凡是凭借垄断地位违反国家规定，哄抬市场价格，牟取暴利的，企业之间或者行业协会、联合会以及其他经济组织，串通商定垄断价格的，均属违法，必须严格查处。1993年8月国务院《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》也指出：“对部分城市出现的商界联手提价、压价和拒销等行为要加以制止，防止价格垄断的出现和不正当竞争行为的发生”。《价格法》第十四条第（一）项对价格垄断作了法律的规定，这在我国，无疑是一个巨大的进步，为反价格垄断工作的开展提供了法律武器。行业自律价的土崩瓦解和彩电限价的不攻自破，从一个侧面反映了这一法律武器的实效。但无庸诲言，《价格法》对价格垄断的规定，无论从法理上还是从实际操作的角度考察，都有失妥当之处。从各国反垄断司法实践看，反垄断法并非对所有的垄断采取当然禁止的原则。对于垄断，在美国、德国以及欧共体的反垄断法中，是根据“合理原则”和“本身违法原则”两种判定标准进行认定的。“合理原则”是根据垄断行为对市场影响程度，判断其是否具有违法性，具体问题具体分析；而“本身违法原则”则是不管行为的目的和造成的后果，只要这种行为发生则均被视为违法，当事人不能以任何理由为其限制竞争行为辩解，执法机关也无需对此调查取证。价格卡特尔，即价格垄断，是对市场竞争极具危害的行为，西方各国的反垄断法基本都将其视为本身违法行为，适用“本身违法原则”。正如前面提及，《价格法》将“损害其他经营者和消费者合法权益”作为判定价格垄断行为的构成要件。《〈价格法〉释义》是这样解释的“现实经济生活中的价格垄断行为只有在达到损害其他经营者和消费者的合法权益时，才能适用《价格法》的规定”。《〈价格违法行为行政处罚规定〉释义》也作了相类似的解释。由此可见，《价格法》对价格垄断行为，没有采取当然违法态度，没有适用“本身违法原则”，而适用“合理原则”。不仅如此，“损害其他经营者或者消费者合法权益”是一个弹性极大的条件，在目前没有相关配套细化标准的情况下，可以说是一个主观判定标准。如处理不当，则极有可能给价格垄断予可剩之机。《价格法》对价格垄断所采取的态度，一方面说明我国的价格垄断有其复杂性，另一方面，亦从一个侧面反映了我国反价格垄断的制度基础的脆弱，并进而证明了加强和加快我国反价格垄断制度建设的必要性和紧迫性。综上所述，我国当前的价格垄断作为现实生活中一种社会经济现象，是在各种主客观因素共同作用下形成和发展的。利益驱动是其内在动力，体制环境、市场环境、制度环境是其外部条件。它根植于中国特定的社会经济土壤中，深刻着历史的烙印。三、制止价格垄断的对策当前，价格联盟、自律价格、最高限价、最低保护价等经济性价格垄断现象频频出现，政府不当干预造成的行政性价格垄断依然严重，价格垄断已经成为当前我国社会经济生活中一个不能回避的问题，需要我们认真研究和解决。正如前所述，我国价格垄断的产生有深刻的经济和社会根源，既有必然的因素在发生作用，又有非必然的因素在产生影响。故此，我们要从体制转变、市场培育和制度建设等方面入手，准确把握和区别必然性和非必然性，寻找解决价格垄断问题的对策。（一）在体制方面，要进一步规范政府的价格行为，调整政府价格管理职能，清理和纠正政府的不当干预，深化垄断产业价格改革，最大限度地发挥市场机制的作用。行政权力在价格领域的不当干预是行政性价格垄断产生的直接原因，因而制止不当的行政性价格垄断应当首先制止行政权力的滥用。从实践的角度看，可以从如下几方面入手：1、贯彻行政职权法定化原则，严格规范政府的价格行为。尽管《价格法》对政府的价格行为，包括政府定价的范围，对价格总水平的调控方式以及价格监督检查的内容形式等作了原则规定，但不可否认，政府的越权错位现象在价格工作领域仍大量存在，成为价格形成中主要的非市场化因素。政府的价格行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为，比如象定价批费，应通过立法对其范围和权限作出具体规定，违反法定权限的定价批费行为不仅无效，还要承担相应的法律责任，受到惩处。相比之下，依法制约政府的抽象行政行为当前更为薄弱，也更为重要。为此，要正确认识和处理价格政策与价格法制的关系，约束政府差别性的价格政策。要把政府的价格行为限制在“市场失灵”的领域发生作用，彻底摒弃那种政府总是自觉或不自觉地扮演“救世主”角色的动机和做法，为禁止不当的行政性价格垄断提供思想保证。2、 找准新时期价格工作的定位，转变和完善政府价格管理职能。一般认为，在市场经济条件下政府干预应当遵循如下三条规则才能使其有效率：①必须以市场机制充分发挥作用为前提；②干预的目的是弥补市场缺陷，而非代替市场作用；③政府干预应当是间接的调控。鉴此，要据此规则对政府的价格管理职能重新作出审视。改革价格行政审批制度，以市场结构分析为基础，在国家总体竞争政策和产业政策的框架下，重构价格行政审批体制，减少审批事项，把政府定价、政府指导价限制在最小范围。在定价形式的选择上，要尽可能地采用政府指导价避免使用政府定价，以最大限度地给经营者予定价自主权。价格调控方式要从对价格的直接控制和择机出台价格政策等传统行政方式转为运用价格调节基金、风险基金、重要物资储备等手段，影响供求关系，影响价格函数，从而达到间接调控的目的。要从注重对具体价格政策的研究转为对宏观经济形势和市场变化的研究，工作视野要从国内市场转向整个世界市场，在世界市场的背景下来审示我们的价格政策，增强价格的国际竞争能力。按照“定规则、当裁判”的要求，进一步把价格工作的重点从调定价格和出台价格政策转到市场监管上来，加大对各种不正当价格行为的打击力度，维护良好的市场价格秩序。要加强价格服务工作，为经营者参与制定具竞争力的产品价格政策、更好地参与市场竞争提供信息服务。3、 加强竞争政策研究，清理和纠正政府的不当价格干预。长期以来，我们重视的是对产业价格政策的研究，而忽视了对市场竞争政策的研究。价格垄断等不正当价格行为的不断发生，表明在当前条件下，对市场竞争政策的研究已刻不容缓。市场竞争状况与价格形成机制有密切的关系，价格形成机制不完善是市场竞争不充分的直接结果。要完善市场价格形成机制必须完善市场竞争机制。因此，价格主管部门应当加强对市场竞争政策的研究，确定价格竞争政策的长期目标和基本原则，并据此对各种价格政策和政府价格干预行为进行清理，取消各种差别性、歧视性价格政策，为市场主体营造公平竞争的市场环境，为市场机制最大限度发挥作用扫清政策性障碍。从体制角度寻找解决价格垄断对策的另一重要内容是深化垄断性产业价格改革。当前我国垄断性产业价格的主要问题在于其价格是在相对封闭状态下形成的，缺少必要和合理的竞争，价格和成本构成不合理，价格杠杆没有对产业效率的提高形成激励作用，垄断价格的特征和负面效应明显。在当前条件下，一方面，要加强对垄断产业滥用市场地位的监督，“对公用企业以及其他占市场支配地位企业的滥用市场监督，重点应当是价格监督，防止他们在提供产品或者服务时对用户和消费者进行滥用性的剥削”；另一方面，要深化垄断产业价格改革，引入竞争机制，打破垄断产业一家独大、只此一家的局面。在引入竞争机制的同时，要完善政府对垄断产业的价格管理，重点规范垄断性产业的价格行为，严格成本构成，建立成本的认证、鉴证和约束机制。（二）在市场环境方面，要打破市场壁垒，强化市场执法，加强宏观调控，健全市场利益机制，为价格的形成和运行创造良好的市场环境。一是要坚决打破市场壁垒，进一步营造统一开放的市场环境。统一开放的市场是形成竞争的基础。而市场壁垒的存在，阻碍了企业以其所拥有的资本、劳动和技术等资源，在不同市场、不同地区、不同行业之间的转移，对自由竞争造成的现实危害是巨大的。市场壁垒包括经济壁垒和行政壁垒。当前的行政壁垒，主要有：推行地区和部门保护形成的地区壁垒和行业壁垒；政府运用行政权力，通过许可、认可、特许、注册、审批等手段所形成的市场准入和市场退出壁垒；关税壁垒等等。经济壁垒主要体现在规模经济、资金、成本、产品差别等方面形成的市场障碍。经济壁垒一定意义上说是社会化大生产的客观要求，而行政壁垒，有些是维护市场秩序所需要的，有些则是行政权力滥用的结果，是与市场经济格格不入的。因此，我们要对各种行政性壁垒进行甄别。西方市场经济发达国家在市场准入方面，对下列两种情况实行管制：①对自然垄断行业实行准入管制；②对信息不对称行业实行准入管制，如金融、保险、证券业。除此之外，其他所有行业市场进入和退出机制均由市场承担。而在我国，除上述领域进行政府准入管制外，在许多竞争性领域亦通过项目审批或注册审批等手段设置进入壁垒。各种不当的市场壁垒，特别是不当的行政性壁垒，破坏了市场统一，限制了公平竞争，制造了垄断，必须坚决铲除。二是要加大市场执法力度，切实维护公平竞争的市场秩序。“市场经济作为竞争的经济，本身不具备维护公平竞争的机制”。维护公平竞争的机制必须靠市场外的制度建设和执法。当前，各种不正当价格行为不断出现的一个很重要的原因，就在于我们的执法力度不够。目前对价格垄断行为的查处更显薄弱。深圳近几年查处的价格违法案件，就几乎未涉及价格垄断性质的。要改变目前执法疲软的状况，很重要的一个方面就是要提高执法机构的反应能力，对市场中出现的各种价格垄断行为，要能准确鉴别、及时介入、迅速查处，发现一批，查处一批，曝光一批，震摄违法者，树立法律权威。要敢于碰硬，敢摸老虎屁股，对所谓行业协会和行政性公司的价格垄断行为，如行业自律价、行业协调价，要全面摸排，重点治理，切实维护市场竞争秩序和公众利益。三是要加强宏观调控，进一步改善宏观经济环境。价格是在市场中运行的，宏观经济环境状况将直接影响价格的运行状况。我国从卖方市场转变为买方市场，是巨大的历史性进步。但对当前买方市场条件下出现的生产能力过剩、产品积压等问题要有清醒的认识。在卖方市场中缺乏有效竞争会产生价格垄断，在买方市场条件下，过度的竞争，最终也会导致价格垄断的出现为此，要采取措施防止和避免过度的恶性的竞争，要发挥价格的杠杆作用，促进扩大内需和经济结构调整，要压缩重复建设，培育新的经济增长点和消费热点，缓和市场供求严重失衡状况，以促进市场价格竞争