老龄化社区养老政策研究-以南京市瑞金北村

老龄化社区养老政策研究-以南京市瑞金北村中图分类号：C912.3论文编号：102871015-S018学科分类号：030301硕士学位论文老龄化社区养老政策研究——以南京市瑞金北村社区为例研究生姓名 龚雪 专业类别 社会学 研究方向 应用社会学 指导教师 鲁兴虎副教授南京航空航天大学研究生院人文与社会科学学院NanjingUniversityofAeronauticsandAstronauticsTheGraduateSchoolCollegeofHumanitiesandSocialSciencesThestudyoftheelderly-carepolicyaboutCityagingcommunity——baseonthestudyofRuiJincommunityinNanjing AThesisinSociology By GongXueAdvisedbyssociateProf.LuXinghuSubmittedinPartialFulfillmentoftheRequirementsfortheDegreeofMasterofLawMarch,2015承诺书本人声明所呈交的硕士学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南京航空航天大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在解密后适用本承诺书）作者签名：日期：南京航空航天大学硕士学位论文中国特色城市老龄化社区养老政策研究PAGE12PAGE95摘要随着经济水平提高和医疗水平的不断发展。世界人口死亡率不断下降，我国实行的计划生育政策，更是减小了人口出生率，我国人口老龄化事实更加凸显。在人口老龄化背景下，各个领域的学者们都从不同的做了研究，提出了各领域针对老龄化的建议。因此笔者也希望通过从社区养老政策的角度入手，给出如何应对老龄化快速发展的建议。我国早已经步入老龄化社会，随之出现了很多的养老问题，传统的家庭养老和机构养老已经不能满足我国广大老年人的养老需求，社区养老是老龄化背景下的必然选择。加上由于城市居住结构变化，社区人口结构趋于严重老龄化，从而为我国社区养老政策和社区养老服务的实际工作带来了严重的挑战。笔者采取个案研究的方法，运用问卷调查法和访谈法进行个案研究。通过在南京市瑞金北村社区进行调研，选取了瑞金北村社区这一典型的老龄化社区进行个案研究，研究了瑞金北村社区对于社区养老政策的实践情况，结合已有的养老政策发现了瑞金北村社区的养老政策实践存在了以下几个问题：一是尚未形成完整的社区养老管理制度体系和评估体系；二是服务内容不完善，服务内容未能很好细分；三是养老资金投入不足、分配不当；四是社区养老服务人员专业化素质有待提高。在此基础上，结合了国外老龄化社区养老政策进行研究，对我国社区养老提出了政策建议。关键词：人口老龄化；社区养老；养老政策AbstractWiththecontinuousdevelopmentof

economiclevelandmedical

level.Thedeathrateoftheworld’spopulationisdecreasing,whilethebirthrateofChinakeepsdroppingbecauseofthebirthcontrolpolicy,Underthebackgroundof

populationaging,

invariousfields

fromdifferentscholarsdotheresearch,

putforward

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Sotheauthor

alsohopethatby

startingfromthe

communityendowment

policypointofview,

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copewith

therapiddevelopmentof

theagingofthe

proposal.Chinahasbeensteppedintotheagingsocietylongago,withtheemergenceofmanyofthepensionproblem,Thetraditionalfamilyendowmentandpensioninstitutionsalreadycouldnotsatisfythepensiondemandofourcountrythemajorityoftheelderly.Communitycareistheinevitablechoiceunderthebackgroundofpopulationaging.Andthepopulationofthecommunitystructuretendedtobeseriousagingduetochangesincityresidentialstructure,theactualworkofourcountrycommunityendowmentpolicyandcommunityservicefortheagedisfacingseriouschallenges.Theauthoradoptsthemethodofcasestudy,usingthemethodofquestionnaireinvestigationandinterviewcasestudyWeconductedasurveyinthecityofNanjingRuijinNorthVillagecommunity,SelectcasestudyofRuijincommunitywhichisatypicalagingcommunity.StudyRuijinNorthVillagecommunityendowmentpolicypractice.Combiningwiththeexistingpensionpolicyfoundseveralproblemsofpensionpolicypractice:One

hasnotyetformedacomplete

communitypension

managementsystemandevaluationsystem;

twois

theservicecontentisnot

perfect,

theservicecontent

andnosubdivision;three

isthelackof

pension

fundinvestment,improperdistribution;

fouristhe

communityendowment

servicepersonnel

professional

qualitytobeimproved.Atlast,combiningforeignadvancedpensionpolicytoputforwardtothecommunityofChinesepensionpolicyrecommendations.Keywords:agingpopulation,community-basedsupportingtheold,policyofsupportingtheol目录第一章绪论 11.1研究的背景 11.2研究目的和研究意义 21.2.1研究目的 21.2.2研究意义 21.3研究综述 31.3.1核心概念界定 31.3.2理论基础 61.3.3研究综述 81.4研究内容和研究方法 151.4.1研究内容 151.4.2研究方法 15第二章瑞金北村社区养老政策实践情况调查情况 182.1南京市瑞金北村社区基本概况说明 182.2调查的基本情况 192.2.1调查设计说明 192.2.2调查对象基本情况说明 192.2.3老年人对社区养老服务的了解情况 322.2.4老年人的养老需求 362.3瑞金北村社区的养老服务的政策背景与养老服务现状 412.3.1瑞金北村社区养老服务发展的政策背景 412.3.2瑞金北村社区养老政策实践情况 43第三章瑞金北村社区养老政策实践的不足 483.1尚未形成完整的社区养老管理制度体系和评估体系 483.2服务内容不完善，服务内容未能很好细分 513.3养老资金投入不足、分配不当 523.4社区养老服务人员专业化素质有待提高 54第四章国内外城市老龄化社区养老政策探索 574.1我国现有社区养老政策的变迁 574.1.1建国之初至90年代初我国的养老政策 584.1.290年代以后我国的养老政策 594.2国外城市老龄化社区养老政策探索以及启示 614.2.1国外城市老龄化社区养老新政策 614.2.2国外城市老龄化社区养老政策的启示 68第五章构建有中国特色的城市老龄化社区政策 725.1我国城市老年人养老需求特点 725.1.1养老服务数量大、种类多 725.1.2经济保障需求 725.1.3精神、心理层面需求 725.2政策建议 735.2.1明确政府职责，加大政府投入 735.2.2推行政府购买服务方式，壮大民间组织服务能力 755.2.3加强人员专业化培训，实现社会工作本土化 755.2.4提升社区服务能力，建立多层次的社区服务体系 775.2.5培育市场发育机制，推进养老服务社会化，壮大老龄产业规模 78第六章总结 80参考文献 82致谢 87在学期间的研究成果及发表的学术论文 89附件：调查问卷 90第一章绪论1.1研究的背景人口老龄化就是指总人口中老龄人口比例不断提高，年轻人口比例不断降低的社会人口结构形态。随着经济的发展，人们生活水平不断提高，人们寿命得到延长，老龄化现象不断加剧。据联合国统计，全球目前有将近7亿人口的年龄在60岁以上，这一数字预计到2025年将翻一番，并在2050年达到20亿，占全球总人口的比例将超过20%卫富魁.关注人口老龄化进程中的养老问题[J].山西青年,2009(12).。《中国老龄事业发展报告（2013）》根据联合国专题项目的研究估算，2050年每5人中会有一个卫富魁.关注人口老龄化进程中的养老问题[J].山西青年,2009(12).GiddensA.sociology,5thEdition,Cambridge:Politypress,2006.我国人口老龄化具有老龄人口基数大、老龄人口增长速度快、增长数量大的特点。来自国家统计局的权威数据：截至2014年底，我国60周岁及以上老年人口21242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%。目前，我国的老龄人口数量总数处于世界第一，占世界老龄人口总数的20%。据悉，到2025年，我国老龄人口将达到2.8亿左右，占总人口的18.4%。到21世纪中，我国人口老龄化程度接近发达国家，但是需要注意，届时我国的经济发展水平仅相当于中等发达国家。未富先老成为我国老龄化的一大问题，经济发展速度滞后于老龄化发展速度是我国社会发展的一大问题，所以在此背景下，老龄化问题值得我们高度重视。在老龄化背景下，如何应对老龄人口数量的快速增长所带来的问题以及如何满足老人的养老服务需求是应该重视的研究议题王贵林,孙飞雪,何毅.应对人口老龄化问题的政策与法律研究[M].兰州:兰州大学出版社王贵林,孙飞雪,何毅.应对人口老龄化问题的政策与法律研究[M].兰州:兰州大学出版社,2005.在快速老龄化的同时，由于我国实行计划生育政策，家庭模式趋向于小家庭，家庭规模核心化，家庭养老不能满足日益增加的养老需求。同时，现有的机构养老存在发展水平低、不符合我国传统文化的问题。所以，开展社区居家养老服务、重视社区居家养老的作用对我国老龄事业发展有着重大意义。1.2研究目的和研究意义1.2.1研究目的1通过对个案社区的调查研究，研究发现城市社区养老问题。通过问题反应出社区养老政策的不完善和实践的不足，提出构建我国社区养老政策的重要性。2、在研究国内外先进社区的养老政策实践的基础上，通过借鉴内国外先进的社区养老政策实践经验，提出构建符合我国国情的社区养老政策建议。1.2.2研究意义 在理论意义方面，随着老龄化的不断发展，单纯依靠某一方的力量是不能够应对老龄化所带来的一系列问题。传统的家庭养老和机构养老满足不了日益增加的养老需求，社区养老近年来不断发展，一定程度上弥补了养老方式的不足，但是社区养老仍有许多要改进的地方。目前我国很多城市的社区养老服务是以地方政府出台的临时性养老政策作为政策指导，缺乏系统的政策法规，所以本文通过研究瑞金北村社区的养老情况，对于建立我国社区养老服务体系具有重要理论意义。另外通过研究国外先进的社区养老政策，提出要借鉴国外的社区养老模式，对于我国小政府、大社会的公民社会理论有重要意义。在现实意义方面，首先，通过对南京市瑞金北村的个案研究，研究社区养老服务内容和老年人的需求，分析瑞金北村社区养老实践的问题，结合国内外典型社区的启示给予有关部门关于老龄化社区养老政策建议。通过研究我国老龄化社区养老问题，借鉴国外先进政策法规和社区养老模式可以一定程度上缓解老龄化带来的压力，提高老年人生活质量，使老年人享受更好的社区养老服务。其次，有利于缓解老龄化社会养老压力，使老年人享受更好的照料，提高其身体健康水平和心理健康水平，从而更好地为老年人服务。1.3研究综述1.3.1核心概念界定 人口老龄化随着现代社会科技水平与医疗能力的发展，公民的平均年龄不断提高，死亡率不断下降，出生率也发生回落，使得高龄年龄组人口数占全社会人口总数比重不断上升，这种现象被称之为人口老龄化。人口老龄化准确的说是人口年龄结构的老龄化，它从人口数量变化和年龄变化的角度来考察人口年龄结构的老龄化状况，人口老龄化是一个动态的过程。根据这一特征，人口老龄化可以定义为：“总人口中年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年比例相应增长的动态过程”邬沧萍.老年社会学[M].北京;中国人民大学出版社,1999.。与此同时，计划生育政策和生育观念的变迁，现代社会的生育率增速普遍放缓或直接呈现负增长，这就导致新生儿数量乃至年轻人口的数量减少，从而使得老年人在人口中的比例增大。一般而言，当一个国家或地区65岁以及65岁老年人口比例到7%，我们称这个国家或地区“老龄化社会邬沧萍.老年社会学[M].北京;中国人民大学出版社,1999.仝利民.老年社会工作[M].上海;华东理工大学出版,2006.人口老龄化社区社区作为社会学的基本概念，“社区”一词源于拉丁文，初始含义是指人们生活的共同体和亲密伙伴的关系。“社区”最初是由德国社会思想家F.滕尼斯在1887年提出来的，他在《共同体与社会》一文中提出社区的概念，他认为社区是具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体腾尼斯著.林荣远译.社区与社会[M].北京:商务印书馆,1999.。老年人口在社区人口总数中所占比例超过一定百分比的社区就成为老龄化社区，在这样的社区内，由于成规模的老年人群体对老年服务的特殊需求腾尼斯著.林荣远译.社区与社会[M].北京:商务印书馆,19.3社区居家养老社区居家养老是指老年人选择居住在家养老，而不是住进养老机构的养老方式，但这种养老方式又与传统意义上的住在家中，主要由子女提供养老服务的“家庭养老”不同。这种养老方式中，老年人的生活除了自己解决、和配偶共同解决、以及由子女承担外，也可以通过社区的服务来解决。它以社区为平台，整合社区内各种服务资源，为老年人提供各种养老服务内容，是一种家庭养老和社会养老相结合的养老体系，是未来养老的主要模式。社区居家养老最早起源于西方发达国家，从20世纪开始有了较大范围的发展。随着老年人的各方面的养老需求日益增长，家庭养老和机构养老面临巨大的挑战，社区的建设和日益发展为居家养老提供了很好的载体，所以社区居家养老这种养老模式才得以快速发展。不同于家庭内的子女赡养，也不同于社会养老，社区养老是一种将养老服务机构提供的服务引入社区转而进行入户服务的居家养老模式。这种模式综合了家庭养老模式与社会养老模式的特点，注重社区统筹管理，家庭积极配合，社会贡献力量，是一种依赖社会各种力量的综合养老模式。这种模式在应对我国日益增大的老龄化压力时取得了较好的效果。社区养老融合了传统的家庭养老和机构养老之长,这是在现阶段最适合我国国情的一种养老方式谭樱芳.社区养老——城镇养老服务保障的新选择[J谭樱芳.社区养老——城镇养老服务保障的新选择[J].滨州职业学院学报.2007. 1.3.2理论基础福利多元理论20世纪30年代以后，伴随着西方经济衰退出现了一系列社会问题，政府主导的福利国家出现了巨大的挑战，西方开始转变其福利政策，福利多元理论随着产生，并且在西方的社会政策中占据十分重要的地位。福利多元是指不再只由政府提供福利服务，社会组织、非营利部门、社区等部门也扮演了重要角色。分权和参与是福利多元的两个重要概念。分权是指将政府对于福利服务的行政权转移到地方、社区、私立部门,也就是说分权强调了政府、非营利组织、家庭、社区这几方面在社会福利中的地位林万亿.福利国家:历史比较的分析[M].台湾:巨流出版社,1994.。也就是说，当制定社区政策时不仅要强调政府的主导作用，同时，也要重视其他力量的作用。参与是指在政府、社区、非营利组织和福利消费者一起参与福利制度决策和服务过程。福利多元主义认为国家在社会福利的提供方面扮演着重要的角色,伹不能垄断社会福利彭华民.福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转塑.[J]林万亿.福利国家:历史比较的分析[M].台湾:巨流出版社,1994.彭华民.福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转塑.[J]南开学报(哲学社会科学版)2006(6).福利多元主义可以减轻国家的负担，充分调动各方力量参与福利活动中来。政府从以前主导角色转为规范、购买、监督等角色，并且鼓励非营利组织参与进来，同时规范对非营利组织的管理郑怡世.台湾民间非营利社会福利机构参与社会福利服务探析[J].社区发展季刊(台),1999.。这大大提高了福利提供的效率，保障了服务的质量。郑怡世.台湾民间非营利社会福利机构参与社会福利服务探析[J].社区发展季刊(台),1999.随着我国老龄化的不断发展，老年人的养老服务需求不断扩大，福利多元理论对于我们制定政策方针有着十分重要的指导作用。在社会保障制度改革中,越来越多学者认识到,我国社会提供福利服务的社区长期被忽视,以社区为基础的福利提供有利于拓宽资源来源,提高居民参与和社会效益,社会福利政策的落脚点应该直接放到社区杨团,葛道顺.中国城市社区的社会保障新范式[J].管理世界,2002(2).。所以需要在重视社区服务的基础上结合福利多元理论，使我国国家、企业、社区、家庭都应该承担相应的责任，共同担负起养老服务的重任。杨团,葛道顺.中国城市社区的社会保障新范式[J].管理世界,2002(2).社会支持理论 社会支持理论最初起源于精神病学的研究，社会学上对于社会支持理论的定义为，一定社会网络运用一定的物质和精神手段对社会弱势群体进行无偿帮助的行为的总和。社会支持的客体一般为社会弱势群体，根据本文的研究，可以将客体定义为老龄人群体。社会支持理论在实践中常常与社会系统理论一起使用，社会系统理论是社会支持理论实务的后设理论。个人的社会支持系统包括家庭、社区和社会，也是个人的支持网络。社会支持网络作为一种方法和策略被重视并应用于中国的社会工作实务之中，社会支持理论认为个人问题的产生并非个人之过，而是社会大环境的问题，要解决问题，也必须针对其整个问题系统,利用各种资源帮助其解决，具体的策略和方法可利用“社会支持网络”。通过这种社会支持体系，人们能够顺利而有效的解决老年人日常生活中的各种困难，它需要从不同的方位和层次上加强构建，包括政策法规支持体系，社会保障支持体系等方面。社会支持理论指导社会工作者为老年人提供社会工作服务。邱海雄等学者则认为，从广义而言，社会支持以家庭为分界线，分为家庭内和家庭外的供养与维系，而这种供养和维系又可以分为正式和非正式支持邱海雄等邱海雄等.社会支持结构的转变：从一元到多元[J].社会学研究,1998(4).1.3.3研究综述 有关老龄化社会的相关政策研究 1.国外研究综述（1）延长退休年限、改革养老金。由于养老金支出不断上升，发达国家首先出台规定提高老年人法定退休年龄，并且把退休金和退休年限挂钩。德国2004年出台规定把法定退休年龄提高到男女老人都是65岁退休，规定至少工作35年的老年人，并且满63周岁才可以提前退休。法国规定，只有工作满41年工作期限才能获得养老退休金。（2）健全养老保险制度。英国早在1980年颁布了《老年年金保险法》，标志了历史上第一次以法律形式确认政府有责任为低收入老年人提供生活保障。1925年，瑞士就将养老保障写入了宪法，从1948年起，瑞士就开始着手建立基本的养老保障金，其目的是保障老人的最低生活需求。日本为了解决老年人的经济来源，于1959年颁布《国民年金法》，规定国家、行业、个人共同分担年金，强制公民加入国民年金体系。日本还建立了长期的保险制度，保险内容主要提供直接的护理服务，现金保险为辅助，服务内容包括居家护理等服务。美国的《医疗照顾保险法案》规定，老年人看病开销全免。（3）规定养老服务范围广，内容丰富。美国在《老年法》的指导下，又颁布了《老年人营养方案》、《多目标老人中心方案》、《老年人个人健康教育和培训方案》，从法律上重视老年人的医疗、健康、教育等一系列内容。针对不同需求的老年人，美国在1965年修定了《社会保障法》，通过了老年医疗关怀和贫困医疗救助。老年医疗关怀政策对美国社会产生巨大的影响，基本上解决了老年人医疗问题。2.国内研究综述我国的养老政策法规包括相关法律规范、相关养老政策规定和一些地方性政策规章。20世纪90年代，我国形成了包括《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》、《老年人权益保障法》等一系列养老保障政策法规。为了完善社会保障制度，《社会保险法》、《老年人社会福利机构基本规范》等法律法规的出台保障了老年人的权益，老年人权益保障工作不断发展，我国的政策法规逐渐走向成熟。21世纪之后，为建立养老服务体系，出台了《关于加快发展养老服务业的意见》，逐步建立了以居家养老为基础、社区为依托、机构养老为补充的服务体系。有关老龄化社区的相关政策研究 1.国外社区政策研究为减少政府经济压力，20世纪90年代，英国将养老问题纳入社区，1987年英国政府发表《公共照顾白皮书》，提出社区照顾，规定社区照顾的主要内容包括：物质支持、生活照顾、心理支持和整体关怀这四方面。英国政府为了减轻政府养老压力，在1981年颁布的《步入高龄化白皮书》里规定，社区照顾的实质是增加非正式照顾者的责任MeansR.Communitycare:policyandpractice[M].NewYork:PalgvweMacmillan,1998:32.。1990MeansR.Communitycare:policyandpractice[M].NewYork:PalgvweMacmillan,1998:32.EvansD,KearneyJ.Workinginsocialcare:asystemicapproach[M].London:Are-na,1996:212-214.传统的老年服务体系面临挑战是日本社区老年服务开展的前提。日本老年福利政策的改革将社区老年服务推向了前台，《老人保健法》将日本的老人福利政策转到社区居家养老，以居家养老为核心方式的确立为社区养老服务的开展提供了平台。日本推出“介户保险”政策，主要依靠社会各界区养老服务提供了政策支撑的力量，对老人提供养老服务，这项政策促进了社区充分利用社会力量为老年人提供各类型服务。美国社区养老服务规模大，内容广泛。美国于1981年正式实行家庭医疗补助和社区服务计划,此后其在各州普遍推行,有的州还在试图将该计划与集体住房计划相结合，医疗补助和社区服务计划为符合医疗补助资格。1993年下半年，当时的美国总统克林顿签署了“国家与社区服务法案”，鼓励青少年服务社区。北欧是典型的福利国家起源之地，北欧建立了完善的老龄人福利体系，所以北欧政府每年的养老保障开销惊人。80年代后期，北欧国家从政策上倾向于把养老方式向社区照顾转移谢泽宪.多元化的北欧老年人服务谢泽宪.多元化的北欧老年人服务[J].社会,2000(7).官玉琴.居家养老政策法规研究[J].福建教育学院学报,2009(2).高黎高黎.社区服务走向何处一从契约到公共利益[J].社会,2001(2).2.国内社区政策研究我国出台了一系列政策法规保障社区养老服务的发展。2008年出台的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，指出了要建立居家养老服务体系，强调了社区居家养老的地位。在《建议》的指导下，出台了《关于在全国推进城市社区建设的意见》等政策，为社区养老的发展提供了政策依据，改善了社区居家养老服务环境。但是缺少非营利组织在社区养老中地位的相关政策，使非营利组织在认证注册上出现困难，阻碍了其发展。法律条款也未明确规定各方的职责，也未能建立良好的评估系统，相关法律的权威性不足，给法律法规的具体实施增添了难度马原.马原.我国养老服务体系政策现状[J].前沿,2012(23).国内外老龄化社区实践研究（1）国内学者对老龄化社区养老模式研究我国的社区服务是在1987年开始提出的，国家民政部在武汉召开的城市社区服务座谈会明确了社区服务的内容和性质，自此之后社区服务就开始了快速的发展。近年来，随着人口的增加和流动，家庭养老的功能逐渐减弱，社区老年服务的研究也越来越多。穆光宗和姚远认为社区养老以个人、家庭、社区、国家四个方面同时作为基础，形成国家提供政策、制度、法律为其保障，居家养老为主要形式，社区养老网络为基础，形成家庭和社区相结合的养老体系穆光宗.家庭养老面临的挑战以及社会对策问题[J].中州学刊,1990(1).。也就是说，社区养老中的“家”是与完全以家庭经济消费的养老是有本质不同的，它是养老的载体，老年人的经济主要来源是政府发放的退休金，而不是仅仅依靠子女的供养。社区提供生活上的服务甚至包括精神上的慰藉。张恺梯认为，社会化服务是市场经济的必然选择，原有的照料资源已很难支撑起这样沉重的负担，也迫使家庭把其传统的照料期望转移到社会，因为老年人生活在该区，所以社会化服务要立足于社区，他们具有地缘上的归属感、参与感，并有心理上的认同，所以这样区域性服务的效率要更高些张恺锑.市场绛济条件下的家庭养老与社会化服务[J].人口研究.1996,(4):17.。范悦斌、张国臣等对大连市敬老院或社区养老院的社区养老的老人和家庭养老的老人进行老年人生活质量的评价进行抽样调查，发现社区养老更优于家庭养老。无论从心理上的咨询服务还是相关的社会服务，比如生活环境等社区养老的总体得分情况是高于家庭养老的，只有在收入和住房方便低于家庭养老。因此，社区养老是非常可行的养老方式。同时，社区养老也有助于社区良好的人际关系的建立范悦斌,张国臣,张佐涛等.社区养老与家庭养老影响老年人生活质量的比较分析[J].四川精神卫生.2003,16(4):26一28.。姜林穆光宗.家庭养老面临的挑战以及社会对策问题[J].中州学刊,1990(1).张恺锑.市场绛济条件下的家庭养老与社会化服务[J].人口研究.1996,(4):17.范悦斌,张国臣,张佐涛等.社区养老与家庭养老影响老年人生活质量的比较分析[J].四川精神卫生.2003,16(4):26一28.从导致居家养老问题的原因上，郑建娟、方秀云认为政府的不作为是导致目前居家养老问题的主要原因：“因为居家养老模式的运行还处在一个探索阶段，所以社区的养老助老服务与老年人的需求相差太远，社区养老出现供需矛盾，其主要原因是政府和社会对居家养老的认识和重视程度不够，投入不足，还有体制和机制的原因，政策法规不健全、为老服务中介组织发展滞后、居家养老的服务资源缺少有效整合等。”张垄和何云峰却认为政府应当适当退出社区养老，将权力分配到社区本身，“根据福利资源的分权理论，福利服务的行政权不仅要从中央政府下放到地方政府，而且要从地方政府下放到社区。因此说，社区权力的下放，使得社区居委会真正实现自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，是实现社区养老服务社会参与的保障。”（2）国内关于社区养老模式探索显现一是政府导向型管理模式。这种管理模式是以政府为核心，实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制实现自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为原街道行政区域。代表有上海市，做法类似的有北京、大连。第二是社区服务型管理模式。社区服务型管理模式是区、街道、居委会各为社区，特点是赋予社区更多的管理职能和服务内容，充分利用社区服务中心寓服务于管理之中。类似青岛以社区服务为龙头，带动社区管理的城市还包括南京、天津等地。三是社区自治型管理模式。这一模式的基本特征是以社区自治主体组织为主导实施社区建设。其中，沈阳模式最为典型，沈阳的社区管理模式标志着我国“法定社区”的正式诞生。（3）国外老龄化社区养老实践英国采取社区照顾的社区养老模式。英国社区照顾的主要特点有四点:第一，政策引导。英国政府既制定社区照顾这一社会福利政策，又订立具体的措施，以使社区能切实地承担起这一职能。第二，政府补贴，英国政府在保障老年人生活方面，对老年人有相应的一些收入补助。第三，依靠社区。英国的社区照顾主要是立足社区、依靠社区、以社区为依托，例如英国有专门为老年人设置的老年人医院，它就是社区老年人医疗服务的一个重要组成部分。第四，设施多样。各种社区照顾的机构既有政府出资社区举办的非赢利性的机构，也有私营的、商业性的服务机构。美国老年福利表现为国家一社区型，国家为老年人提供各种社会保险，设有养老保险、医疗保险，在老年照顾上偏重于社会机构和社区照顾。美国于1981年正式实行家庭医疗补助和社区服务计划(HCBS)，此后其在各州普遍推行。美国的社区养老一般分为四类:生活自理型社区、生活协助型社区、特殊护理社区，以及持续护理退休社区穆光宗.突国社区养老模式仍鉴[J].人民论坛,穆光宗.突国社区养老模式仍鉴[J].人民论坛,2012.8.日本也出台一系列法令和对策，使得日本以家庭养老为中心的社区老年服务得到了切实的制度保障，基本上能够满足老年人的多种养老服务需求，在一定程度上缓解了老龄化带来的社会危机。结论 综述可见，研究发现国外发达国家拥有良好、健全的福利机制和完善的法律法规，在不断发展的老龄化形势下，越来越多的国家开始重视社区养老的作用，开始从政府主导型向政府、社区、第三方和老龄人本身转型。我国出台的各项政策在一定程度上也促进了社区养老的发展。但是针对我国老龄化社区的专门政策还比较欠缺。笔者认为，由于我国人口众多，老龄化发展过快的特殊国情，应该在结合我国老龄化社区的特点之后吸收国外好的政策再制定符合我国国情的政策。之前关于养老问题,多数学者主要关注社区养老的发展、存在的问题、社区养老模式的体系，但对支持社区养老发展的养老政策研究较少。因此本文将研究视角放在社区养老政策实践上。社区养老服务和社区组织建设背后都有一套政策方针作指导，政策的制定对于老龄化社区的建设有着重要意义、对建设城市社区养老服务体系有着深远影响。而我国政策制定起步晚，政策内容不如发达国家健全。所以，笔者希望从研究我国社区养老政策出发，结合对社区的个案调查，结合实践发现社区养老的不足之处，最后通过借鉴国内外先进社区养老政策实践，探索符合我国国情的社区养老政策建议。1.4研究内容和研究方法 1.4.1研究内容本论文主要由五个部分构成，除绪论和结束语、后记部分外，共有五章内容，主要包括以下内容：（1）对老龄化社区相关养老政策进行了研究；（2）对瑞金北村社区进行了社区养老政策实践的个案研究，主要研究社区养老实践的政策背景和在政策背景指导下社区的养老服务实践情况。（3）建立在对瑞金社区养老实践的基础上对社区政策实践存在的问题进行了研究；（4）对国外的比较成功的社区养老政策进行了研究；（5）结合我国国情分析社区养老的相关政策建议。1.4.2研究方法 在文章的撰写阶段,笔者参考了大量的文献资料,不仅参考了国内研究社区养老服务的文献资料,还包括了从政府到地方的有关养老服务体系建设的政策规范以及统计资料等,这些文献资料的查阅与参考是本文研究的基础。本文采用的研究方法主要是调查研究的方法和文献研究的方法。本文的研究主要通过调查问卷、访谈进行社会调查,并查阅了大量相关的理论文献，通过与相关工作人员进行访谈加上对瑞金北村社区老年人群体进行问卷调查和访谈相结合的方式,了解所调查老龄化社区养老服务的基本情况,获得较为详实的资料作为文章的论据支撑,从而在结合国内外良好经验和我国老年人需求的基础上对社区养老服务存在的问题进行研究并提出相应的政策建议。第二章瑞金北村社区养老政策实践调查情况2.1南京市瑞金北村社区基本概况说明南京市已经处于老龄化社会，2013年江苏省民政部门发布的“老年人口状况白皮书”显示南京60周岁及以上老人有116.04万人，占户籍人口比重达18.18%，这也就意味着，在南京大约每五个人里就有一个是老人了。瑞金北村社区是南京市典型的老龄化社区，瑞金北村社区总人口为一万零五百余人，六十岁以上的老人有两千余名，其中80至90岁的老人有315人，90岁以上的老人有314人，人口老龄化比重达到13.3%。瑞金北村社区位于南京市东部，瑞金路中部，东临明御河，南接瑞金路，西至解放路，北靠第55研究所，占地22万平方米。小区内有84幢住宅楼，住户3700余户，居民10532人,其中社区老同志人数有2000余人，未成年人数有1489人，离退休人数有1480人。社区于2000年4月成立。辖区内有江苏苏果超市有限公司、江苏省农业银行信息处理中心、瑞金北村小学、瑞金路办事处、瑞金路派出所、真美好老年公寓等驻区单位。社区居委会位于社区入口直行200米处，居委会有3名主任，9名社会工作人员，每位社工分别负责社区的几大块事项。瑞金北村社区是典型的老龄化社区，人口老龄化比重达到13.3%。选取瑞金北村作为个案研究的对象具有典型的意义。2.2调查的基本情况2.2.1调查设计说明笔者选取了瑞金北村社区作为典型老龄化社区调研对象，通过联系社区居委会主任潘主任，得到了进入瑞金北村调研的准许。2014年8月，笔者在社区负责人处了解到社区老人的数量，设计好调查对象的基本比例，拟定了50份试调查问卷，通过发放试调查问卷，最后在老年人答题的内容、难度上进行了调整，形成了正式问卷。调查采取随机调查，在瑞金北村社区内共向社区老人发放了正式问卷300份，回收296份。同时通过社区主任，针对社区的服务内容对社区工作人员进行了访谈。本次调查的内容包括：调查从社区老人的需求入手，调查了老人的基本生活情况、服务需求情况；从老年人对社区的了解入手，调查了社区服务情况、社区组织管理情况、社区宣传工作、老年人的参与情况等。2.2.2调查对象基本情况说明南京市瑞金北村社区是典型的老龄化社区，至2012年底数据，瑞金北村社区总人口为一万零四百人，六十岁以上的老人有两千余名，其中80至90岁的老人有315人，90岁以上的老人有314人。本次调查发放300份调查问卷，有效问卷为296份，问卷有效率为98.7%。样本总数为300个，其中男性老年人161人，占调查样本的53%，女性老年人138人，占样本的46%。另外，从本次调查对象的婚姻状况来看，已婚有偶的老人有240人，占样本总量的70%，处于分居状态的老人有15人，占样本总量的5%，离婚的老人有6人，占样本总量的2%，丧偶的老人有60人，占样本总量的20%，从未结婚的老人有3人，占样本总量的1%，由此可见，瑞金北村社区老年群体的婚姻状态相对来说比较稳定，已婚有偶的老人占绝大多数，婚姻状态比较稳定，社区养老要充分考虑到老人的实际情况，充分发挥老年夫妻的相互照顾功能。另外，丧偶老人占样本总量的20%，这意味丧偶老人可能独居、空巢，需要社区投入更多的精力，要求我们关注社区养老服务问题的时候一定要兼顾到丧偶老人的养老服务需求的特殊性。（1）年龄情况调查对象中年龄最小的为63岁，最大为90岁，平均年龄在72岁。各个年龄段的分布是60-64岁老人70人，占样本总数的23.7%,65-69岁80人，占样本总数的27%，70-79岁老人101人，占样本总量的34.1%，80岁及以上老人45人，占样本总量的15.2%，其中65岁以上老人占样本总量的77%。从样本分析数据可见，瑞金北村社区老人普遍年龄较大，高龄老人较多，老龄化偏高龄化，高龄化趋势明显，作为典型的老龄化社区，养老服务的压力与日渐增。表2.1年龄情况频率百分比有效百分比累积百分比60-647023.723.723.765-6980272750.770-791080及以上4515.215.2100.0总体296100.0100.0缺少值0合计296100.0100.0（2）受教育水平调查对象的文化程度分别是中学及以下98人，占样本总量的33%，初中107人，占样本总量的36%，高中(含中专或技校)77人，占样本总量的26%，大专及以上14人，占样本总量的5%。从本次调查的样本来看，初中及以下文化程度的老人占样本总量的69%，高中(含中专或技校)及以下的老人占样本总量的96.2%，由此可见瑞金北村社区老年人口的文化程度普遍不髙，受教育程度属于中等偏下的水平。表2.2受教育水平情况频率百分比有效百分比累积百分比中学及以下9833.133.333.3初中10535.535.769高中（含中专技校）772626.295.2大专及以上144.74.8100.0总体29499.3100.0缺少值20.7合计296100.0（3）居住状况从老年人居住情况来看，与配偶同住的有154人，占样本总量的52%，有62人与子女居住，占样本总数的21%，有63人，有21.3%的老人与子女和老伴共同居住，还有15人独自居住，占样本比例5%。可见，大多数老人与伴侣同住，与子女同住的老人较少，而伴侣一般也年龄较大，互相照料的范围有限，这意味着社区在老年人养老服务上扮演了非常重要的角色。笔者在访谈中了解到社区老年人大多希望居住在原来的社区，不愿意随子女居住的原因一方面是老年人安土重迁、叶落归根思想观念的影响；另一方面与老年人的生活习惯和身体状况有很大的关系。一位65岁的老人说：“老了都是说要叶落归根的，哪有这么大岁数还往外跑的，我宁可呆在家里，儿女们对我也挺支持的，每次回家都会来看我，社区工作人员对我挺好的，虽然只有我和老伴在老家,但是我们过得挺好的。”在访谈中笔者了解到很多老人愿意和子女住在一起，也有大部分老人愿意和子女分开居住。有的老人表示不愿意与子女同住，更希望与老伴同住“老年人和年轻人的生活习惯、饮食口味都不一样，我怕给他们填麻烦。”73岁的王大爷表示：“我就愿意住在这里，儿子想把我接过去，但是我和小区里面的其他老人都不认识，玩不到一起去也聊不到一起去，只能在家看电视、做家务活，不如在现在的小区，没事的时候可以和老朋友聊聊天，打打牌。不然只能愁在家里，就算人没事也给憋出毛病来了，我不愿意去住，在老地方挺好。”可见社区作为离老年人的生活居住环境接近，使得老年人感到亲近，愿意在社区养老，这意味着社区养老对于老年人来说有重要意义。表2.3居住情况频率百分比有效百分比累积百分比与配偶同住15452.052.452.4与子女居住6221.021.173.5与子女和老伴共同居住6321.321.494.9 独自居住155.05.1100.0总体29499.3100.0缺少值20.7合计296100.0 （4）医疗保险状况约76.9%的老人有公费医疗保险，8.8%的老人有商业医疗保险，7.5%的老人是其他保险，6.8%的老人没有医疗保险。81.4%的老人有退休工资，由此可见,绝大部分老年人参加了社会医疗保险,但是社会医疗保险并不能完全解决老年人的看病问题,只能解决少部分人的看病问题,对于大多数老人来说社会医疗保险并不能完全解决老年人的看病问题,医疗需求依然是老年人最基本的需求之一,这就要求社区养老服务要注重从老年人的医疗需求出发,重点满足老年人的医疗需求。表2.4医疗保险拥有情况频率百分比有效百分比累积百分比有公费医疗保险22676.476.676.6有商业医疗保险279.19.285.8其他保险227.47.493.2没有医疗保险206.86.8100.0总体29599.7100.0缺少值1合计296100.0（5）养老金来源情况本问题为多项选择题，设置了五个答案，分别为：A：子女给予B：最低生活保障C：退休工资D:没有其中A选项的答题数为294，答题率为99.32%；B选项答题数为295，答题率为99.67%；C选项答题率为100%；D选项答题率为100%。 根据调查数据显示：89%的老人有固定的养老经济来源，其中11%的老人的养老费用有来自于子女的，10%的老人的养老费用有最低生活保障，81%老人有退休工资。大部分老人的资金来源是退休工资，少数老人有子女补贴，还有一些没收入的老人只能依靠最低生活保障，同时也有完全没有收入来源的老人。虽然大部分老年人有养老金来源，但是据访谈了解到社区老年人工资较低，基本只能满足其基本的衣食住行。图2.1养老金来源情况退休金是老年人最稳定的收入来源，可见绝大多数的老人收入还是来自于退休金。但根据调查，社区老人每月的退休金平均大概2000元左右，在南京的消费水平来看，老年人退休工资较低，老年人相比青年人，医疗花费更大，而工资低、养老资金不足是老年人要面对的重大问题。另外那些没有退休工资的老人，只能靠家庭养老的资金补助，给家庭带来了巨大压力，一些家庭困难或者子女不赡养的老年人，也就面临了更大的养老困难，这也就意味着政府在资金保障上的政策和社区对老年人的养老政策格外重要。（6）生活自理情况被调查者完全自理的有230人，占样本总量的76.9%；部分能自理的有191人,占样本总量的17.7%；不能自理的老人有12人，占样本总量的3.9%。可见，被调查者中大多数人的身体健康状况良好，完全能自理，对于这些老人的养老服务要根据其实际需求，提供适合其需求的社区养老服务。对于那些身体健康状况不太好，仅能部分自理或者不能自理的老人，要给予其更为恰当的养老服务，要根据老年人的实际需求为其提供其所需要的配套服务。图2.6生活自理情况频率百分比有效百分比累积百分比完全自理23076.978.178.1部分自理19117.718.096.1不能自理123.93.9100总体29598.5100.0缺少值1合计296100.02.2.3老年人对社区养老服务的了解情况通过老年人对社区养老服务的了解情况，可以了解到社区管理工作的落实情况、社区宣传工作实施情况和社区服务的实践落实情况。通过调查，发现瑞金北村社区一部分老年人对于社区内的设施和服务并不了解。（1）社区医院拥有情况了解通过调查老年人对本社区社区医院拥有情况的了解程度，其中有76%的老年人认为社区没有社区医院，另外24%的老年人却认为社区设立了社区医院。通过访谈社区主任，社区主任对这一矛盾现象做出了解释：“我们瑞金北村社区在半年前是设立了社区医院，但是由于运营原因，社区医院于半年前关闭了”。另外通过访谈社区一位老人得知，社区医院的关闭原因是社区医院管理不规范，收费标准不统一，且经常出现超额收费现象，导致社区内很多老人对社区医院不满。图2.7对社区医院了解情况频率百分比有效百分比累积百分比社区有社区医院2257676.576.5社区没有社区医院6923.323.5100.0总体29499.3100.0缺少值2合计296100.0 （2）社区是否提供聊天解闷服务82.8%的调查参与者认为社区没有提供聊天解闷服务，17.2%的调查参与者认为社区提供了聊天解闷的工作。通过访谈得知，瑞金北村社区是提供这一服务的，社区服务中心的志愿者会不定期为老年人提供聊天解闷服务，但是志愿者多数由学生组织，时间不充裕，加上老年人数量多，一时无法汇集所有老人，所以造成了一部分老人享受过上门聊天解闷的服务，另一部门老人却不知晓这一服务。这也反映了社区工作人员队伍的缺乏和社区宣传的欠缺。 图2.8对社区聊天解闷服务了解情况频率百分比有效百分比累积百分比社区有聊天解闷服务5819.619.719.7社区没有聊天解闷服务23780.180.3100.0总体29599.7100.0缺少值1合计296100.0（3）社区是否有法律援助服务83%的调查参与者表示社区没有法律援助服务，17%的调查参与者表示社区提供法律援助服务。据了解，社区提供法律咨询服务，一般由志愿者对老年人进行普法教育指导，但是宣传力度不大，咨询人员不固定等原因导致了有的老年人不知道社区提供了法律援助的项目，仅有少部分老年人接受了社区的法律援助服务。 图2.9对社区法律援助服务了解情况频率百分比有效百分比累积百分比社区有法律援助服务5016.91717社区没有法律援助服务24482.483100.0总体29499.3100.0缺少值20.7合计296100.02.2.4老年人的养老需求随着老年人养老需求的增加，越来越多的老人开始关注社区服务，他们希望社区能够为他们提供充足的服务。根据笔者的调查，大部分的老人都希望得到社区服务。老人们希望得到的社区服务主要是医疗卫生服务、家政服务和精神慰藉服务。有89%的老年人具有医疗需求，希望社区建立社区医院。有68%的老年人希望社区提供家政服务，还有76%的老年人希望社区提供文化娱乐服务。由此看来，老年群体对医疗护理照顾需求最高，其次是对文化娱乐的需求和家政服务以及生活照料的需求，这要求我们在构建社区养老服务体系的时候，要注重对老年人，医疗护理需求的满足，以及对老年人精神生活的关注。老年人希望社区建立社区医院，生活不便的老年人希望社区提供上门护理、陪同看病等服务。希望为他们建立健康档案，更好的保证身体健康。社区一半以上的老人都希望在今后的社区生活中能希望为他们提供更多的老年娱乐活动，主要是增加社区老年人娱乐场所和设施，给他们带来更多的精神慰藉。在对社区服务的意见中，还有老人提出希望在社区开办老年集体食堂、提供上门服务、志愿者服务以及老年人婚介所等等。由此可见，老年人非常关注社区服务的服务质量，今后对社区服务的需求也会越多。（1）医疗需求问卷设置了问题“是否需要社区提供基本医疗服务（如社区医院）？”来调查老年人的医疗需求。在回收的296份问卷中，有效回答为215份，有效比例为72.6%。图2.10社区医院需要情况频率百分比有效百分比累积百分比有效否是19164.588.8100.0合计21572.6100.0缺失81.3系统8027.0合计8127.4合计296100.0约89%的有效调查显示，老人对社区医院的需求很大。老年人身体不便，都希望在就近的地方得到便利的医疗服务，所以社区的医疗服务建设对老年人至关重要。在医疗上，除了医药费是老人的负担外，老人们更希望能就近看病。社区老人普遍希望生病后在社区医院就诊。但据调查显示，瑞金北村社区的医疗卫生服务体系尚不完善，虽然社区开展了一些社区卫生服务，但还未充分发挥社区服务的优势，社区卫生服务的功能不完善，社区医院关闭的原因也是存在医疗费用高、医疗设施差、心理保健服务少等问题，不能满足社区老年人的医疗需求。 （2）家政需求根据调查，社区内有200名，占样本总数的68%的老人希望社区提供家政服务，老年人希望社区能提供家政服务，可以在他们不方便时提供上门服务。如帮他们搬煤气、打扫卫生、洗衣服等。调查中不能自理的老人有12人，占样本总量的3.9%。这些不能自理的老人，瑞金北村成立了关怀站，定期给这些特殊老人送去温暖关怀，不能自理老人、独居老人、空巢老人在遇到生活难题时非常需要社区的帮助，社区家政服务对他们而言意义重大。图2.11家政服务需要情况频率百分比有效百分比累积百分比需要家政服务201686868不需要家政服务953232100.0总体294100.0100.0缺少值0合计296100.0（3）休闲娱乐活动需求瑞金北村社区虽然提供老年人活动中心，为老年人开办学英语、学计算机等活动。社区还组建合唱团，丰富了老年人的精神生活。但是一些老年人反应，社区所提供的休闲娱乐活动，比如学习计算机，一部分老人表示丰富了自己的生活，掌握了新技能，感觉自己跟上了时代。但是一些受教育程度低的老人接受新知识能力弱，不能很快学习新知识、接受新信息，则希望社区能丰富休闲娱乐活动，满足他们的精神需求。据了解社区内没有过多的精神慰藉活动，使老年人与外界接受较少，造成了老年人对精神方面的需求。在社区中，大部分老人都希望有人作伴聊天，可以有人倾听自己的忧愁，可见老年人非常依赖以聊天来减轻自己的精神孤寂感。而社区的老年人普遍认为社区的娱乐活动较少，社区里的老年福利设施陈旧简陋，老年健身娱乐设施也很少，体育设施缺乏，老年人能玩的地方很少。根据笔者的调查，老年人普遍希望社区开办戏曲演唱活动室，建立设施齐全的老年活动室，希望社区内有适合活动的晨练广场。由此可见，社区要针对不同层次老人的不同需求来实施社区娱乐活动，这样才能充分发挥老年人的积极性。老年人的精神娱乐需求是随着物质生活水平的提高而不断增长的，我们必须要正视他们的精神娱乐需求，把此当做是一个有待于迸一步研究的重要问题。图2.12对休闲娱乐活动服务需求情况频率百分比有效百分比累积百分比需要休闲娱乐服务22576.076.076.0不需要休闲娱乐服务7124.024.0100.0总体296100.0100.0缺少值0合计296100.02.3瑞金北村社区的养老服务的政策背景与养老服务现状 2.3.1瑞金北村社区养老服务发展的政策背景首先，从国家层面来看，国务院颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》(中发[2000]13号)；2011年国务院印发《中共老龄事业发展“十二五规划”》。国务院办公厅2011年公布《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》、民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》。这些政策和规划从宏观层面为我国的养老事业做出了法律规定和建设规划，对各级地方政府制定相应的政策措施来积极应对人口老龄化，加快发展老龄事业，支持老龄产业的发展，鼓励民间资本进入养老服务领域，实现养老服务投资主体多元化，缓解养老服务供需矛盾，加快推进以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系建设，具有重要意义。2008年之后，是江苏省老龄事业实现转型发展和快速发展的重要时期。为加快推进老龄事业的发展，江苏省政府及相关部门相继出台了一系列社区居家养老政策。自《关于加快我省老龄事业发展的意见》这一文件正式出台之后,国家转变了原有的社会养老理念，将老年服务业作为社区、社会服务的重点，也指出了发展老年服务业的社会目标。《意见》的出台代表着江苏省家庭、社区、社会养老三方养老机制的初步形成。该《意见》初步肯定了社区服务对于我国养老服务体系构建的重要性，明确要求到2012年前，全省城市社区要基本建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络。成为了今后居家养老政策出台的有力支撑。2010年，省老龄办与省技术质量监督局联合制定了《社区居家养老服务规范(江苏标准)》，随后省内各市基本建立健全了《社区居家养老服务管理制度》、《社区居家养老服务评估制度》、《社区居家养老服务中心(站)职责》、《社区居家养老服务项目及价格》、《享受政府购买服务人员申请审批程序》等。2014年，《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》円前发布。《实施意见》要求，江苏省各地在制定城市总体规划，按照到2015年、2020年养老床位占老年人口总数30%、40%的目标，预留养老服务设施建设用地。南京市政府的《社区居家养老服务补贴办法》，明确了社区居家养老服务补贴标准及筹资渠道。（一）政府购买居家养老服务经费。一是信息呼叫终端。费用：安装费20元/部，固定终端月租费20元/月、移动终端月租费30元/月，费用标准根据市场价格适时调整。筹资渠道：自理老人根据本人意愿安装和使用，个人按照核定标准的20%支付经费，其余经费由政府补助；半失能、失能老人的安装和使用经费由政府全额补助。二是居家照护经费。半失能、失能老人分别按照300元/月、400元/月标准执行，通过助老服务券（卡）的形式按月发放。五类老年人将可申请政府买单的社区居家养老服务社区居家服务对象根据其生活自理能力状况分为自理、半失能、失能三个等级，评定方法按照民政部门关于老年人等级评定有关规定执行。社区居家养老服务内容主要包括生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援、文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、法律服务等。根据申请程序，符合条件的老年人，可以由本人或书面委托代理人向户籍所在地街镇民政部门提出申请，填写《南京市养老服务对象评估表》，签署《诚信承诺书（授权书）》，街镇民政部门对申请材料进行初审并报区民政局。2.3.2瑞金北村社区养老政策实践情况1.社区服务的模式和内容通过对社区主任的访谈得知，瑞金北村社区服务的基本养老服务内容主要有：1.定期测量血压、血糖；2.卫生保洁(局部保洁)；3.清洗衣服(固定数量以内)；4.定期(一般是每月一次)清洗床单、被罩；5.定期上门检查水、电、液化气等设施；6.帮助配送购物；7.远程电话主动关怀。1.过年过节时候上门慰问、发放尊老金；2.社会志愿服务，上门陪老人家聊天、进行情绪疏导等；3.安康通（应急服务热线）；4.居家养老家政服务；5.低保劳保服务；6.娱乐休闲活动等。医疗服务：调查得知瑞金北村社区医院于之前关闭，社区暂时没有专门的社区医院，但是社区在其他方面为老人提供了医疗服务。社区主任透露：“社区每周四下午，蓝旗医院、四五四医院的志愿者医生会在社区广场为社区老人免费提供血压测量、免费体检等服务。志愿者也会为社区失独老年群体定期上门进行情绪疏导。市民政局开展了“安康通”项目，在老人家里安装紧急救助电话，在有紧急事件发生时可以直接联系急救中心”。瑞金社区成功申请到了该项目，一开始只为对独居老人设置，因为其效果显著，特别受老年人欢迎，该项目逐步延伸至社区内的独居老人、高龄老人、空巢老人。不过据调查，多数老人认为社区医院是非常必要的，约89%的老年人非常需要社区医院，社区老人普遍希望社区内能够尽快建成社区医务室，以提供就近基础医务护理和常见病症就诊，提供更多义务医疗服务，引进一批具有老年心理学背景的社区工作者，开设心理咨询室和开通服务热线，解决老年人普遍寂寞的心理问题。另外，老年人还希望社区医疗机构提供上门服务，为他们买药送药，上门诊疗、预防保健宣传，为老年人提供更高质、便捷、安全的医疗保健服务，使老年人获得更好地社区卫生服务。社区服务人员可以对社区内所有老人的身体状况都做详细的记录，定期安排他们体检，为老人开展疾病预防的宣传活动，交给他们简单的护理常识，定期为老年人举办学习班，传授给老人疾病预防和日常紧急救护知识。还可以建立了老年人综合资讯中心，24小时为老年人服务，解决他们所关心的健康保健和医疗问题。其他家政服务：1.日常类：地漏疏通、浴缸疏通、坐便器疏通、坐便器维修；2.清洗类：地遂水洗、擦玻璃、地面清洁；3.家政类：多件衣服干水洗；4.月嫂类：住家型、不住家型；5.钟点工类：买菜做饭、家庭整体保洁；6.法律维权：子女赡养维权、工作单位维权等；8.再生资源回收：废旧家具回收。一般对于大部分生活能完全自理，或有家人照顾的老人，其主观上都不需要社区组织家政服务人员提供服务。对于确实困难的居民，组织志愿者定期为有需要的老年人提供家务料理服务。娱乐休闲服务：老人与其他社区居民相互之间较熟悉、交往良好，经常在一起打牌、锻炼身体，或是参加社区组织的活动。但是除了社区老年协会的老人，他们大多不太愿意与社区居委会的工作人员打交道，对于要去社区活动室参与的社区组织的活动积极性较小。在社区走访的过程中，观察到很多老人在成片树荫下进行棋牌活动，所采访的老人都希望社区重视其需求，提供固定的老年人活动中心，使老人在室内场所进行棋牌活动。这也就对社区场地的提供和资金的资助产生了考验。我们在访谈时接触到一位社区志愿者正在为社区老人进行电脑培训，便详细询问了该项目的具体情况。电脑培训班一周两次，由社区提供场地和电脑配置，面向社区内所有老人免费教授打字、网页浏览等初级知识，每次有十名左右老年人参