社区体制研究

-.z.社区体制研究——以**为例随着经济的开展和社会的转型，以居委会为主导的传统社区管理体制正面临越来越大的挑战，复杂的利益关系需要新的社区体制加以调整。就法律地位而言，居民委员会是群众性自治组织；在现实生活中，居委会承接了大量政府延伸到社区的工作，行政化倾向日趋严重。在行使行政权力的过程中，居委会的性质被"异化〞了，演变成为一个行政性的管理机构。本文以**为例，着重探讨三个问题：一是创新社区体制，解决居委会的"错位〞问题；二是研究**与稳定的关系，确保在全面推进基层**的进程中社区的稳定和管理水平的提高；三是理顺社区的各种关系，形成社区建立的合力。一、居委会的困惑居委会以"群众性自治组织〞的身份，在社区公共事务中扮演了全能的角色，承当了开展基层**和加强社区管理的双重职责。由于角色和职能的内在冲突，居委会处于非常为难的地位和两难的境地。**与管理是社区工作的两大主题。本质上，两者是一致的，基层**开展了，有助于加强社区管理；反之，社区管理加强了，可以为基层**的安康开展创造一个更好的环境。然而，在现实生活中，由居委会同时承当**与管理的双重责任，造成了居委会在角色上的矛盾和冲突。首先，为了加强社区管理，政府许多职能部门把工作延伸到社区，把大量行政性工作交由居委会完成。这些工作往往都是时间紧、任务重、弹性小，在人、财、物都非常依赖政府的情况下，居委会没有选择的余地，必须加班加点完成，久而久之，居委会演变成以行政性工作为主的机构，不停地围绕行政事务"公转〞，而居民自治的"自传〞业务却只能是偷闲搭手干、临阵磨枪突击干，成为基层**流于形式的深层次原因。值得注意的是，有些部门"进社区〞仅仅是为了自己出政绩，热衷于在社区设机构、挂牌子、发报表、搞评比。部门居委会工作人员则形成行政管理的思维定势，习惯于行政管理，不善于使用引导、协调、说服、效劳的工作手段和方法，行政化倾向严重。其次，在开展基层**的过程中，直接选举的比例在不断扩大。以**为例，2002年，居委会直接选举的比例为1.7%，到2005年已上升为47%。直接选举更能表达民意，完全按照上级意图进展选举的难度越来越大，社区居民可以通过自荐或群众推荐，经选举成为选居委会主任，选举结果难以控制。一旦中选者的综合素质不理想，譬如，对党的政策理解有偏差、组织能力、管理能力不强，或者曾违反方案生育受过处分，曾被刑事拘留等，我们将面临两难处境：如果放任自流，简单地成认选举结果，由这样的人承当社会管理的任务，将会影响基层的管理水平；如果试图改变选举结果，我们将承当极大的政治风险。实际上，只要选举程序合法，其结果将是无法改变的。正因为如此，在换届选举中，上级组织总是希望按自己的意图进展，难度越来越大。再次，根据"城市居民委员会组织法"，居委会一届三年，从主任、副主任，到一般委员，处于经常的变换中。居委会成员同时也是居委会的主要工作人员，在居委会具体承当社区管理责任的情况下，频繁的人事调整，给社区管理带来极大的不稳定性，与社区工作专业化、职业化开展的趋势不相适应。如何更好地发挥居委会的作用，众说纷纭。在现有的社区体制框架下，居委会的出路有三种选择：一是进一步强化居委会的行政管理职能，使之成为一个行政性的管理机构，加强对社区的管理。外表看，居委会的地位加强了，实质上，居委会的性质被行政权力所异化了。把居委会作为一个行政性的管理层级，不是我们的目的，这将会导致基层**进程有名无实，也有悖于"城市居民委员会组织法"对居委会性质和任务的定位。二是剥离居委会的行政性职能，使之成为一个真正意义上的群众性自治组织，在此根底上，放手发动群众，全力推进基层**的进程。这是居委会的必然归宿。问题在于，如果没有一个载体承接原来由居委会承当的基层管理工作，社区管理水平将会因此而大幅下降，党的执政根底也将受到严重的削弱。三是维持现状不变，居委会在加强社区管理与开展基层**之间踩钢丝。平时，居委会主要抓管理，履行的是行政性管理职能，群众自治工作略为兼顾；换届时，居委会全力以赴，确保组织意图在选举中得到落实。这显然不符合**政治开展的方向，实行基层**，不断推进**进程是社会开展的大势所趋。随着群众的**意识的提高，以及直接选举面的扩大，选举过程中的各种变数在增加，选举结果将会更多地表达民意，因此，维持居委会现在的模式，路子将会越走越窄。我们正面临越来越复杂的局面，在经济构造、社会构造急剧转变的过程中，社会矛盾在增加；在不断扩大的对外交往中，群众受西方泛**思潮的影响在加深；群众依法履行**权利的诉求不断增加的过程中，法规的不完善面临越来越大的挑战。因此，小修小补解决不了社区体制存在的问题，需要我们进展新的思考和构造。二、社区工作站的意义新的社区体制应同时满足两方面需要：一是有利于基层**的开展，二是有利于加强对社区的管理。**在这方面进展了一些有意义的探索。2004年底，**市委市政府召开全市社区建立工作会议，印发了"**市社区建立工作试行方法"，明确提出设立社区工作站。现在，除局部"村改居〞社区外，**已全面设立社区工作站，盐田区更是全面实行社区工作站与居委会分设。社区工作站是政府在社区设立的工作点和效劳平台，由政府负责聘请人员，提供经费和工作条件，完成政府在社区开展的行政性工作，权、责、利关系非常清楚，为加强社区管理奠定了坚实的根底。与此同时，由于社区工作站承接了原来由居委会承当的行政性工作，较好地解决了居委会的行政化问题。居委会可以集中时间和精力收集民情，反映民意，开展群众性的自我管理、自我教育、自我效劳和自我监视，居委会作为群众性自治组织的自治功能得以回归，居委会面临的角色困惑也迎刃而解。设立社区工作站之后，由于不必过于担忧选举的结果是否与组织的意图一致，在推进居委会直接选举的过程中，可以把步子迈得更大些。**市盐田区社区工作站与居委会分设之后，居委会全面实行直接选举，极大地调动了居民的参与积极性，投票率高达84%，受到社会各界和媒体的高度关注。在现阶段，**大多数社区工作站与居委会实行领导成员穿插任职，但在工作职能和人员分工方面进展了相对的划分，为下一届居委会换届实现社区工作站与居委会分设做好准备。在推进基层**的过程中，最重要的是要处理好**进程与社会稳定之间的关系。社区工作站的意义在于，为基层**的开展设定了一道"防火墙〞，确保在全面推进居委会直接选举过程中社区的稳定和社区管理得到加强。首先，社区工作站为基层**的开展扫清了障碍。社区工作站提供了这样一种气氛，老百姓可以自由地参与活生生的**实践。在中国这样一个缺乏**传统的国度，这种**实践具有特殊意义。其次，社区工作站为加强社区管理提供体制保证。我国既处于开展的黄金期，又面临矛盾的凸显期。稳定压倒一切，没有稳定，**将是一句空话。社区工作站的建立，从体制上保证了社区管理的稳定性和连续性；再次，社区工作站的建立，提高了党和政府在基层的执行力，真正起到"固本强基〞，稳固党的执政根底的作用。有人担忧，设立社区工作站将导致居委会边缘化。这一问题的核心是如何定义居委会的性质与职能，如果居委会是一个行政性的管理机构，其主要职责是从事行政性事务，则，剥离其行政性事务就意味着将其边缘化。问题恰恰在于，居委会作为群众性的自治组织，从事大量行政性事务，属于严重"错位〞，剥离其行政性工作，让居委会有更多时间和精力开展居民自治，从根本上解决居委会的行政化问题。可见，设立社区工作站不但不会导致居委会边缘化，反而直接促成其"群众性〞和"自治性〞职能的回归。有人认为，设立社区工作站会在社区增加一个管理层级。这是一种误解。社区工作根本上可以分为两大类，一是来自政府各职能部门的政务类工作；二是由群众自治派生出来的、以协调邻里关系、维护大家的权益为主要内容的社会公共事务。这两种不同性质的工作由两个不同性质的机构分别完成。社区工作站与居委会同属社区组织，是相互独立的伙伴关系，两者之间没有上下层级的概念，不存在增加层级问题。有人关注，设立社区工作站会使社区管理费用大幅上升。这种观点的逻辑思维是，居委会的费用是一个不变的量，不会因为职能的回归而发生变化，因此，设立社区工作站之后，其运行本钱100%属于增量。问题在于，剥离了行政性事务之后，居委会作为一个群众性的自治组织，其运行本钱出现了两个重要的变化：一是原来居委会用于行政性工作的费用被转移到社区工作站，这局部费用不会因此而增加；二是居委会成员从领取工资变为只拿补助。以**盐田区为例，居委会主任的月补助为800元，副主任为500元，成员为300元。这点投入，对于建立一个既有利于基层**开展，又有利于加强社区管理的体制来说，是微缺乏道的。一种新的体制出现，往往会因为与原体制的冲突而被视为异类，社区工作站也不例外。毫无疑问，社区工作站不是万应灵丹，它还有很多缺陷和问题，还有待于通过丰富的实践加以验证和完善。三、社区体制的假设干关系社区工作站的设立，彻底改变了原来的社区体制格局，社区内的一些关系也因此而发生了深刻的变化，值得我们认真加以探讨。〔一〕社区党组织与社区其他组织的关系在社区的众多组织中，存在着以谁为核心发挥龙头作用的问题。与社区管理有直接关系的组织有社区党组织、社区工作站、居委会、业委会、物业管理公司、社区民间组织和集体股份公司等，还有大量驻社区的机关和企事业单位，它们都在社区建立中发挥一定作用。然而，在现实的运作中，各组织之间往往是各自为政，结果是大家都努力了，投入的总量也不少，却没有形成合力，有些组织的作用甚至互相抵消。我国的国体决定了社区党组织在社区的领导核心地位。为了更好地形成社区建立的合力，形成有效的协调机制，应从三个方面增强社区党组织的地位：一是强化其组织优势。通过实现社区党组织的全覆盖，奠定社区党组织在社区的领导核心地位；通过完善社区党组织与社区工作站、居委会、各驻社区单位党组织的联席会议制度，整合各种社区组织的资源和力量，增强社区党组织在社区共建中的组织协调能力。二是强化其战斗堡垒作用。社区党组织与社区工作站实行领导穿插任职，以此实现社区党组织对基层社区的组织领导，稳固党的执政根底。三是增强党员的先锋模范作用。党员在社区的各项工作中以身作则，发挥表率作用，带着社区居民共同参与社区建立和管理。此外，社区党组织还可以通过加强自身的能力建立，进一步稳固其在社区的领导核心地位：一是集思广益的能力。社区党组织在决策过程中，要广泛听取各种社区组织和居民群众的意见，在形成共识的根底上形成社区建立的合力。二是应对突发事件的能力。社区党组织要有预见突发事件的能力，善于把问题化解在萌芽状态，防范和防止事态的扩大。三是密切联系群众的能力。社区党组织要与居民群众建立感情，认真解决好关系人民群众切身利益的问题，让群众得到看得见、摸得着的利益，成为党联系社区居民的桥梁和纽带。〔二〕居委会与社区工作站的关系社区工作站负责政府在社区开展的各种行政性工作，居委会负责居民自治。性质上的差异，决定了这两种组织在范围上可以有所不同。**正在推行"一站多居〞的社区管理体制，即根据社区的实际情况和最正确的效劳半径，合理地设置社区工作站，由一个社区工作站效劳假设干个居委会。以较小范围的居委会方便居民自治，促进基层**的开展；以较大范围的社区工作站便于更有效地整合社会资源，加强社区管理，控制管理本钱。从社区工作站与居委会的不同性质，可以看到"一站多居〞模式的合理性。"一站多居〞体制可以通过两种方式实现：首先，对于范围较大的居委会，在保持社区工作站的规模不变的前提下，通过适当调整划分居委会，实现"一站多居〞。居委会范围过大，不利于居民相互间的沟通和协调，不利于增强社区的凝聚力和影响力。"中共**省委、**省人民政府关于全面推进平安和谐社区建立的意见"(粤发[2005]19号)要求："一个社区一般是1000到2000户，超过2000户的非封闭式管理社区，要重新调整划分。〞**平均每个居委会的范围约为4000户，特区外有的居委会达数万户。按照**省的标准，**约有三分之一的居委会需要"重新调整划分〞。如果居委会继续承当行政性工作，则意味着社区的管理本钱将会按居委会分设的数量成倍数上升。在"一站多居〞和"居站分设〞的条件下，由于分设的只是居委会，加上居委会不从事政务类工作，可以维持低本钱运作，所以，在**这样一种有较多居委会需要分设的情况下，设立社区工作站有利于控制社区管理本钱。其次，对于规模比拟小的居委会，在保持居委会的范围不变的前提下，在假设干居委会的范围内设立一个社区工作站，通过整合，实现"一站多居〞。在"一站多居〞体制下，社区工作站与居委会自然走向分设，居委会将成为真正意义上的群众自治组织，从而为社区**政治的开展打下更加坚实的根底。〔三〕居委会与业主委员会的关系业委会由业主代表组成，是在一定物业管理区域内，由业主大会选举产生的业主大会的执行机构，对有关物业的重大事项拥有决定权，是代表业主意愿，维护业主合法权益的有效组织形式。在"居站分设〞的情况下，居委会不再承当行政性工作，它与业委会一样都是群众自治组织，两者在功能作用方面具有高度的重合性。如果我们将居委会与业委会的范围重合起来，将会实现两种居民自治力量的联合，成为基层**新的增长点。否则，面对业委会这样的利益共同体，居委会的联系群众的功能就会被逐渐抽空，渐渐被边缘化，一些住宅小区业委会的影响力大于居委会就是最好的说明。在实践中，由于体制的差异和沟通机制不畅，居委会与业委会之间存在不少矛盾，没有形成社区管理的合力。我们可以从三个方面对居委会与业委会的关系进展调整：一是在调整划分居委会范围时，尽量与住宅小区衔接，能重合的尽量重合，以一样的范围，形成居委会与业委会共同的诉求；二是鼓励业委会成员通过选举兼任居委会成员，以人员的穿插减少矛盾和对抗；三是通过对居委会的经费下拨，解决与居委会范围一致的业委会的运作费用，鼓励业委会与居委会合作，使业委会获得持续开展的新动力。这种与业委会重合的居委会，由于可以充分利用住宅小区的资源〔尤其是业主的共享物业〕，整合了政府资源和民间资源，减少了运作本钱。更重要的是，由于范围的重合和组织的穿插，使业委会在维权的过程中，受到"城市居民委员会组织法"的约束，有利于社会稳定，实现双赢的效果。〔四〕居委会与物业管理公司的关系物业管理主要是对建筑物及其附属设施，以及环境卫生、平安保卫、公共绿化、公用设施、道路养护等实施管理，包含了社区管理最主要的物质性内容。物业管理在社区管理中发挥了根底性作用，这就决定了居委会的范围与物业管理公司的范围存在一定的对应关系，对应性越强，效果越好。对于由同一个物业管理公司实行封闭式管理的物业管理小区，在设立居委会时，可不必拘泥于户数的规定：规模较大的小区一般不划分为假设干个居委会，同样，规模较小的小区也尽量考虑单独成立居委会。老住宅区由于先天根底设施缺乏，后天缺乏管理，普遍存在治安形势严峻，消防平安隐患多，卫生状况差等种种问题，给社区管理带来一定的困难。为此，**方案用三年时间，为老住宅区全面引入物业管理：一是对于集中而且规模较大的老住宅楼，通过整合形成一个独立的物业管理小区，实行标准化的物业管理；二是对于零星分散的老住宅楼，通过协调邻近物业管理公司，实行就近挂靠管理；三是对于相对集中但规模较小的老住宅楼，由一个物业管理公司对假设干个小区实行统一管理；四是对于偏远分散、实行就近挂靠有困难的老住宅楼，引导退休或下岗人员组建楼宇管理小组，实行"守护岗〞式管理，并在一定的区域范围内由物业管理公司统筹管理。对于这些经过整合并实行统一物业管理，而且具有一定规模的老住宅区，也应按照居委会范围与物业管理范围相对应的原则，尽量单独设立居委会，以求最大限度地整合社区资源，形成社区建立的合力。〔五〕居委会与社区民间组织的关系居委会与社区民间组织的共性是同属非政府组织和非营利性组织。两者的区别在于：一是职能作用不同，居委会作为群众性自治组织，具有推进基层**建立的使命，社区民间组织则主要通过开展公益性、福利性和群众娱乐性活动，丰富社区生活；二是产生方式不同，前者通过选举产生，后者由社区居民自愿发起，具有灵活性，更容易满足群众的多样化需求，更能充分调动群众参与社区事务的积极性，对居委会的效劳功能起到拾遗补缺的作用；三是效劳对象不同，前者是对社区全体居民提供效劳，后者通常仅对社区*一局部群体提供效劳；四是效劳内容不同，前者向居民提供较为广泛的公共效劳，后者则为居民提供特定的效劳。群众自发组织起来从事各种社区活动的积极性很高，如社区老年人协会、社区志愿者协会、社区舞蹈协会、社区书法协会等都非常活泼，对丰富居民生活发挥了重要的积极作用，但在现阶段，管理还不标准，根本上都没有取得合法地位，因此，应适当降低公益慈善类、文化体育类，以及为困难群众提供效劳等社区民间组织的注册门槛，对具有相对固定活动内容、活动周期、活动人员的群众活动团队实行备案登记，解决其合法化问题，将其纳入管理范围，并通过奖励、购置效劳、考评体系等方式，引导、鼓励其开展。有关民间组织效劳社区的工作，应列入民政部门的日常工作，成为政府为民效劳的一项重要工作，使人民群众长期得到实惠。〔六〕居委会与集体股份公司的关系由于历史的原因，**的"村改居〞居委会与集体股份公司有着非常密切的关系，两者同本同源，随着形势的开展而共生，而脱钩。2002年，**市委组织部、市民政局联合印发了"关于全面推进农村城市化社区居委会与集体股份公司脱钩及党组织分设工作的通知"，特区内各区已全面落实了居委会与集体股份公司脱钩。刚完成城市化改造的宝安、龙岗两区，也已将居委会与集体股份公司脱钩的问题摆上议事日程。居委会与集体股份公司脱钩的意义在于减少经济利益因素对基层**建立的负面影响。在居委会与集体股份公司不分的情况下，经济问题很容易被政治化，大大增加居委会在开展**选举中的敏感性和复杂性。在**2005年居委会换届中，*社区有个别候选人涉嫌贿选，就是因为该居委会下属的集体股份公司的资产高达上亿元。将居委会与集体股份公司脱钩，可以有效地防止少数人打着"**〞和"政治〞的幌子谋求个人的经济利益。居委会与集体股份公司脱钩的内容包括，一是机构脱钩，各自独立运作，居委会与集体股份公司的关系是群众性自治组织与驻社区单位的关系；二是职能脱钩，居委会负责居民自治，办理社区事务；集体股份公司负责抓经营管理，提高经济效益；三是人员脱钩，居委会与集体股份公司领导班子成员原则上不穿插任职。在完成居委会与集体股份公司，以及社区工作站与居委会的脱钩之后，居委会的群众自治的性质得到真正的回归，其领导成员排除了经济利益行政权力的诱惑，不拿工资，只拿少量补贴，他们通过选举获得的只是为社区居民效劳的时机。这种"无权、无利〞的体制，有助于吸引一些真正热心公益事业的人士参与居委会工作，为基层**的安康开展营造了一个宽松的环境。〔七〕户籍与居委会选举的关系"城市居民委员会组织法"规定，由本居住地区全体有选举权的居民选举产生居委会，但没有对选举权作具体的界定，各地在执行中都将其理解为当地户籍居民。沿海等经济活泼地区，有大量非户籍的常住居民。以**为例，2005年底，常住人口827.75万，其中，户籍人口只有180万，非户籍居民占绝大多数。如果只有户籍人口能够参加居委会选举，则，数量庞大的非户籍常住人口的**政治权利将被忽略。从开展的角度看，户籍的概念在弱化，户籍与非户籍居民的权利与义务在趋同。如何循序渐进地吸纳非户籍居民参与居委会选举的问题，越来越锋利地摆在我们面前。去年，为了吸纳局部非户籍的常住人口参与居委会选举，**省提出"1+4〞条件，即不在原户籍所在地选举、居住半年以上、有合法收入、有自有产权的物业、享有政治权利。这是一个创举，再次表达了**省的先行先试，但"1+4〞条件中的局部规定成为各方争论的焦点。"居民委员会组织法"规定："年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、**信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。〞有人质疑"1+4〞条件中关于收入和财产的规定是否符合"居民委员会组织法"的立法精神。**权利的界定是一个非常敏感但又无法回避的问题。首先，我们应积极探索有序地吸纳非户籍居民参与居委会选举的方式和渠道，逐步舒缓户籍与非户籍居民之间，由于权利和义务的巨大反差而形成的矛盾。其次，**必须循序渐进。如果不能确保**在有序、可控的前提下逐步推进，则欲速不达。脱离历史开展的阶段性，任何过于激进的措施，其结果必然是灾难性的。再次，新设定的条件应充分表达公平原则。在"1+4〞条件中，"不在原户籍所在地选举、居住半年以上和享有政治权利〞都符合公平原则，至于"有合法收入和有自有产权的物业〞的规定，相信是为了防止一下子把口子放得太开而失控，但却因有悖公平原则而受到质疑。把居住时间与行使公挂钩，既符合国际惯例、又能较好地表达公平。任何一个非本市户籍的居民，只要有合法的工作，依法纳税，并居住到一定时间，都能行使选举权和被选举权，而且简单实用，可以通过对纳税时间和居住时间长短的控制，有效地掌握非户籍居民参与居委会选举的进程。在时间的掌握上可以先严后宽，在试验阶段，可以由各地酌情掌握。像**这样以非户籍居民为主的地区，开场时甚至可以定在5年，总结经历之后再适当缩短。只有循序渐进才能确保基层**政治的安康开展，切忌冒进。〔八〕街道办事处与社区的关系我国的大中城市普遍实行四级管理。管理理论告诉我们，管理层级与层级的管理幅度成反比，层级的管理幅度越大，管理层级就越少。随着"小政府、大社会〞格局的形成，以及现代交通、信息技术的广泛运用，为扩**一管理层级的管理幅度创造条件，使减少管理层级成为可能。在考虑减少城市管理层级的过程中，首当其冲的自然是作为区政府派出机构的街道办事处，有些城市已开场了这一方面的实践。事实上，街道办事处在运作中确实存在不少问题：一是执法无据。由于没有法定的执法权，在履行城市管理责任时，力不从心。在收集和报送