蒙古族聚居区精准扶贫困境与对策-以科右中旗为例

蒙古族聚居区精准扶贫困境与对策以科右中旗为例

科尔沁右翼中旗坐落于内蒙古自治区的东部，大兴安岭南麓，隶属于兴安盟。全旗总面积15613平方公里，下辖12个苏木镇，其中包含6个镇、6个苏木，共173个嘎查。全旗总人口为26万，其中农村牧区人口18.6万，占到总人口的72%。另外，科尔沁右翼中旗蒙古族人口占到总人口的85%，是内蒙古自治区乃至全国蒙古族人口比例最高的少数民族聚集旗。2017年7月11～13日，调研组对科尔沁右翼中旗额木庭高勒苏木的巴彦敖包嘎查、甲哈达嘎查、吴龙宝嘎查进行了全面细致的调研，就科尔沁右翼中旗扶贫进展情况、精准识别、产业扶贫、扶贫典型经验以及存在的问题进行了深入调查与了解。一扶贫工作进展情况科尔沁右翼中旗现有173个嘎查，其中有88个重点贫困嘎查村。2016年时，全旗共有贫困户6799户、17021人，计划通过发展产业脱贫1981户、5630人；易地搬迁2169户、5600人；生态补偿脱贫65户、156人；教育扶持脱贫155户、495人；政策兜底2429户、5140人。截至2017年初，脱贫2078户、2947人，全旗还有贫困户5721户、14047人，计划年内完成8000人和6个苏木39个嘎查全部脱贫，2018年实现人脱贫、旗摘帽。我们通过对贫困发生率[1]、贫困深度指数[2]、贫困强度指数[3]的测算来反映科右中旗当前的贫困水平。表1科右中旗贫困发生率、贫困强度指数、贫困深度指数地区贫困发生率（%）贫困强度指数贫困深度指数科右中旗7.810.50-0.32兴安盟7.540.38-0.07内蒙古4.190.54-0.11表1科右中旗贫困发生率、贫困强度指数、贫困深度指数从表1可以看出，当前科右中旗的贫困发生率略高于兴安盟平均水平、比内蒙古自治区则高出3.62个百分点；贫困强度指数高于兴安盟平均水平、略低于内蒙古自治区；贫困深度指数则皆低于兴安盟、内蒙古自治区平均水平。可见，当前科右中旗的贫困状况不容乐观，需要进一步加大扶贫力度。二科右中旗采取的主要举措（一）旗委、政府高度重视扶贫开发工作一是从2016年起旗委、旗政府与各苏木镇、旗直企事业单位、驻村干部（第一书记）签订了帮扶责任状；二是旗委、政府联合下发了《科右中旗2016～2018年脱贫攻坚工程实施方案》、《科右中旗脱贫攻坚挂图作战实施方案》和《科右中旗脱贫攻坚工程产业脱贫项目奖补管理办法（试行）》，明确了各部门的脱贫任务，强化了精准扶贫、精准脱贫的指标要求。（二）建立健全督导问责机制一是切实做到奖惩分明。旗委、旗政府制定出台了《科右中旗苏木镇脱贫攻坚工作成效考核办法》《科右中旗党政机关企事业单位脱贫攻坚工作考核办法》《科右中旗驻村干部帮扶工作考核办法》等三项考核办法，严格标准、明确目标，实行脱贫攻坚工作一票否决制度，保障脱贫攻坚工作步入规范化、制度化轨道。二是加强督察问责。对脱贫攻坚工作方案实行路线图管理，倒排工期，“挂图作战”，按表推进，保证脱贫攻坚各项工作按时间节点推进，从2016年5月开始，旗委、政府要求各苏木镇于每周五定期向旗委和政府督察室报送“精准扶贫、精准脱贫”工程推进情况。旗委、政府督察室会同扶贫办每年对脱贫工作开展四次以上专项督察。进一步加大对苏木镇和机关单位脱贫攻坚工作的考核监督力度，并加大考核权重，纪检监察机关把任务完成情况作为执纪问责的重要内容。（三）扶贫部门与农行合署办公，创新金融扶贫机制旗委全面推行富裕户、边缘户、贫困户“三户联保”模式，简化了农牧民贷款手续，提高了贷款发放效率和质量。截至2016年12月中旬已累计投放金融扶贫贷款5.7亿元，覆盖农牧民1.21万户，其中覆盖贫困户2160户。（四）保障资金使用，落实“三张网”一是教育扶贫方面，落实资金523.85万元，惠及2115名学生。进一步提高学前教育、特殊教育、义务教育、高中教育阶段建档立卡贫困户家庭学生教育补助标准。同时对高等教育阶段未享受低保待遇的建档立卡贫困家庭大学生，每人每年给予1万元的助学金补助。尤其对建档立卡贫困家庭初中、高中毕业不能考入高中或大学的子女，安排免费进入兴安职业技术学院五年制或三年制大专班学习。二是健康扶贫方面，建档立卡贫困户参加基本医疗保险，个人缴费部分每年由政府给予全额补贴，实现参保全覆盖。建档立卡贫困户住院就医报销时降低标准提高了报销比例。为建档立卡贫困户建立商业补充保险，保费由旗政府全额补贴。设立500万元贫困人口大病保障基金，健康扶贫对象住院医疗费经基本医疗保险、大病保险、商业补充保险报销后，旗政府再给予个人负担住院医疗费90%的兜底医疗救助。三是救助扶贫方面，从2017年开始，对65周岁以上未纳入低保范围的建档立卡贫困户每人每年给予2400元救助。非低保户中一级、二级残疾建档立卡贫困人口，每人每年补助总额达到3000元。非低保户“家庭病床”，每人每年增加生活补助2400元。（五）多措并举，保障“两挂车”产业发展方面，采取菜单式服务，先建后补、提供无息贷款等奖补措施，扶持特色种养业项目，按照群众自己养、大户及专业合作社带动、龙头企业带动、资产收益和入驻园区五种产业带动模式，实现建档立卡贫困人口产业扶贫全覆盖。危房改造方面，通过整合危房改造项目资金、游牧民定居项目资金、易地扶贫搬迁项目资金及危房改造贷款解决资金问题；主要采取集中搬迁安置、产业园区安置、就地改造安置、实施幸福院安置、投靠亲友安置五种模式来实施。（六）区、盟、旗直单位定点帮扶服务协调工作2017年上半年已完成区、盟、旗直三级帮扶点调整工作，并充实各个嘎查驻村第一书记和驻村工作队员。目前区、盟、旗三级帮扶单位累计投入帮扶资金828.2万元；其中厅局帮扶单位投入421.7万元，盟、旗帮扶单位投入406.5万元。（七）金融扶贫工作一是“金融扶贫富民工程累计投放6.3亿元”；2017年已投放1.18亿元，惠及88个嘎查的2939个农牧户，其中建档立卡贫困户823户。二是扶贫互助资金项目投放923万元，惠及20个嘎查的752户农牧户，其中建档立卡贫困户239户。三是中和农信小额贷款投放5157.4万元，惠及112个嘎查的123户农牧户，其中，建档立卡贫困户381户。农牧民利用金融扶贫贷款主要用于备春耕生产物资购进肉羊、肉牛和建设棚圈等农牧业产业发展项目。（八）教育扶贫的创新教育扶贫属于长远式、造血式扶贫，对于彻底改变贫困户现状、稳定性脱贫具有重要作用。基于此，政府有关部门与兴安盟职业技术学院合作创新了教育扶贫措施。对于建档立卡贫困家庭初中、高中毕业不能考入高中或大学的子女，安排免费进入兴安职业技术学院五年制或三年制大专班学习。这些子女通过接受高等教育，获得一定专业技能改变经济生活状况的同时，改变了原先落后的思想、观念，阻断了贫困的代际传递。（九）集体经济的带动脱贫模式以巴音敖包嘎查作为典型代表的集体经济促进了贫困户脱贫。巴音敖包嘎查是额木庭高勒苏木，位于额木庭高勒苏木所在地35公里处。巴音敖包嘎查地势平坦，山地草原，水资源相对丰富。早在2014年之前嘎查两委班子就带领群众发展集体经济，有了一定的经济基础。后来在上级政府的大力支持下，依据得天独厚的资源优势，嘎查两委班子带领群众发展生态旅游业，发展了种养业、养鸡、养鱼、农机等四个专业合作社，已构建并投入使用的蔬菜大棚、采摘园、旅游景点、餐饮设施、养鱼场等项目优势，建成以宝贝山、三龙山、霍林河生态区，配合周边现代农业水果蔬菜采摘园、花卉种植、蒙古包、游泳池，形成“可览、可游、可居”的环境景观和集“自然、生产、休闲、康乐、教育”于一体的服务型旅游度假村，发展体验农业与观光农业相结合的特色旅游，通过发展旅游业，农户户均增收1600元以上，又增加嘎查集体经济收入，保证了贫困户2017年可以稳定脱贫。由此2014年6月获得中国科协、财政部授予的“全国科普惠农兴村先进单位”称号，2016年8月又被内蒙古自治区委员会组织部“草原英才”工程授予“内蒙古自治区先进农村牧区实用人才团队”称号。（十）“种羊+基础母羊+技术服务+高于市场价回收”模式为了早日实现“人脱贫，县摘帽”目标，2017年5月27日，科右中旗人民政府与赛诺草原羊业有限公司签订了产业脱贫框架协议书。各苏木镇用扶贫产业资金为贫困户购买基础母羊，为改良杜泊、杜寒羊创造条件。购买种公羊资金由各苏木镇统一打入企业指定账户；企业为贫困户提高杜泊种公羊质量，保证6月龄公羊体重50公斤以上，同时企业提供改良、防疫、饲养技术等方面全程跟踪服务，以高于当地羊活重1元/斤的价格，回收其合格杂交羔羊。优良的品种提高了市场对其接纳度；与企业签订高于当地羊的收购价，保证了羊销路畅通的同时也确保了贫困户养殖羊的利润。三扶贫工作中存在的问题科右中旗在扶贫攻坚中做了许多工作，也有一定的成效，然而通过调研，我们也发现了科右中旗在扶贫工作中存在的一些问题。（一）厅局帮扶点调整反复，影响帮扶工作成效2017年1月科右中旗按照机关工委对厅局帮扶单位进行调整的意见，完成了区、盟、旗三级帮扶点调整工作，同时充实各嘎查驻村第一书记和驻村工作队员，并与帮扶苏木镇和嘎查进行了对接，正在开展帮扶工作。然而，6月份，正式文件中通知厅局帮扶单位按2017年1月调整之前不变。如此反复调整厅局帮扶点，导致厅局帮扶单位工作不能持续，也使得当地群众产生不解，严重影响了当前驻村帮扶工作。（二）“四四二”工作模式严重挤占扶贫工作部门时间所谓“四四二”工作模式是指扶贫部门工作人员在接待各级各类督察、督办、巡视、监察、审计等部门的时间占到正常工作时间的40%，参加各级同类会议时间占到其正常工作时间的40%，最终只有20%的时间从事本职工作。此类基层扶贫工作人员被动的时间安排大大影响其扶贫工作的开展。（三）扶贫项目资金整合配套压力过大当前，各类扶贫专项资金都需要旗县政府配套相应比例资金，但由于贫困旗县自身财政较为困难，基本依赖国家转移支付来维持政府运转，此类配套资金对原本财政困难的贫困旗县造成相当大的压力。以产业扶持资金为例，按照贫困户人均扶持资金1万元标准的要求，科尔沁右翼中旗14047名贫困人口需要1.4亿多元的产业扶持资金，而当前科尔沁右翼中旗只整合了1亿元资金，尚有4000多万元的缺口，占到所需资金的近三分之一。（四）产业扶贫方式比较单一，风险较大科尔沁右翼中旗产业扶贫方式较为单一。尽管近年来科尔沁右翼中旗交通、电力、水利、信息等基础设施已较为完善，但扶贫方式仍然以发展第一产业为主，发展以牛羊为主的畜牧业，而畜牧产品作为农产品又有“谷贱伤农”的特征，再加上近年来牛羊肉市场价格波动较大，发展此种产业能获得的收益犹未可知。（五）集体经济薄弱，对贫困户扶持力度不足集体经济是未来农村牧区发展的主力，在脱贫攻坚战中将发挥重要作用。但从对科右中旗的调查，我们发现产业扶持政策主要针对贫困户的脱贫，而较少或者忽略了对集体经济的支持力度。凡是集体经济发展的嘎查村脱贫速度较快并且稳定脱贫，反之，贫困户脱贫难度较大，并且农村牧区发展后劲不足。另外，近几年来，科尔沁右翼中旗连续遭受自然灾害、农畜产品价格下滑，导致农牧民收入减少，影响了嘎查村合作社的发展，基层债务负担加重，制约嘎查经济发展。（六）因病致贫、因病返贫现象频现贫困户致贫原因包括因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺资金、缺劳动力、自身发展力不足等，有的家庭甚至多种原因并存，错综复杂，但因病致贫占到了较大比例。据科尔沁右翼中旗开展的摸底调查，贫困人口中患有慢性病4649人，患有大病2646人，身患残疾2976人，共计10271人，占到总贫困人口的73.1%。而且这些贫困户中在近一年的治疗过程中，药费、住院费用仍占其家庭支出的较大比例，严重阻碍其脱贫。（七）人情消费支出成为贫困户重要负担当前嘎查村人情消费较为严重，对于贫困户而言更是雪上加霜。在我们的调查中，绝大多数贫困户的人情消费支出金额都较大，每次支出基本保持在200元以上，全年少则3000～5000元，多则过万。当问及贫困户，为何不减少或取消这一部分支出时，贫困户答“那多没面子”。可见，此项面子支出已成为习俗，融入当地文化中，成为阻碍贫困户脱贫的重要因素。（八）生产发展配套基础设施不健全由于地方政府权限有限，无法与电力部门进行有效沟通协调，导致部分基层嘎查村无法正常使用国家电网电力对农田进行抽水灌溉，影响了农业产出，继而导致贫困户收入不能得到提升，阻碍了贫困户的脱贫致富。四脱贫攻坚对策建议针对科右中旗扶贫工作中出现的上述问题，本调研组提出了下列对策建议。（一）慎重调整厅局帮扶点政策在制定过程中应该充分考虑方方面面的情况，实施过程中则应该有一定的连贯性。如此短期内反复调整厅局帮扶点，必然给旗县政府及相关厅局带来工作上的困扰、给当地群众带来误解。上级部门除了在调整厅局帮扶点时保持审慎的态度，更应该适度放权，让旗县与帮扶厅局自行商定帮扶的嘎查村。（二）整合各种各类检查工作巡视、督察、监察、审计工作是保障扶贫工作顺利完成的必要部分，但倘若让扶贫部门整日忙于此类工作，必将影响扶贫工作的正常开展。因此有必要合理制定巡视、督察、监察、审计工作，尽可能减少基层扶贫部门迎来送往、接待、受检工作。减少会议，缩减各级同类会议的反复召开，充分运用现代信息技术手段直接传达上级会议精神、通知。最终，通过减少扶贫工作人员文山会海、迎来送往等方面的时间，保障基层工作的开展。（三）降低或取消旗县配套资金在对扶贫旗县下拨扶贫专项资金过程中，尤其像科尔沁右翼中旗这样的国家级贫困旗县，2016年财政收入仅为2.32亿元，更应该