推进无废城市监管体系现代化行动方案

推进无废城市监管体系现代化行动方案推进监管体系现代化（一）提升城市数字化监管能力深化危险废物一件事改革，加强危险废物环境监管。危险废物经营单位车辆出入口、贮存仓库内部和出入口、主要装置、有毒有害气体和温度探测报警装置等点位安装具备AI抓拍功能的视频在线监控装置。推广应用浙固码，实行产生赋码、转移扫码、处置销码，全面提升危险废物闭环监管能力。推动浙里无废数字化应用，提升各类固废闭环监管能力。（二）强化城市执法监管水平建立工业固体废物管理电子台账制度，落实排污许可制度，对固体废物产生数量、种类、贮存、流向、利用、处置等情况，实施全过程精细化监管。推动固体废物相关企业开展环境信用评价，将固体废物作为环境执法双随机、一公开重要内容。深入开展固体废物方面突出问题排查整治行动，推进固体废物规范化管理。严厉打击非法排放、倾倒、收集、贮存、转移、利用、处置危险废物等环境违法犯罪行为，强化行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的协调联动。无废城市概念辨析无废城市是一种先进的城市管理理念，目前在国际上没有统一的定义，也没有有统一的无废标准。最具有共识的是无废国际联盟对无废的定义，即通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康。这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市废弃物管理的要求较高。从内涵上看，无废城市的概念的是相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的无废城市，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。大多城市根据此定义并结合自身情况提出无废城市的概念。旧金山市、温哥华市、上胜町、奥克兰市采用无废国际联盟的定义。马斯达尔城、卡潘诺里市、悉尼市等对无废城市的定义指没有废弃物被填埋，个别城市如卢布尔雅那市定义的无废城市为废弃物总量减少一定比例。我国同样也参考无废国际联盟定义，并在推出的无废城市试点方案同样强调:无废城市并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用。基于这种理念我国对无废城市的官方定义是:以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，最大限度推进固体废物源头减量和资源化利用将固体废物填埋量降至最低的城市发展模式。这与发达国家的定义本质上是相同的，但更符合我国国情。无废城市概念也是动态的。近年来，一些国家和地区不断挖掘拓展无废的内涵和外延，设置更高水平的建设标准。如新加坡作为城市型国家，将2019年定为迈向零废弃年，并推出首个零废弃总蓝图，旨在建立零废弃国家。2017年，杜祥瑰院士等研究认为，我国未来将从无废城市试点逐步过渡到无废社会。无废社会是通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循环利用体系，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢无废城市管理的核心理念是从资源的开采和加工到垃圾处置的整个生命周期实现垃圾减量，最终实现资源价值的最大化（垃圾的零填埋和焚烧）。整体生命周期大致包括七个阶段:资源的开采和加工、产品设计、产品制造、产品消费和垃圾的产生、垃圾管理、垃圾处理、垃圾处置。总的来说，无废城市是一个新的城市管理概念，是一种城市固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理。无废不是城市不产生固废，而是根据不同的经济发展阶段，达到不同的废物排放和利用目标。我国推进无废城市建设面临的主要问题和挑战我国首批无废城市试点建设取得了阶段性成效，但也存在一些现实问题。未来进一步深入系统推进我国无废城市建设，仍面临着缺乏战略规划和顶层设计、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。（一）系统性顶层设计不足新加坡等发达国家和地区将零废弃（zero-waste）、循环经济作为国家和地区战略之一，从国家和地区层面制定了中长期规划，明确了未来10—30年的战略目标、实施路线图和具体行动计划。我国国家层面尚未明确中长期推进无废城市建设的总体目标、时间表和路线图，对处于不同发展阶段的城市开展无废城市建设缺乏分类指导，其与经济社会转型、碳达峰、碳中和等约束性目标协同推进等方面的战略研究和部署不足。（二）循环经济发展的融合统筹不足发达国家普遍把减量化、资源化作为城市废弃物管理的优先层级，将发展循环经济作为实现城市零废弃的主要路径。从我国首批试点实践来看，当前无废城市建设更多关注各类固废产生后的处理处置，偏重固废的后端治理。虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的无废城市建设试点部际协调小组，但具体到11+5个地方试点工作的组织管理层面，主要是由负责城市固废监督管理工作的各地生态环境、城管、执法等部门推动；受制于当前管理体制和部门责任分工，首批试点建设实践内容更侧重环境监管、污染治理和风险防范等，对固废的源头减量化（避免产生或少产生）、资源化管理的统筹能力不足。由于首批无废城市试点周期仅1年多，加上疫情影响等，成效总结中不少内容是对前期已开展的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾治理试点、工业固废综合利用基地建设试点、绿色工厂试点等单项试点工作的材料收集和整合，发改、工信、住建等其他部门对无废城市试点工作的实际参与度不高，试点建设与循环经济、产业发展的融合度仍有待进一步提升。（三）法规和标准体系建设短板突出，关键制度缺失日本等发达国家和地区自20世纪70年代开始注重固废分级管理的法律、法规体系建设，构建了完善的涵盖废弃物全生命周期的法律法规和标准体系。但配套法律、法规、标准体系尚未健全，尚未涵盖全生命周期各关键环节。已有法规中对固废源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和管理抓手，对企业、个人等主体的责任规制及激励作用不足；生产者责任延伸制度等关键制度不完善，涵盖领域较窄；资源回收及综合利用的技术标准、质量分类标准和检测标准缺乏，且现行标准之间存在交叉矛盾之处。这些管理制度障碍很难靠地方试点去解决，因而极大阻碍了长效机制的形成。（四）缺乏有效的经济手段和市场化措施新加坡等发达国家和地区普遍采用灵活多样的经济政策和市场手段，激励废弃物产生者改变行为。但我国当前固废管理相关经济政策的引导、调节作用十分有限，市场培育、扶持力度不够。①在资源利用的客观约束、自然资源的生态价值等方面规定欠缺。现行资源税对资源的稀缺性体现不足，自然资源价值被低估。②综合利用财税激励力度不足。例如，现行《资源综合利用企业所得税优惠目录》覆盖类别有限，仅占全部类别的16%左右，且对生产原料的使用限制过多。③固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍存在。（五）固废的循环利用等关键技术创新及转化不足缺乏可持续的商业模式，技术创新不足，近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019年全国从事大宗工业固废综合利用企业有3万多家，比2018年增长25%），但所采用的综合利用技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术，大宗工业固废的高值化利用技术、创新性技术及应用不足；固废资源化利用与其他产业链衔接、多源固废的协同处理处置技术缺乏；对于某些特定种类的固废，如焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等，尚缺乏成熟、可推广、成本适宜的资源化利用技术。（六）技术转化及产业化困难，缺乏可持续的商业化模式由于固废循环利用行业整体经济效益不高，集约化、规范化水平偏低，部分技术和项目还存在循环但不经济、不低碳的问题，导致技术转化的综合成本效益优势不明显，企业参与技术转化的内生动力不足。同时，由于固废综合利用行业准入门槛较低，加上我国现阶段相关知识产权保护尚不完善，很难界定侵权范围，导致一些掌握创新性固废高值资源化利用技术的企业不愿申请技术专利，而是将先进技术方案作为商业秘密，仅在企业内部小规模使用。此外，一些地方虽建有固废综合利用科技成果转化平台，却偏重于技术评价，技术推广应用不足。这些问题的存在，不利于先进技术交流及产业化推广应用，严重阻碍了产业的高值化、规模化、高质量发展。我国无废城市的实践（一）工业领域固体废物减量化、资源化和无害化工业固体废物产生强度是11+5试点城市和地区无废建设中的一个系统性、引领性的指标。在试点建设中，各城市结合自身特点和发展定位，采取产业结构优化调整、工业技术绿色升级等措施，实施工业固体废物的源头减量；同时，遵循从环境中来，到环境中去的理念，利用一般工业固体废物作为废弃矿坑、沙坑生态修复材料，实现废弃砂矿矿坑的场地再利用，进一步拓宽了大宗工业固体废物利用处置渠道，协同解决了工业固体废物处理与生态环境修复的双重压力。在利用一般工业固体废物作为生态修复材料的经验基础上，积极探索出台大宗工业固体废物用于废弃砂坑、矿坑生态修复的管理规定和技术规范，为工业固体废物处置利用在环境安全与生态修复之间寻求新的平衡与协调。（二）农业废弃物资源化利用无废城市建设试点考虑通过农业高质量发展与生态农业、循环农业的建设，推行农业绿色生产，实现农业废弃物的回收和资源化利用。在无废城市试点建设过程中，以徐州市为例，徐州市农业废弃物主要包含秸秆、畜禽污染、废旧农膜、农药包装物等，其中以秸秆和畜禽污染为主。徐州市以绿色生态循环为导向，开展技术创新，加大对农作物秸秆、畜禽粪污、废旧农膜等农业废弃物的资源利用。在秸秆综合利用方面，推广秸秆机械化还田模式，全市秸秆综合利用率达95．7%；在畜禽污染方面，在养殖大县大力推广秸秆粪便太阳能沼气循环利用技术，推动畜禽粪污能源化高值利用；在农膜使用方面，强化地膜市场准入，推动标准地膜使用全覆盖，并建立地膜回收利用市场化运作体系，提高地膜回收利用率，废旧农膜回收率达85%，地膜回收率达74%。（三）生活领域固体废物源头减量和资源化利用生活领域固体废物主要包括生活垃圾、餐厨垃圾、污水处理厂污泥、建筑垃圾等。生活垃圾的产生与人们的生活方式、习惯密切相关，例如，近年来，我国过度包装和一次性塑料制品使用问题比较突出。基于城市特点和现有基础，建设以白色污染治理为重点，初步形成了以制度建设为引领，以源头减量为核心，以陆海统筹为手段，以公众参与为保障，以国际合作为引擎，促进白色污染综合治理的管理模式。在制度引领方面，成立了禁塑工作领导小组，高标准制定了一次性不可降解塑料制品系列政策，高位推进禁塑工作；在源头减量方面，实施重点行业和场所禁塑，如鼓励使用可重复利用的替代品，推广绿色农业防控技术和全生物可降解农膜，规划建设全生物降解塑料制品厂等；在公众参与方面，建立海洋环保宣传教育基地，为公众搭建常态化、社会化的海洋环保科普平台；在国际合作方面，加入世界自然基金会净塑城市倡议，加强国际间净塑经验交流与分享。无废城市建设指导思想围绕深入打好污染防治攻坚战、落实碳达峰碳中和等重大战略部署，统筹各类固体废物管理，强化制度、市场、技术、监管等保障体系，推进产废源头减量、资源高效利用、废物安全处置、智管精细到位、机制科学长效，把全域无废城市建设作为提升区域生态文明建设水平、打造现代化滨海大都市高能门户的重要举措，为高质量建设美丽北仑、争创共同富裕先行区提供坚实支撑。无废城市建设工作目标2023年创建省级四星级无废城市，2025年前创建省级五星级无废城市，全域满足国家级无废城市建设指标要求，固体废物产生强度稳步下降，资源化利用水平全面提升，处置设施能力基本富余，各类固体废物收运体系基本完善，浙里无废建设集成场景平台全面应用，无废理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升，把全域无废城市建设作为打造区域生态文明建设高地和美丽中国样板的重要举措，为建设现代化滨海大都市高能门户和中国式现代化港城示范区提供坚实支撑。无废城市建设的作用无废城市建设，对于深入打好污染防治攻坚战和碳达峰碳中和等重大战略，具有不可忽视的作用。固体废物治理一头连着减污，一头连着降碳。国内外的实践表明，加强固体废物管理对降碳有明显作用。有关机构对全球45个国家和区域的固体废物管理碳减排潜力相关数据的分析结果显示，通过提升工业、农业、生活和建筑领域4类固体废物的全过程管理水平，可以实现相应国家碳排放减量的13．7%至45