国际非政府组织助力低碳城市发展

国际非政府组织助力低碳城市发展

一国际非政府组织与气候变化非政府组织（Non-GovernmentOrganization，NGO）一词最早出现于1945年联合国宪章，最初被赋予的是不代表任何成员国利益的咨商地位。然而，从1863年成立的国际红十字会开始，NGO已经发展了两百多年。据不完全统计，目前全球活跃着约4万个不同类型的国际NGO（Anheieretal.，2001）。自20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及NGO，把其视作公共管理领域里日益重要的组织形式，尤其是在环境保护可持续发展这个需要政府、市场和社会共同参与的领域。NGO们在各个领域发挥着链接不同国家集团与公众，消化提供专业信息，倡导实践可持续方案等作用。因此，对于气候变化这个全球发展的重要议题，国际NGO尤其是环境NGO从一开始就积极参与。不仅是发起各种专业和公众活动提升应对气候变化意识，营造低碳发展氛围，更重要的是参与国际气候谈判促进各方达成并实施协议。除此之外，NGO还与各利益相关方一起，对应对气候变化解决方案认知进行梳理，对有效实践进行总结推广，其中就包括“低碳城市”这一以城市为依托的可持续发展方案。国际上较早倡导“低碳城市”的国际NGO包括WWF（世界自然基金会）、EF（美国能源基金会）、CF（克林顿基金会）、ICLEI（国际地方环境行动理事会）等。本文以WWF工作为案例，通过解析WWF中国低碳城市项目，对国际NGO在低碳城市发展方面的经验进行梳理和分享。WWF是第一个宣布在中国试点低碳城市的国际知名环保NGO。凭借在中国30年的工作经验，WWF与中国政府以及公私营部门的积极合作，通过提升应对气候变化环境理念，加强制度能力建设以及推动可持续解决方案，探索发展中国家城市低碳发展之路。WWF项目的第一批试点城市选择了上海和保定。上海项目的切入点是建筑领域，随着项目的推进，开展了上海建设低碳城市的框架研究，通过对低碳城市模式的研究，探索建设低碳城市的资金机制和长效市场机制；保定项目的切入点是可再生能源行业，通过低碳行业的发展，促进低碳城市产业结构调整和输出专业竞争力。迄今，上海低碳发展之声已成主流，保定更成为中国首个提出碳减排目标的城市。WWF还与其他NGO合作，在探索低碳城市发展指标，分析城市低碳发展情景、描绘城市低碳发展之路的方法学等方面探索适合中国国情的低碳方案并向国际推广。（一）低碳城市“催化剂”——项目缘起催化剂不是反应物，只是在具备反应条件的情况下加速反应过程。作为第三方的NGO，并不具备直接决策或投资的功能，而是通过身体力行，促进有能力的各利益相关方共同参与可持续发展，正如WWF的“低碳城市”行动。1.低碳城市，WWF的环保新策略WWF是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一。自1961年成立以来，WWF一直致力于环保事业，在全世界拥有将近520万支持者和一个在100多个国家活跃着的网络。WWF在中国的工作始于1980年的大熊猫及其栖息地的保护，是第一个受中国政府邀请来华开展保护工作的国际非政府组织。1996年，WWF正式成立北京办事处，前后在全国其他八个城市建立了项目办公室。发展至今，已拥有百余名员工，项目领域也由大熊猫保护扩大到物种保护、淡水和海洋生态系统保护与可持续利用、森林保护与可持续经营、可持续发展教育、气候变化与能源、野生动植物贸易、科学发展与国际政策等领域。WWF的传统优势是生物多样性保护，项目也多集中在自然保护区等远离城市的地区，但近年来却频频在城市发出声音，其策略转变的原因就在于无法忽略城市要素对于地球生态环境的影响。目前全球城市人口不足总人口的一半[1]（UN，2008），却消耗了全球超过2/3的能源，贡献了超过70%的二氧化碳排放（IEA，2008）。随着城市化进程的继续，这一数字还将大幅提升。大多数城市，尤其是发展中国家的城市，人均能耗都远高于农村地区。人类对资源的滥用和废物的排放影响了地球生态系统的自然恢复能力，不断增加的人类活动“生态足迹”和“生态赤字”挤占了同一地球上自然生态系统的空间。近几十年的环境污染和气候变化等全球性问题，使得生物多样性保护成果面临前功尽弃的风险。因此，对于WWF来说，“减少人类足迹”逐渐变得与“保护生物多样性”同等重要。因此，在传统工作基础上，WWF积极参与应对国际气候变化。作为联合国气候变化大会观察员，WWF活跃于不同国家集团之间，协助对气候变化生态脆弱的国家找到应对方案，代表自然生态系统如森林等发出声音；为权威机构如IPCC、IEA等发布的报告提供本领域的专业意见；联合发表NGO谈判立场宣言促成谈判成果；也通过发起严格的环境评估标准督促气候协议的实施。WWF意识到，除了政策层面的倡导，可操作可复制的解决方案是更为主动和实在的应对措施。帮助提高生态系统的恢复能力适应已经发生的变化，以及减少人类社会不必要的排放减缓未来可能的变化都是WWF在气候变化领域的工作内容，而减缓工作的重点就是城市。由低碳经济衍生出来的低碳城市是减缓气候变化的重要抓手，因此，城市项目，尤其是低碳城市项目，对于WWF的“遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来”使命来说是必要和有益的策略拓展。2.WWF的中国低碳城市项目中国作为最大的发展中国家，其城市人均碳排放和生态足迹远大于农村地区。随着城镇化的快速推进、重工业的加速发展、城市能耗的急剧增加以及能源利用和需求问题导致中国城市面临着越来越多环境问题。面对这一现实，中国政府积极采取措施降低能源消耗，并努力探索应对气候变化的有效途径。为了贡献于中国“十一五”期间单位GDP能耗降低20%目标的实现，促进中国乃至全球的低碳发展，WWF中国在全球伙伴及“汇丰与气候伙伴同行”的支持下，于2008年初正式启动了中国“低碳城市项目”，探索城市中不同领域的低碳发展模式，并将成功的低碳发展经验推广到其他城市中去。项目选择的第一批试点城市是上海与保定，两个不同规模、不同发展类型和阶段的中国城市。一个是拥有约两千万人口的特大型城市（Mega-city），区域经济中心和未来的国际金融中心，服务业比重正在提升；一个是被称作首都南大门的特大城市，[2]中国电谷，可再生能源装备制造基地，工业仍旧是发展关键。WWF认为，以目前已知的可再生能源资源和现有技术水平，如果齐心协力向可持续能源资源和技术转换，并在5年内采取积极的措施，有超过90%的可能性既可以满足2050年的能源增长需求，亦可避免气温增长超过2℃导致的灾难性气候变化。有六种解决方案可以达到这一目标。而对于中国而言，节能和提高能效，以及发展低排放技术是最实效的两条路径（WWF，2007）。[3]因此，项目设计中选择的城市侧重点就成为上海侧重建筑能效项目，而保定则圈定了可再生能源行业。通过支持政策科研与示范项目，探索低碳城市发展机制。WWF在北京的角色则是联通国家部委，做好政策铺垫和倡导。作为善于与公众沟通的NGO，WWF还在全国范围内开展了针对家庭、社区和学校的公众参与活动“20行动”，提高公众节能意识，来支持其低碳城市项目。（二）建言发展，链接国际——项目进展WWF工作路径一般分为四个层次，合作伙伴建设、示范项目打造、宣传与推广以及政策倡导，并坚持基于科学事实的保护工作。城市亦如此，如何将科学家和智库的科研成果最终转换成有效的政策建议并实施，需要四个层次的共同努力。1.“合作伙伴网络建设是项目基石”低碳城市建设是一个复杂的课题。国家发改委能源研究所白泉认为：中国实现低碳发展有四个途径，包括合理的引导消费；优化生产或服务的结构；提高终端部门技术效率；打造一个建设低碳、高效能源工业系统，加快发展可再生能源。但在这个过程中还存在很大的不确定性。首先是生活方式转变的不确定性，其次是技术发展和技术转移的不确定性，以及低碳资金支持的不确定性。中国在面对这一系列的不确定中，政府的主导作用显得尤为关键和迫切。而社科院庄贵阳则认为：从世界范围来看，世界各地开展的低碳经济实践，大都是以自发的、自下而上的方式先行动起来。[4]WWF中国低碳城市项目还是从“自下而上”的途径开始，随着中央和国家部委对低碳经济战略重要性认识的深入，“自上而下”的力量已经开始积极介入。WWF认为，无论是“自上而下”还是“自下而上”，低碳城市的发展需要政府各部门之间的协调、企业的参与、公众的认可与支持，多方协同参与，缺一不可。WWF在北京和示范城市的项目运作都是先从合作伙伴网络建设开始的。从政府、学界、商界到媒体和公众，WWF广泛寻找有共同兴趣点的专家团队，与项目合作伙伴就具体项目入手，共同探索城市低碳发展之路。迄今，WWF低碳城市项目已经发展了数十个合作伙伴，领域遍及政府机构、国家智库、科研院所、商业领袖、旗舰媒体、行业协会以及本地NGO等。2.技术示范，探讨城市低碳战略技术示范的作用，不仅在于一个简单的技术成果和结论，而是在不断沟通的过程中参与相关机构能力建设，也通过示范项目将成果推广出去，让更多的机构和个人受益。在国家政策研究层面，WWF气候变化与能源项目通过与发改委能源所、国务院发展研究中心、社科院等多个智库合作开展2050低碳经济发展之路、低碳城市综合评价方法体系、城市低碳发展情景等科研合作，研究成果也引起了中国环境与发展国际合作委员会（国合会）的重视。其中值得深入探讨的是低碳城市评价指标体系。衡量一个城市是否低碳，需要建立一套综合的指标体系。“中国正在建立的指标体系包括五大类：碳产出指标；低碳消费指标，比如人均碳排放的指标；低碳资源指标；人文发展指标；低碳政策指标，比如是否围绕低碳立法和企业的政策意识等”（庄贵阳，2009）。中国社科院城市发展与环境研究中心设定低碳城市的衡量指标体系的绝对值。WWF专家认为，这些指标将来可以运用到各个部门和各个城市，然后进行低碳城市的排名（杨富强，2009）。这些指标体系也需要和国际上相关研究进行对接以提高其应用价值。（1）上海——建筑能效示范。调研显示，上海商业建筑面积略超过居住面积的1/3，能耗却占城市建筑总能耗的58%（上海建科院，2007）。加上对于中国人传统用能习惯和已有法规对新建建筑能效的约束性，WWF上海项目以既有大型公共建筑能耗提升为切入点。WWF与建筑领域的专业研究机构和政府管理机关合作，对城市建筑能耗现状进行调查摸底，支持建立能耗统计制度和开发能耗监管系统的建设，并协助对项目成果的“大型公共建筑能耗分项计量系统”进行示范和推广。某国际连锁家居上海卖场等12家单位成为首批示范试点。通过监管系统的安装，试点用户反响积极，在实际操作中验证了系统对其能源管理工作的帮助，提高了能效管理水平。通过比对和交流，用户发现该系统在国际网络内都属先进。在后续项目中，WWF也建议监管系统纳入碳模块，为低碳商业建筑标杆和数据库的建立打基础。摸清家底是第一步，接下来的节能运营和改造才是切实的低碳措施。WWF相信，对于既有建筑能效提升，管理水平和技术路径同样重要。只有管理者的意识和水平都得到提升，才有可能去寻找适合自己楼宇的合适的技术路径来解决问题。同样是科研合作，WWF还与合作伙伴一起开发节能运营手册等，帮助管理者认识科学节能的重要性，体验节能运营的实用性。为了支持建筑节能改造，WWF主动搬入公共交通便利、经过节能改造的20世纪50年代的老厂房，示范低碳建筑的应用和绿色办公习惯。（2）保定——可再生能源产业示范。保定项目的工作重点在于其可再生能源行业，WWF通过与科研机构和地方政府合作，支持编制了《保定：全球可持续能源生产“电谷”报告》，“保定—国家太阳能综合应用科技示范城行动计划”及建设太阳能综合应用示范小区计划，“保定风电产业园实施方案”和《中国风电专利形势分析报告》等，协助建立了中国可再生能源信息数据库及信息服务平台，还通过召开“保定低碳城市发展国际研讨会”推动科研合作的成果落地。图为保定低碳城市发展国际研讨会3.专业论坛，共商城市低碳之路论坛是NGO联合权威机构发出声音，扩大项目专业领域影响的重要手段。WWF意识到，除了专业科研机构，政府与企业的有效探索是能够带来改变的角色。WWF通过各种论坛与这些利益相关方共商低碳城市话题，描绘低碳发展愿景。2009年6月，WWF联合联合国亚太经济与社会委员会（ESCAP）、国家发改委能源研究所联合主办了“亚太低碳经济论坛2009中国峰会：中国低碳发展之路”论坛，联合众多国内外城市市长、政府代表和专家学者以及工商业领袖，从学术和实践两个角度对亚太地区发展低碳经济的重要性进行了剖析与讨论，并对此地区的低碳发展进行了建议和展望。WWF表示希望通过这样一个平台，促进大家在政策、技术、实践、商业模式等方面进行交流，有效帮助亚太地区的发展中国家发展低碳经济。图为低碳企业创新论坛2009年7～10月，WWF在北京、上海、广州和广元分别与当地机构举行了“低碳企业创新论坛——唱响中国企业低碳发展之音”，并同期发布了首部企业低碳发展案例集——《低碳企业领导力》。四地论坛各自侧重点不同，北京论坛重在案例集发布研讨、上海论坛重在长三角外向型企业低碳转型与创新、广州论坛重在珠三角制造业产业应对可能的“碳壁垒”、广元论坛重在灾后规划重建中引入低碳思维等。4.国际合作，推动城市低碳发展国际NGO的重要作用之一就是链接国际资源，将最佳实践推向国际社会。低碳城市项目亦如此。上海的建筑示范和保定的行业示范都吸引了国际专家和媒体的关注。来自荷兰等国的专家在看到上海的建筑用能监测平台后赞叹中国政府的决心，对既有建筑改造的环保园区印象深刻。而保定，更是因为其完整的可再生能源产业链和应用吸引了一年数十次的国际组团的考察。2009年，项目实施的第二年，WWF分别在保定和上海组织了赴欧考察，学习欧洲城市可持续发展经验，也将已有的中国经验推广出去。上海项目拜访了英国与瑞典等国的相关城市，类似规模的城市所面临的类似问题成了大家积极交流，落实到项目的重点；交流中发现，技术应用方面，上海一点不逊于欧洲，但管理水平和基础研究方面尚需积极合作。保定项目则更注重交流新能源产业如何引导城市走向低碳。保定团队在北欧考察途中引起了包括美联社、金融时报、环球邮报在内的多家外国媒体的关注。通过对项目负责人的专访，国外媒体对低碳保定不无溢美之词。随着国际情势和国内环境的逐渐改善，上海和保定目前已经各自发展了自己的低碳品牌。“低碳世博”即将成为上海誉冠全球的新名片，而“低碳保定”已经成了中国“电谷”的新名片。5.宣传教育，促进低碳生活方式2009年最时尚的环保词汇莫过于“低碳”。在推崇低碳生活方式过程中，国际NGO和国内NGO紧密合作，让越来越多的中国人在迈向小康生活之路过程中将“低碳”作为绿色环保生活的标志。（1）“20行动”与“足迹计算器”：生活方式与志愿减排。2008年开始，WWF发起了节能“20行动”，目的是联合政府、媒体、科技节、企业及民间机构的力量，影响和发动公众参与节约能源，帮助国家实现“十一五”规划设定的20%节能目标。行动已经实施到二期，得到了来自各方的关注和支持，形成了庞大的“20行动”大家庭，包括教育局和环境保护局等行政单位，行动以社区和学校为重点工作对象，开展了以公众喜闻乐见的形式为主的众多宣传活动。20个简单的节能小窍门，帮助大家认识节能行动，虽然简单，但非常有效。上海资源环境发展报告（2010）“20行动”还带来了不少额外效应，如启动仪式上的巨型黑色气球和节能节水海报都赢得了广告大奖等。除了节能小窍门，足迹计算器也是大家热衷的话题之一。WWF中国至今并没有特别发布专门的“碳足迹计算器”，而是计划在2010年世博会之前推出个人生活“足迹计算器”，通过体验计算“生态足迹”和“碳足迹”，倡导全面的可持续生活方式，也会适时的与合作伙伴一起推动公司及个人的志愿碳减排行动。在志愿减排方面，上海拥有更好的群众基础和实力，承担企业/个人社会责任。（2）“地球一小时”：全球行动与中国响应。2009年“地球一小时”活动是WWF发起的为了声援联合国气候变化谈判大会和提高全球应对气候变化意识的一次全球行动。“经过了24小时的全球城市接力，‘地球一小时’于北京时间3月29日在北美洲落下帷幕。全球88个国家和地区的3943个城市、数亿人纷纷在当地时间28日晚8点半至9点半熄灯一小时，并呼吁各国领导人果断采取应对全球气候变化的措施。而加上未注册自发参与活动的城市，真正参与“地球一小时”活动的社区数量要比官方数据将更高。”联合国秘书长潘基文在活动前称，“地球一小时”是一场有史以来最大型的展示公众关注气候变化的活动。[5]中国内地也有不少城市参与活动，但正式由官方宣布参加“地球一小时”的内地城市是上海和保定。保定市政府于2月23日宣布参加“地球一小时”，号召全市机关学校社区以不同形式参与活动，推动“低碳城市”的建设。低碳电谷的标志包括电谷锦江太阳能光伏大厦、电力大厦等标志性建筑参与活动，由市政府主持了关灯仪式。上海市政府于3月24日宣布首次加入“地球一小时”，并要求市、区两级政府机关大楼在特定时间内关闭景观灯。同时，在本地NGO和商业机构的支持下，3月28日晚，上海最高的三座建筑东方明珠广播电视塔、环球金融中心、金茂大厦和163栋商业楼宇、15所高校、32所中小学小幼儿园、71个社区、100余家企业也加入这一活动中。在东方明珠，WWF还与东方广播电台一起进行了一小时的直播活动，通过广播和网络实时跟踪活动。“地球一小时”是一次以提升意识为主的环保宣传活动。事实上，WWF全球网络在两三个月前就已经开始了“关上灯，点亮希望”的宣传预热，因此其活动最后的影响巨大。WWF认为，在充分做好宣传和沟通的基础上，普通市民对简单行动带来大变化还是抱有期望的。这类大型宣传活动有利于公众接受和实践低碳生活方式。二“共同而有区别的责任”：低碳城市路线图——项目方向1992年确立的《联合国气候变化框架公约》规定了“共同而有区别的责任”原则，是区别发达国家承担其历史减排责任的关键表述。虽然中国并没有强制性的减排义务，但中国政府仍提出到2020年碳排放强度较2005年下降40%～45%的宏伟目标。上海作为中国的经济中心城市，率先探索低碳发展之路，有重要的示范意义和引领作用。因此，不同城市应当从同样的基线调研开始，识别发展情景，设定低碳目标，描绘适合自身特点的低碳城市发展路线图。1.发展的城市，低碳也适应值得一提的是，尽管比起生物多样性保护，低碳城市对于WWF也算新兴领域，但WWF提倡适应气候变化和减缓气候变化同样重要。因此，由传统资源拓展出来的如河口城市气候变化脆弱性研究（适应性）也成了WWF低碳城市项目的一大特色。上海，是位于长江河口的特大型城市。在气候变化背景下，面临着上游来水季节性变化规律被打破、海平面上升、盐水入侵、极端气候叠加影响等威胁，而这些，不是简单地筑高堤坝，拓展航道和转移水源地就能够解决的。河口城市需要更加积极的态度来应对已经发生的和看到明显减缓成果之前的变化。因此，WWF联合复旦大学、上海气候中心等科研单位共同研究了长江河口城市气候变化脆弱性与适应性评估，并与国内外河口城市和专业机构一起研究和交流这个特殊区域应对气候变化的经验。在WWF看来，未来良好的“河口愿景”包括适应和减缓气候变化的双重内容，传统水乡与低碳城市应该在这里得到最好的结合与体现。2.从可再生能源产业到低碳城市规划，制造中心的低碳转身2008年，保定的新能源设备制造业已经实现销售收入260亿元。累计售出的光伏产品与风电产品分别为500兆瓦和5089兆瓦，大致相当于减排二氧化碳1064万吨。可再生能源产业成为这个城市增长最快、拉动力最强的行业。保定的工业增加值增速和地方一般财政收入增速，双双第一次冲上河北省第一的位置。而在此之前，保定在河北省的排名表上一般靠后。保定的高新区电谷内拥有160多家可再生能源相关企业，几乎囊括了所有同行业的佼佼者。两年之内，保定的新能源将超越汽车和纺织成为最大行业。2008年12月，与WWF的合作进行了9个月后，在WWF的建议下，保定以政府文件的形式，公布了自己的低碳目标：到2010年，万元GDP二氧化碳排放量比2005年下降25%以上；到2020年，万元GDP二氧化碳排放量比2010年下降35%（相当于比2005年下降约51%）。这一目标甚至高于中央政府一年后认定的40%～45%的单位GDP碳强度减排国家目标。“没有量化指标的话，低碳发展最终难免流于空谈”。与此同时，WWF也支持保定开始了城市低碳规划的研究。保定，这个可再生能源制造基地，自上而下地从产业发展入手推进低碳城市建设，有望为中国大多数发展中的城市提