深圳基本农田保护区管理办法征求意见稿起草说明为

附件2《深圳市基本农田保护区管理办法（征求意见稿）》起草说明为贯彻落实耕地保护基本国策，加强对我市基本农田的保护和管理，市经贸信息委草拟了《深圳市基本农田保护区管理办法》（以下简称《管理办法》）报我办审查。现将《管理办法》的有关情况说明如下：一、制定《管理办法》的必要性（一）制定《管理办法》是落实基本农田保护责任的需要。耕地保护是我国的基本国策。3万亩基本农田保护任务是国土资源部和省政府考核我市耕地保护工作的一项硬指标，也是市政府贯彻落实基本国策的一项重大战略决策，对我市未来可持续发展及生态保护具有重要意义。我市基本农田改造工作完成后，目前一些新开发的基本农田已出现被违法倾倒淤泥渣土、撂荒、水土流失等问题，不利于基本农田保护和利用。因此，必须尽快出台《管理办法》，明确市、区有关部门的管理责任，落实管护单位，依法加强管理，对破坏基本农田的行为予以惩处。（二）制定《管理办法》是规范基本农田管理的需要。国家对基本农田实施更严格的管理制度。我市2004年城市化转地后农业用地已全部国有化，但基本农田的管理不同于一般的农业用地，现有的国有农业用地管理办法已不能满足基本农田管理的需要。当前我市基本农田管理仍然存在着权责不清、监管不到位等问题，这些实际问题无法全部照搬国家、省有关法律法规及我市现有的法规，急需出台适合我市基本农田管理工作实际的法律规章，以加强和规范我市基本农田的管理。（三）制定《管理办法》是高效利用基本农田的需要。随着我市经济社会的快速发展，农业发展空间日益狭小，3万亩基本农田是我市现代农业、高科技农业发展的宝贵资源。2010年国家科技部批准我市依托3万亩基本农田建设深圳国家农业科技园区，为加快国家农业科技园区建设，大力发展高科技农业，必须加快出台《管理办法》，明确基本农田用途、承包经营方式及期限、设施农用地比例等，统一全市基本农田政策，引导农业企业转变生产经营方式，强化管理，达到集约、节约、高效、合理利用基本农田的目的。二、《管理办法》的主要内容（一）基本农田管理体制和职责分工本办法所指的基本农田保护区，主要是指涵盖依程序划定的基本农田及其配套的基础设施、生产设施和附属设施用地等用地范围。城市化转地后，我市基本农田全部为国有农业用地，管理体制应符合《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》中明确的“国土统一储备、部门依法监管、属地委托管理”的原则。我市基本农田保护区管理工作主要包括基本农田规划、承包经营、设施农用地、保护、监督、执法等方面内容，相关工作涉及市、区农业和国土部门。为避免基本农田保护区出现多头管理，权责不清，本办法就各部门对基本农田保护区管理职责分工作了较为清晰的界定：市规划国土主管部门侧重在全市基本农田保护区的空间布局规划，保障耕地数量和按职责分工做好耕地保护等相关工作。市农业主管部门主要侧重在全市基本农田保护区的宏观管理：包括制定全市农业产业布局规划和相关政策，指导、协调各区开展基本农田保护区承包经营和设施农用地管理，以及开展耕地质量提升等工作。区农业主管部门按“属地管理”原则具体组织实施基本农田保护区管理工作，包括基本农田承包经营管理、设施农用地管理、日常巡查保护和执法等。（二）基本农田的划定和调整根据国家、省有关基本农田划定和调整的技术规范和要求，做好我市基本农田的划定和调整工作。明确我市基本农田划定的条件、要求和相关程序。为减少因城市建设少量占用基本农田报批的繁琐程序，确保基本农田保护区范围内的基本农田数量能通过动态调整实现占补平衡，本办法第九条特别规定，“全市基本农田面积不得少于国家和广东省下达的基本农田保护任务指标，并结合土地利用总体规划预留一定比例的基本农田。 ”为切实掌握基本农田保护区地块范围、位置及面积等实时变更情况，摸清家底，特别规定“市规划国土主管部门和市农业主管部门应当对基本农田数量、质量及区域的变化进行动态监测，实时更新数据，信息共享” 。（三）基本农田的承包经营我市基本农田均为国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》，适用承包管理方式。考虑到我市基本农田主要用途是发展现代农业，重点支持高科技农业，根据国家有关法律法规和市政府有关会议纪要精神，我市基本农田承包方式按照“有偿使用、规范经营、到期收回”的原则，采用“市场运作、合理配置”两种手段，划分为公开招标和协商两种方式，并确定承包期限和底价。1、承包方式我市基本农田承包权采取公开招标或协商方式确定。基本农田用地原则上采取公开招标方式确定。但个别重点高科技农业项目和农业科研项目用地，因我市战略性新兴产业发展需要，经市政府审定后，可以通过协商方式确定。2、承包期限根据《深圳市宝安龙岗两区城市化国有农业用地管理办法实施细则》及市政府2012年255次办公会议纪要有关规定及相关部门意见，将我市基本农田承包期限定为 8年。经市政府批准同意的农业项目用地、企业出资参与改造的基本农田及光明新区社区相关股份合作公司参与基本农田承包经营的基本农田承包期可适当延长，理由见第（三）点。3、承包费用我市基本农田改造的土地大部分为利用园地、山坡地补充耕地，土质较瘦，水源较为缺乏，需要经过 3-5年持续的土壤改良及有关配套设施完善后才能较好用于农作物生产及科研等，考虑到不同地块地力条件不一，可由市农业主管部门根据地力情况、市场行情等因素制定承包费最低价。对于企业出资参与改造的基本农田试点地块，承包期限可适当延长，并减免承包费用。主要理由是：试点地块是采用“企业为主、政府给予适当补助”的方式进行的，亩均投资约为3万元。其中，企业投入成本为亩均超过 1.5万元。为减轻市财政压力，通过适当延长承包期、减免承包费等方式帮助试点改造企业逐步收回成本。按照深圳耕地市场租金均价1500 元每亩每年计算，企业投资至少需 10年以上才能收回。经市人民政府同意参与基本农田承包经营的光明新区社区相关股份合作公司，对全市基本农田和耕地保护作出贡献，为支持当地社区经济发展，可适当减免承包费。4、不得擅自转租、转包承包经营单位转租、转包基本农田不利于基本保护和管理，本办法规定基本农田承包经营期内，不得擅自转租、转包。5、合同到期及合同终止有关资产处置为避免二次补偿，防止承包单位在基本农田保护区违法抢种抢建，本办法规定合同到期青苗及地上附着物不予补偿。提前终止合同有关资产处置主要分为承包方提前终止合同和发包方提前终止合同两种情形。本办法第二十五条分别进行规定，并提出只对发包方提前收回的（因违法违规提前收回基本农田的情形除外）基本农田按规定进行补偿，其余情形均不予补偿。（四）农业设施建设为保障农业生产，规范管理各类农业设施建设，妥善处理基本农田利用和保护之间的关系，本办法明确了各项设施农用地管理的主要原则。1、基础设施是基本农田生产的必要条件，同时为避免基础设施赔补产生纠纷，本办法规定基本农田基础设施建设和维护由市政府投资。2、根据市政府办公会议精神，基本农田生产设施和附属设施用地报建手续尽量简化，不新增行政审批事项，主要通过合同来规范管理，并对生产设施和附属设施实行分类管理。3、根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），由市规划国土和农业主管部门共同制定附属设施标准，并在制定具体地块招标方案和签订承包经营合同时对其附属设施以及用地作出详细限定。4、为保障附属设施建设规范和质量，承包方应当依据承包经营合同建设附属设施，编制建设方案，报区农业主管部门审核同意后，再向区建设主管部门申请办理建设工程开工手续。完工项目竣工后，由建设主管部门进行验收。5、建设生产设施不改变基本农田用途，直接报区农业主管部门审定即可。（五）保护1、基本农田划定后，除国家重点项目并经国务院批准外，不得占用。同时根据实际情况，能源、交通、水利等重点建设项目在建设过程中需要临时使用基本农田的，为切实保护基本农田、保障承包者的利益不受损，规定施工方案需经区农业主管部门同意，临时使用单位与承包单位签订临时使用协议，明确使用期限、复垦要求等内容。2、承包单位闲置土地将造成国有土地资源损失，本办法规定基本农田不得弃耕、抛荒。3、有关基本农田环境保护和地力保护依照国家、省有关规定予以明确。（六）监督管理我市基本农田保护区点多面广，监管责任重大。该章节重点明确基本农田巡查保护的职责分工，对于破坏基本农田、违规使用基本农田以及在基本农田进行违法建筑和违法行为列入巡查保护范围，由相关职能部门分别承担：区政府作为基本农田保护区的日常监管责任主体，全面负责辖区内基本农田保护区的日常监管工作；区农业主管部门负责基本农田保护区日常巡查，监管承包方按规定使用承包地块；市、区规划国土监察机构负责将基本农田保护区纳入土地巡查和卫片执法检查范围；市农业主管部门不定期组织开展专项检查，指导和督促区政府切实加强和规范基本农田保护区管理。同时通过建立举报制度、部门联动机制和诚信制度等手段，进