上海市控制性详细规划解读

1上海市控制性详细规划解读1缘起－“定性、定量、不定形”的控制性详细规划体系城市规划的目的之一是塑造良好的城市空间形态。作为规划管理核心内容之一的控制性详细规划在这方面起着至关重要的作用。然而传统的控制性详细规划体系的主要工作内容一直是对用地性质和指标的控制，对于城市空间形态的控制和塑造始终处于较为尴尬的局面。针对这种“定性、定量、不定形”的特点，在控制性详细规划阶段增加有关城市空间形态(城市空间管制、城市设计)的控制内容成为较为迫切的需求。我国各地的城市都在这方面进行了一定的探索，上海市目前正在探索通过附加图则的工作来达到这一目的。在对城市空间形态的控制与引导的探索中，城市设计是被最普遍使用的方法。不可否认，在规划管理实践中，城市设计凭借其丰富的内容、直观的形象和多样的形式起到了积极的作临着约来越突出的问题。城市规划管理工作作为城市政府的一项行政职能，需要法规赋予其所能行使的权力。然而无论是《城乡规划法》、《城市规划编制办法》还是《上海市城市规划条例》都没有明确城市设计的法律地位。因此，城市设计在规划管理实践中往往只能起到一定的咨询、参考作用，能发挥的效力十分有限。除去法律地位方面的因素外，用城市设计指导规划管理的实践工作还会面临操作方面的2控制要素凯文林奇的《城市意象》奠定了城市设计的基本框架，他提出的五个要素也被广泛使用。随着时代的演变，城市设计被赋予的职能和所包含的内容也越来越多，大到城市功能、发展战略，小到建筑小品、植物配置，内到城市空间、建筑形态，外到产业规划、开发策略，都往往会成为城市设计的工作内容。城市设计似乎已经成为包罗万象的综合规划和包治百病的一方面因为缺乏公认的控制要素体系，不同的城市设计之间缺乏共有的认同基础，从而使城市设计很难成为一项通用的管理手段。另一方面，各项要素缺乏明确的定义、表现形式、控制要求和执行方法，使得城市设计的内容在管理实践中由于缺乏操作性而寸步难行。城市开发主体由政府转变为市场也使城市设计面临一定的困惑。不同于独立的建设项目，城市设计覆盖的范围往往较广，因此既有先于开发主体的概念设计模式，也有开发主体明确后的方案设计模式。前者具有较强的政府主导性质，具有一定的主观和理想主义特点，往往会在城市开发过程中受到多方的诟病，并被修改得面目全非，沦为“纸上画画、墙上挂挂”的结局；后者虽然具有较强的可操作性，但是往往会因为利益驱动而削弱城市整体形象，或者影响公共利益。因此，城市设计处于这种两难的境地中，很难寻求到理想与现实、理念与操作之间的平衡。3可能的出路之一－附加图则工作的探索正是由于如前所述的种种因素，上海市在最近的控制性详细规划体系中开始尝试附加图则的工作方法，即在需要进行重点城市设计控制的区域，采用传统的控制性详细规划和新型的附加图则共同进行控制，以期能在传统控制性详细规划指标管理的基础上进一步加强对城市空间特别是公共空间的控制管理。4附加图则需要解决的问题4.1“定形”归根到底，附加图则的直接目的是为了塑造良好的城市空间形态，因此“定形”是附加图则的必然要求。但是这种“定形”并不是直接确定规划范围的具体空间形态，而是通过城市设计的研究基础，提取出必要的控制内容，保障城市的整体空间形象和公共利益。3区别于城市设计，附加图则被纳入上海市控制性详细规划体系，作为上海市控制性详细规划的组成部分，因此其法律地位被国家和上海市地相关法律规范明确地规定下来，具有强为了更好的指导控制性详细规划的编制工作，上海市最近研究制定了《上海市控制性详细规划技术准则》，其中对于附加图则的控制要素体系进行了明确界定。首先，将需要编制附加图则的区域根据其功能划分为五类，分别是公共活动中心、历史风貌地区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区、其它地区。其次，根据区域服务的能级划分为一级、二级、三级。然后，根据不同的类别和级别确定各自不同的具体控制要素。例如，上海市的大型居住社区的中心区属于上海市的三级公共活动中心，其附加图则的控制要素包括建筑高度、地标建筑位置、建筑界面控制线、贴线率、公共步行通道、广场范围、绿化范围、机动车出入口、地下空间建设范围、地下公共通道、过街地下通道等。在此基础上，上海市附加图则的编制工作具有了统一的标准。同时，鼓励具体的编制范控制要素。每个控制要素均通过解释、控制内容、控制说明和执行程序等四个方面的阐述，明确其(1)解释解释是要素的定义和基本属性。例如公共通道的解释是指“在街坊内设置的供行人和非机动车通行的通道，要求全天候开放为公众使用。”(2)控制内容控制内容是要素控制的具体内容。例如公共通道的控制内容包括“通道走向、通道宽度(3)控制说明控制说明是对于控制表达方式的具体解读。例如公共通道的控制说明是“通道走向和端点可以用实线或虚线表示。实线表示不可变；虚线表示可变，在建设项目规划实施阶段，可足宽度规定。”(4)执行程序执行程序是要素在规划实施阶段，需要进行技术性或较小幅度的调整时，所能选择的执行程序。《上海市控制性详细规划技术准则》将执行适用程序，分为三种，分别是：甲类适用，通过建设项目审批程序予以确认；乙类适用，在建设项目审批过程中，通过专家或专业编制和审批予以确认。例如公共通道的执行程序是“在建设项目规划管理阶段，对表示为实线的通道(走向)附加图则的控制要求全部为强制性要求，没有引导性或者参考性的内容。但是为了在保障城市的整体空间形象和公共利益的基础上，最大限度地协调政府导向和市场导向之间的矛盾，附加图则通过弹性的控制要求来发到强制性和可操作性的统一。例如，公共通道的控制内容包括走向、宽度和端点位置。这三项内容可以在规划编制时采用弹性控制的形式，在规划实施时根据具体情况确定具体的实施方式。图1的通道端点和走向都是用虚线表示，则该通道的端点和走向在规划实施时可根据具体情况确定，但该街坊时必须完全按照图示的端点和走向来执行。通道端点通道走通道走向5附加图则的编制阶段附加图则可以视不同的情况与传统的控制性详细规划内容同步或分步编制。同步编制时，附加图则与传统的控制详细规划内容具有较好的衔接关系。在确定用地性质和指标的同时，结合城市设计的研究确定空间形态控制要求，“性、量、形”三者之间也具有较好的互动关系，可以互相促进和检验，具有较好的一致性。但是由于规划的范围、深度、时序和开发主体等多方面因素的影响，附加图则很有可能会晚于传统的控制性详细规划内容的编制，甚至会延迟较长的时间。这时，一方面由于传统的控制性详细规划没有城市设计的研究内容，另一方面由于规划背景和条件的改变，附加图则的编制工作往往会导致较早的控制性详细规划内容的调整。对于此，上海市研究将这种附加图则的内容扩展为两个部分，一部分为对较早的控制性详细规划的调整，另一部分为附加图则的基本内容。这样的工作机制使得传统的控制性详细规划在实施中有了深化和调整的可能，因此也是规划滚动发展的探索之一。6附加图则的基本内容《附加图则》包括《控制图则》和《地下空间》两份，分别用图示的形式对地上空间和《文本》主要是对《附加图则》的使用方法进行解读，并对《附加图则》无法用图示表计、城市空间管制规定和附则四个部分。《说明书》是制定附加图则的技术基础，也就是城市设计的具体内容。包括总则、设计构思、公共空间、建筑布局及界面、环境景观、交通组织、地下空间、系统图和成果附件等附加图则的编制、审批与管理程序与控制性详细规划相同，审批后的附加图则与控制性详细规划具有相同的法律效力。7总结与思考如何才能塑造一个好的城市空间形态？这是一个仁者见仁、智者见智的问题，永远没有一个完美的答案。无论是政府主导还是市场主导，都并不必然能保证好的城市空间形态的诞生。社会的各种力量都在其中起着自己的作用