干部考核制度与可持续发展

干部考核制度与可持续发展

我们所说的“政绩要求”是一种准制度的干部考核内容。它有多种体现方式：直接的和间接的、成文的和不成文的。它包括：①组织部门考察干部的“德、能、勤、绩”中对政绩的具体标准；②一些部门或地方领导任期责任目标的制定与验收；③上级领导的鼓励或批评。例如，不少领导喜欢将下属各地方的经济增长数据搞排名，对下级压力很大；④本部门同事、下级的反映；⑤舆论形象评价。所有这些综合地形成了一种对任期干部的期望与压力。但是，正是这种“政绩压力”在一定条件下会误导领导干部的工作，使之违背可持续发展的战略方向。1.当前干部政绩考核标准与可持续发展的深刻矛盾1.1短期化倾向如果说追求短短任期内的经济成就的做法已经多次给经济建设带来严重损失（注意这些损失大都是短暂“繁荣”之后才浮现的），那么这种急功近利，立竿见影的指导思想，对于变化更为缓慢的自然环境系统来说，就更加格格不入了，也更加有害了。因为环境变化（无论是恶化还是改善）是一个积累的过程，往往是一个由不起眼的量变积累到“突变”的过程。因此，一旦其严重后果被感知被确认，常常已晚。于是需要后人付出加倍代价来挽救，或者造成难以弥补的、不可逆转的损失。这正是人类反思工业文明得到的经验教训。20世纪90年代后期，中国几次全国范围内“突发”的生态问题，如黄河断流、长江大水、北方沙尘暴等，都是问题长期积累的结果。这在某种意义上说正是只求短期可见经济效益，不顾这些成就背后长期代价的自然报应。历史学家、生态学家、经济学家不妨调查一下：在这些生态灾害由小到大积累的过程中，特别是近些年来生态环境加剧恶化的过程中，有关部门在地方报纸、在工作报告罗列经济成就的时候是否提到了环境代价？这里需要反思的东西是很多的。追求短期政绩实际上在助长和形成一种鼓励人们向后代转移社会成本的机制，其最大影响是只求短期经济增长，不顾长期环境代价。1.2非协作化倾向任何环境问题的改善都是各方合力的结果，这是由环境问题的多面性、整体性决定的。但是在部门化管理体制下，特别是行政分工又蜕变为“行政分家”的情况下，“凸现部门政绩”成为部门自身生存与发展的条件之一，这反过来往往会破坏环境问题的综合决策与协作要求。片面追求部门政绩，导致一些环境、资源管理部门之间有意无意夸大自身的主导地位。例如对待2000年沙尘暴，不同部门的判断相距甚远：林业部门力主加大防护林建设；草原管理部门强调防沙治沙应从治草开始，种树不如种草；水利部门则认为关键是水土保持与节水……问题不在于各自主张有没有道理，而是现在存在的部门之间争政绩现象很容易扩大部门偏见，导致一些各自为政的宏伟规划和庞大工程。历史经验表明，这些代表部门政绩的工作难免有如下特点：①将其他部门的贡献也算为自己部门的；②与其他部门的目标不协调，既有空白点又有相互重叠，还有互相冲突的；③由于缺乏其他部门配合，持续效果不理想。片面追求部门政绩，可以部分地解释一个矛盾的现象：几乎每个部门自己的总结和报告都有大量成绩可言，但是中国整体生态环境改进不大，有的甚至恶化，这种“局部报喜，整体报忧”的局面应当注意。1.3表面化倾向上级对下级的政绩考察如果过多从“考察方便性”出发，不具体问题具体分析，很容易搞形而上学而误导下级。①数量化考核指标固然好，但离开条件搞横向比较，或离开质量比数量指标不仅不全面，而且有误导作用。如有些地方只讲求“森林覆盖率”，却不同时注意森林结构变化，结果“覆盖率”不断上升，森林植被的生态功能却没有加强甚至减弱了。这是因为虽然人工造林可增加“覆盖率”。但是人工林增加往往掩盖了天然林的减少，而天然林的生态功能是人工林远远不能比的。②“政绩”往往暗含一种“年年进步”的要求，但经济增长无论从宏观还是局部都不可能呈直线上升，追求不合事物客观规律的业绩往往是“图虚名，招实祸”。政绩要求的表面化倾向使人只追求形式而忽视内容。1.4小结干部政绩考核虽是从事部门的工作，服从于整个经济、社会政策，但是它反过来对这些政策的实施有很大影响。目前上述政绩要求中的三个倾向，即短期化、非协作化和表面化倾向是与可持续发展的内在要求格格不入、背道而驰的。它对领导干部的政策取向有很深的影响：①在环境与经济发展关系上：重经济增长数字，轻经济增长质量，特别是环境的持续性。不少人将“发展是硬道理”理解为“GDP是硬道理”，这不仅仅是没有认识到“发展”与“增长”的不同，也不仅仅是不知道环境代价的存在，而是还因为经济增长数字在目前政绩要求中远比其他指标更硬。“硬指标才是硬道理”。②重独自贡献，轻各方协作。尽管“生态环境不是哪个部门的事，是大家的事”这个道理不复杂，但是“综合决策”呼吁多年而难以真正实现，与片面追求政绩有关。③工作重点：重形象工程，轻基础工作。任何工作都有这样两类：第一类是容易显示成绩的工作，如某些被上级看重的指标，新工程的兴建、新概念、新提法……第二类是不易显示成绩的工作，如一个素质好的队伍的培养，合理运行机制的完善……而为了适应现在的政绩要求，许多部门倾向于狠抓第一类工作而淡化、敷衍第二类工作。中国环境和资源管理中一些共同的偏向，如重新建，轻保护；重工程，轻管理；重集中工作，轻分散工作；重轰轰烈烈，轻基础工作……都与政绩取向有关。特别值得注意的是上述工作取向发展到极端，会使一些干部的人格堕落。为了自己的政绩，不惜把工作领域变为做戏舞台，欺上压下，弄虚作假，指使统计腐败，大搞“官出数字”、“数字出官”的游戏。这并不是一般“工作作风”问题，而是利用职务的犯罪。它压制排斥敢说真话的人，营造一种说谎的氛围，这很有可能使发展中一些令人关注的、不可持续的因素被人为掩饰，并不断积累，直至恶化到危机状态！几十年来，我们已经有过不止一次的经济上的大起大落，近年来，我们更越来越感受到一些地方经济繁荣之后的生态困境，这些教训无一不在提醒人们：通向不可持续危险的道路可能正是一连串“政绩”铺成的。2.干部考核制度改革的必要性2.1“政绩问题”的原因行政官员的工作成绩必须考核，这不应有任何问题，问题是为什么在中国，政绩考核能有这么大的副作用？其原因有三：①中国的社会主义市场经济还处于形成时期，政府职能的转变正在进行；因而“政企不分”或行政支配经济的情况还比较普遍。从短期看，由于市场经济基础薄弱（如法制不严厉、信用水平低、信息不通畅……），政府的领导和支持对许多企业的发展有重要意义；但是对政府的深度依赖性不利于经济主体的进一步发展。政企不分的“行政性市场经济”仍带有计划经济那种要求政府官员负责经济效益，将企业家当做行政干部来管理的习惯做法，这很自然产生“经济工作政绩化”的现象。一般说来，市场经济中的“经济成就”是好是坏，不需要外在的评比，企业是兴是衰也不需要任何外人来负责。因此，真正政企分开的经济主体不会搞什么华而不实、图虚名招实祸的事；而真正政企分开的政府部门也不会将自己辖区内的企业的每一次盈亏起伏视为自己的胜败荣辱，而不顾一切地帮忙、干预、控制，因为它是企业家的事。而政府的职责是依靠法律，维护竞争和分配的秩序，提供公共物品服务规划与促进事关长远利益的事。总之，正是政府还在支配微观经济活动，承担经济主体的责任，造成了“政府工作经济化，经济工作政绩化”局面；进而使“政绩考核”成为现阶段影响中国各方面工作的特别有分量，特别敏感的因素。②缺乏社会对政府的监督机制。第一，是计量软弱。许多地方对经济、资源、环境状况的统计、监测力量不足，即使有，也缺乏独立性和透明度。例如有时上级环境保护部门对地方进行环境情况考核，但是基层环保部门的人不但不能如实提供情况，反而不得不在地方领导的命令下提供虚假的数据，这是统计腐败。第二，政府是为社会服务的，应对人民负责，但是现在政绩的考核更大程度是由政府自己来考核，来自社会的评价还远远不够。例如有的干部可能得到上级、同事和下级的好评，但是这种来自同一机关内部的评估还不能说明他的工作对社会来说是否真的优秀。而另一方面，一些政绩是否是社会真正需要的？是否是以损害一些群众的利益为代价的？在这方面还缺乏有力的反映，特别是社会弱势群体的利益难以得到真切的反映。例如一些风景名胜区为图近期经济效益而大兴索道，不顾破坏珍贵人类文化自然遗产之原貌，被当地群众批评为“富了一条线，穷了一大片”。这是因为经济收益被索道公司和它的支持者获得，索道沿途当地居民提供旅游服务的机会没有了。地方政府不应盲目支持这样的工程。近年来，人民代表大会和政协在反映社会意见方面做了很多工作，但总的来说还不够，能够制止一些地方政府短期行为决策的例子还是太少了。③目前考核干部政绩的方法远远落后于实际生活。前面提到现在考核政绩有短期化、非协作化和形而上学的倾向，这不仅与可持续发展战略有深刻冲突，也不适应社会主义市场经济下的经济发展规律。这集中反映了干部管理与事业管理（所谓“管人”与“管事”）的脱节带来的弊病。2.2改革干部考核制度的意义社会主义市场经济的改革是一个解放社会生产力的过程，也是一个社会管理更加有效率的过程。它要求政府把那些它不该管或管不好的事交给社会去办，同时要求它以更大精力去抓它应当做的事。如可持续发展战略的推进，它要求政府依法行事而不是我行我素，接受社会监督而不是凌驾于社会之上；同时又要求它在法制还不健全的时期看护好祖国的资源与环境，使之不要受损于这个过渡阶段。因此，无论从长远需要还是特殊过渡历史时期的需要，政府的作用都是举足轻重的。有人把政府和市场作用理解为“此消彼长”的对立关系，这种认识在改革已经20多年之后越来越显得不准确了。政府的能力强化、法治强化与市场建设应是同步的，它们都是改革不可缺少的产物。基于这样的认识，对干部政绩考核进行改革，使之适应新历史时期需，要是必要的。而在体制转换时期，由于新的激励机制和约束机制还没有建立起来，制度漏洞较多，不顾可持续性而盲目经济发展的势头一时很难扭转。在这样形势下，中国在近阶段面临的环境生态压力将空前大。如果缺乏长远眼光，中国的环境、资源态势还会进一步恶化，而且在这一制度过渡时期加剧乃至失控。因此，为了真正执行中国政府制定的可持续发展国家战略，切实落实中央领导关于人口、资源、环境方面多次讲话精神，应当及时对当前干部政绩考核制度进行改革，因为中国的现实是：只有与政绩得以结合的政策与规划才能够执行。干部考核内容与考核方法的改进，对于教育引导各级干部，校正干部短期行为，有特别重要的作用。3.将可持续发展准则纳入干部考核内容环境保护是中国两项基本国策之一。但是常听到做环境和资源保护工作的同志感叹：要是他们的工作能够像抓另一项国策——计划生育那样就好了！为什么呢？众所周知，中国计划生育国策坚持近30年，取得了举世公认的成就。在这个成功中，有一个非常重要的因素是：计划生育一直作为一项“硬指标”与各单位第一把手的政绩考核紧紧挂钩。人们认为“环境保护”与“计划生育”的差距主要就在这里，也希望环境保护政策，或可持续发展战略也能有这样的干部政绩考核措施来支持。现在，这个问题应当提出来了。因为自1994年国务院公布《中国21世纪议程》以来，一直有一个如何将这个战略纲领纳入各级政府行动中去的问题有待解决。现在，可持续发展准则已经开始在国民经济社会发展计划中有一定体现，但相比一些地方仍以经济增长数量为目标的趋势，还很不够。国家综合经济部门，有关环境保护、资源管理部门不仅应当共同研究综合决策的可持续发展目标，还应当与组织和人事部门一起研究如何从干部管理上促进和保障政策的有效实施。在干部考核政绩中纳入可持续思想要远比计划生育工作复杂，