陕西省城市社区社会管理创新现状、困境及建议

陕西省城市社区社会管理创新现状、困境及建议

2010年10月，中央通过了国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，将加强和创新社会管理提到前所未有的高度，明确提出“发挥群众组织和社会组织的作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。中央提出三项重点工作部署以来，陕西省以改革创新为动力，全力推进社会管理创新，社会管理工作水平得到切实提高。2011年3月，陕西政府工作报告中强调，要坚持“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的思路，实现社区组织健全、功能完善、服务到位的目标。作为社会管理的基石，加强社区管理成为解决社会问题、满足社会需求、推动社会发展的重要途径。一陕西省城市社区管理现状分析（一）社区社会管理创新的重要举措1.高度重视社区的社会管理，积极探索总结经验自2000年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办〔2000〕23号文件）以来，社区建设开始向全国各个城市推进。十几年来，陕西省委、省政府在全面推进社区建设的过程中，不断摸索社区建设与管理模式，到目前为止，社区组建工作已经在全省范围内基本完成，社区成为城市基层管理和服务的有效平台。城市社区建设也在探索中不断发展和完善，为社区社会管理创新奠定了基础。2011年，全省各市社区积极探索社区管理的新途径、新方法。各级党委、政府高度重视社区的社会管理，切实加强领导，加强了对社区建设的宣传和投入力度，积极在全社会营造关注社区、了解社区、支持社区和参与社区建设的浓厚氛围。如汉中市的汉台区围绕社区文化建设这一条主线，积极构建和谐社区，形成了浓厚的文化氛围，增强了社区的亲和力与影响力，使城市居民的幸福指数大大提升；铜川市红旗社区探索建立“3+3+5”社会化管理新模式（联系沟通3条线，便民服务3个站，帮助就业5个实体），在社区这个小平台上搭建了社会管理的大舞台。2011年8月中旬，省委领导走进西安市社区进行调研，包括西安、咸阳在内的9个街道办与社区负责人在座谈会上分享有关社区职能优化、经费保障的工作经验，省长赵正永强调，要切实加强并改进城市社区工作，满足居民对社区服务更加迫切的需求，使社区在服务居民以及维护城市社会稳定等方面发挥更为突出的作用。为了能够进一步加强社区建设、促进社区发展，陕西省于近期还会继续出台关于开展社区建设的指导意见。2.拓宽社区服务项目，以服务为基点带动社区管理创新自2008年开始，陕西省就将城乡社区服务体系建设列入“民生八大工程”项目之一。截至2011年，陕西省已经陆续投入7.5亿元用于改扩建社区服务站以及完善“四室三站一场”建设，共建立起街道级社区服务中心107个，县（市、区）级社区服务中心92个以及市级社区信息网络平台10个。在社区管理创新推进过程中，各市社区根据自身实际情况，在完善传统社区服务项目的基础上，以社区服务中心、服务站为依托，不断拓宽社区服务项目，扩大社区服务范围，提倡社区服务精细化、贴心化，通过开展调解邻里纠纷、服务居民日常生活的活动以及短信服务平台、“一厅式服务”、“小区服务代办站”的设立，大大提高了社区服务效率。此外，陕西省还出台了《陕西省试行社区矫正工作实施意见》，将社区矫正带入社区服务的领域，社区通过对刑满释放人员的帮助和服务，促使他们顺利回归社会。目前，全省帮教组织数量已经达到1893个，帮教率达到90%；为了维护流动人口的稳定性，帮助他们融入城市社会，陕西省在全省街道、社区普遍建立了流动人口服务中心，为其提供生育、就业及技能培训方面的服务；在青少年及特殊群体方面，积极推进12355青少年服务台建设，深入开展优秀“青少年维权岗”创建活动和青少年事务社会工作试点，将重点青少年群体纳入社区管理范畴，广泛吸纳社区工作者等社会力量参与青少年帮扶教育工作。推广了宜君县“强化青少年法制教育基地建设”、石泉县“留守儿童管理模式”、宝鸡市“青春驿站”等工作经验。[1]3.构建区域化党建格局，创新城市基层社会的领导体制随着城市化进程的加快，社区作为社会管理的基层组织，成为各种社会矛盾与利益关系的交叉点，在社会建设与基层党建中发挥着至关重要的作用。因此，加强和创新社会管理，有必要以社区为切入点，解决党在基层的领导体制和基层社会的管理体制问题。陕西省共有社区1717个，社区党组织2132个、党员105141名。在党建工作中，围绕“创新载体、突出重点、抓点示范、整体推进”的工作思路，以“文明社区、和谐家园”活动为载体，大力推进“三有一化”建设，努力构建区域化党建格局。活动开展以来，全省各级党组织均建立了由各级党委负总责，各职能部门抓落实，街道党工委和社区书记分别为第一责任人的工作责任制。西安、宝鸡、咸阳等市与各区（县）签订了目标责任书，把社区党建和社区建设纳入区（县）和有关部门年度目标考核之中，作为市委、市政府专项督察内容。榆林市在社区中推行了以“区级领导联系街道包抓社区，街道党工委联系社区党总支包抓支部，社区党总支联系党小组包抓居民小区”为主要内容的“三联三抓”制度，进一步落实领导抓党建主题活动的责任。各市（区）依据本地实际，设计活动载体。西安市新城区中山门街道群策巷社区党支部以提升社区服务能力为重点，加强硬件建设，拓宽服务领域，提升社区干部素质，积极构建文明和谐社区。铜川市认真借鉴村级党组织“升级晋档、科学发展”经验，创造性地在全市社区党组织中开展了“升级晋档、促进和谐”活动。安康市在社区党组织中深入开展以“党建联抓、经济联帮、治安联防、卫生联管、服务联办、设施联建、和谐共创”为主要内容的“六联一共”活动，充分激发驻区单位和居民参与共驻共建的积极性，不断增强社区党组织的凝聚力和影响力。目前，以街道党工委为核心，以社区党组织为基础，驻区单位党组织广泛参与的社区党建工作格局已经建立。4.拓宽社区居民民主参与渠道，创新社区共建方式居民参与体现了社区自治与赋权的基本理念，是社区民主化建设的必经之路。随着社区建设与改革的推进，全省普遍成立了社区成员代表大会、业主委员会这样的居民自治组织，社区成员可以以此为平台来讨论社区内关乎社区整体及居民利益的事项。咸阳市花苑小区从2010年9月起实行了业主自治的管理模式，并依据《陕西省城市居住区物业管理条例》选举产生了自己的业主自治管理委员会，将过去的单方管理变为现在的服务模式，促进了居民“我爱我家”的社区意识。有些社区在居委会的推动下成立了社区志愿者组织，积极发展社区中介组织，拓宽了居民民主参与决策的领域，成为社区管理创新的一条新途径。与此同时，陕西省各市根据自身实际情况，依托区、街道社区服务中心和服务站，持续发展社区志愿服务，成立社区志愿者登记站，根据社区居民实际需要积极组织各类志愿者开展服务活动。西安市碑林区在完善社区义工试点建设工作中，积极规范社区志愿者登记制度，制定社区义工服务制度，推进了社区志愿服务网络建设，目前已经有注册义工近万人，参加社区志愿活动达到10万人次；为了提高居民参与度，宝鸡市广泛动员社会各界人士，鼓励共产党员、公务员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等参加志愿服务活动，使志愿团体的力量得到有效壮大，志愿服务人员队伍结构更加优化。（二）社区社会管理创新的初步成效近两年来，在省委、省政府统一部署下，陕西省不断加大社区基础设施建设力度，完善社区管理和服务机制，加强社区队伍建设和管理，按照层次分明、职责明确的原则，构建了包括市政府、区政府、街道办事处、社区党组织、社区居民委员会、居民代表大会以及物业服务企业等组织在内的城市社区管理体制新框架，在社区管理模式创新方面取得了初步成效。1.管理方式更加柔性化居民委员会是社会的基层组织，在与群众的密切联系中能够深入地了解居民的需求与困难，充分了解和掌握社情民意，从而能够有效维护居民权益，保证社会有序运行。在工作方式方法上，社区居委会改变了以往一味重视管制控制的工作方法，通过建立党员连心桥、畅通诉求渠道等方式，及时发现并化解社区矛盾，在工作方法上更加重视与居民的沟通与协商，使管理方式更加人性化、柔性化，从而有利于社区和谐人际关系的建立，有利于社区健康秩序的维护，有效缓解了社会矛盾。2.管理内容更加人性化在社区建设与发展过程中，注重社区服务是必要的，但是由政府统一提供的公共资源是有限的，并不能完全满足社区居民的生活需求，因此陕西省将社区服务作为社会管理创新的重要内容来抓，使“服务”走在“管理”之前，工作理念由“单一管理”向“多元服务”转变，提倡服务社区居民要做到全面、深入、有效，积极推行行政管理、社会事务、便民服务为一体的“一站式”办公模式，方便社区群众，健全服务网络，使社区成为群众的“贴心人”。3.管理主体趋向多元化通过大力推进社区准入制度，进一步理顺社区与政府各部门之间的工作关系；通过鼓励、支持、引导、监督等方式，理顺社区与驻社区单位、物业管理公司、民间组织之间的关系，使它们服从和服务于和谐社区建设，积极主动地配合社区开展共驻共建活动；以追求共同需求、共同利益为纽带，广泛宣传发动驻地单位、各人民团体和人大代表、政协委员积极参与社区建设，为社区改善办公活动用房，购置办公设备，修建文化广场，开放文化设施和活动场所，美化了社区环境，使社区基础设施得到了极大改善。在部分具备了条件的社区初步形成了“优势互补、良性互动”的良好社区共建局面。随着社区建设主体的多元化，传统的单一的行政性管理方式得到改进，社区内的资源相对从前得到了更加有效的横向整合，社区自身的政治组织优势与驻区单位的资源优势更加凸显，形成了行政资源与社会资源共用的“1+1＞2”的合力效应，有力地促进了社区各项事业持续健康发展，更进一步提高了服务社区居民的质量和水平，实现了社会管理服务工作的协同化。二陕西省城市社区管理创新存在的困境当前陕西省共有城市社区1717个，相对于农村社区，城市社区的人口密度更高，社区成员的异质性强、流动性大、价值取向更加多样化，因此社区管理的难度也相对较大，社区社会管理的创新也必然是一个渐进的过程。（一）行政化的管理方式忽视了居民在社区建设中的主体作用政府主导是我国城市社区建立的主要方式，在这一过程中，政府通过行政功能来划分社区范围，设置正式组织，于是，形成于业缘、地缘的传统社区被政府所主导的正式组织所替代，原有的邻里关系和熟人群体以及社区互动模式也相应地发生了改变。正是由于社区成立过程中行政因素的干预，虽然我们不断探索多样化的社区管理方式，希望将社区工作人员的角色定位于社区服务者，但总是很难从根本上消除社区历史发展所带来的刻板印象。在社区组织管理体制中，我们倡导的是党组织居于主导地位，居民委员会作为基层群众自治组织，成为社区居民自治的制度载体，但是在现实的社区组织管理体制运行中，党的有效领导与社区居民自治相统一的目标并没有实现，居委会的正向功能释放得还不充分，其作为行政架构的基层部分，在推进居民自我管理、自我服务的过程中，仍需执行街道和职能部门甚至各方单位的指令，其实现管理功能的主要方式是接任务、定目标、完成上级检查项目，这种行政化的办事风格和考核方式意味着居委会尚未成为基层社会自身的组织形态，使得社区一线工作人员的工作热情受到损害。同时，这种社区框架在无形中忽视并排除了居民在社区建设中的智慧与作用，成为阻碍社区管理体制创新的制度因素。（二）现代社区的特质导致社区社会资本的流失在滕尼斯看来，社区是一种传统组织，其成员之间较强的熟悉、信任以及相互依赖感是它的独有特征。这种特征使得人们对自己所在的社区成员结构具有较全面的了解，对社区也具有较强的归属感与认同感。但是，我国大多数城市社区的形成基本上都是依靠行政划分，城市生活方式使得现代社区的异质化趋势日益增强。按照布迪厄的理论，社会资本是一种自然累积而成的、广泛存在于人与人、人与团体及社会组织、规范之间的相互认可的社会关系，是实际或潜在社会资源的总和。[2]由于现代城市社区对原有传统社区，即社会关系及社会组织的取代，人们原有的社会网络、利益关系发生了断裂，导致社会资本的存在载体渐渐丧失。所以，当理性的、异质的、疏离的城市社区出现后，社区内部自然形成的社会资本就逐渐减少。而且基层管理组织中存在多年的官僚主义弊端和刻板工作作风并没有因为近年来的社区管理体制改革中而根除，这直接影响了居民社区认同感及归属感的形成，无法充分激发社区的自治功能，从而也导致社区社会资本以更快的速度流失。所以，社区居委会在社区管理和服务工作上总是需要政府的财政支持。（三）街道办忽视社区固有资源的积累导致社区管理经费不足2011年，西安市雁塔区将社区办公经费从2万元提高到3万元，其标准居全省最高，但是通过调查了解到，对于开展社区工作来说，社区工作者感到办公经费依然相对不足，开展社区活动有一定困难。目前，不只是陕西省，在全国范围内，财政拨款是街道办以及社区居委会开展社区工作、组织社区活动、调配社区服务资源的主要资金来源。这主要是因为众多繁杂的社区管理事项和服务内容，使街道办和社区居委会缺乏更多的精力与时间去拓展资金来源渠道。另外，街道办在和谐社区建设中更加看重管控效果，大量政府职能与行政化工作方法的运用，使其自身与社区居委会服务居民的性质、职能之间的矛盾更加凸显，这也在一定程度上导致了街道办职能不清、社会角色混乱。也正是由于这种过于行政化的工作方式，街道办的工作关注点总是在上级政府，忽视了辖区内固有资源的积累。所以，社区居委会在开展社区工作过程中经常会感到资金紧张，街道办在总结社区工作不足时也往往将社区发展的障碍归结为财政拨款不足、管理经费有限。三关于陕西省城市社区管理创新工作的几点建议近年来，陕西省在社会管理创新方面取得了一定成绩，社区管理领域也相继涌现出一批先进典型，但社区管理创新的力度还有待进一步加强。（一）多元参与，调整社区管理工作模式创新社区管理方式，要立足于既要解决现实问题，又要符合社会管理规律，正确把握社区管理创新的方向，在强化党委领导、政府负责的同时，要充分发挥社区居民的主体性作用，不断丰富群众参与社区管理的途径和形式，着力培育一批公益互助组织、群众自治组织，有效地把社区居民组织起来，有序地参与到社区管理中来。强调党委领导、政府负责，是因为在我国市民社会尚未发育成熟的环境下，政府完全放手无疑会给社区带来混乱和无序，甚至加重社会失范，而在现行的社区管理体制中，较强的组织性能够在极其广泛的领域内实现社区的整体协调的功能，有利于克服当前社会特定发展阶段的无序状态。也就是说，城市社区社会管理方式要由以行政为依托的单纯管理方式逐步转变为民主、法治、服务方式，这是一个逐步推进的过程。在这一过程中，对涉及社区发展的重大决策，要本着“便于操作、规范有效”的原则，广泛听取群众的意见和建议，在充分尊重群众意愿的基础上，让群众当家做主，积极推进民主化进程。考虑到目前我省社区的发展阶段，可以先采取渐进式的道路，按照政府指导管理与社区自主性相结合的原则，逐步扩大基层民主、强化社区自治功能，使政府的公共服务与社区的自主管理能够实现协调发展。（二）把基本服务拓展到差异服务，满足社会需求的多样性我们所处的社会是不断变化的，所有的需求和问题具有不确定性，并呈现差异性。仅仅依靠政府的行政性手段和传统的自上而下的管理方式已经不能满足并解决这些分散的社会需求与问题，所以在社区工作创新中，就要求我们不断扩展服务空间，把以人为本的基本思路具体到不同的群体与个人，把基本服务拓展到差异服务，使公共服务有限性与社会需求多元性的矛盾得到有效缓解。具体可以从以下几个方面着手。第一，加强对弱势群体的关怀。随着进入城市就业的农民工数量的不断增加，城市社区需要将这部分群体的城市化纳入社区工作中来，通过开展社区活动、关怀农民工日常生活等方式，鼓励他们与社区居民建立起和谐的社会关系，培育其社区归属感，从而减少社会冲突。同时，还应该积极鼓励农民工通过加入合法的维权团体来维护自身的合法权益，改善自身的工作生活环境。第二，一切围绕需求做文章。发现社区的问题，积极地寻找解决问题的资源和途径，主动满足社区居民的多样化的社会需求，是社区创新管理的基本线索，通过这种行动，可以满足并解决更多的社会需求和问题，实现社会管理要求。第三，在社区开展社会工作。社会工作具有专业化的技能，依托于项目载体是解决部分特殊社会问题最有效的途径，社会工作介入社区管理，有巨大的创新空间。（三）拓展社区建设资源，培育社区社会资本培育、获取资源，并使其流转、整合是我国社区社会管理创新的关键。从理论上来讲，政府、社会、市场是社区建设资源的三个主要来源，但是从目前我国的实际情况来看，社区建设还主要依靠政府的指导，社区建设资源也主要来自政府的支持，“陌生人社区”导致社区社会资本下降并流失，违背了“社会资源建社区”的长远目标，因此，重新培育社区社会资本，拓展社区建设资源是当前城市社区管理创新的关键，以下两个方面是培育社区社会资本的主要途径。第一，构建“熟悉社区”，搭建居民交往网络。虽然社区居委会的行政性赋予它在社区工作中的权威和组织性，但是与这种政府引导力量相比，社区系统的自主运转更有利于社区管理模式的创新，因此，消除居民之间的陌生感，增加居民之间的熟识度，通过多种形式的社区活动来增加居民间的互动，可以促进社区社会信任和关系网络的建立，为社区社会资本提供发育载体。第二，促进社区社会组织的发展。社区社会组织包括非营利性组织、非政府组织等，归根到底，发展社区社会组织也是为了提高居民的社区参与度，因为非政府组织、民间团体都是居民参与社区决策、自主管理社区事务的主要渠道，是推动社会资本有效流转的重要途径，而志愿者服务团体则有利于社区居民间以及不同社区之间的资源互通，有效整合了社会资源，使社会资本越发具有生长性。因此，社区社会组织的健康发展能够成为创新社区社会管理的有效途径之一。（四）优化社区工作人员队伍结构，提高职业化、专业化水平目前，我国的社区工作主要由社区居委会承担，要优化社区工作人员队伍结构，就要按照干部队伍“四化”方针，引入竞争激励机制，通过面向社会公开选聘、民主选举、竞争上岗等方法，有计划、有重点地将大中专毕业生吸纳到社区工作者队伍当中来，为社区班子注入新活力，同时也要注重