控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议

控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议韦冬程蓉【摘要】通过对控规案例的分析，总结了控规在分层控制内容形式与构成、方法创新方面的特点，提出在工作内容、工作方法与工作成果上要抓住适应性、公平性、核心性与科学性几个侧重点进行创新的构架。在此基础上就分层控制提出建议，控规由街坊层面与地块层面构成，并提出编制时通过街坊层面与地块层面的结合来解决近远期控规深度的差异问题，同时满足控规调整修编的需要。【关键词】控制性详细规划；分层控制；控制内容；控制方法SUGGESTIONSONHIERARCHYOFREGULATORYDETAILEDPLANWEIDong;CHENGRongABSTRACT:Basedoncasestudies,thispapersummarizesthecharacteristicsofregulatorydetailedlaninhierarchy,contentandmethodologyandpresentsthatattentionsshouldbemadetothesuitability,fairness,emphasisandscientificnessinthecontents,methodandfinaldocumentsofthework.Thenitsuggeststhattheregulatorydetailedplanshouldbeclassifiedintotwocategories,namely,blockplanandplotplan.Theintegrationoftheplansattwolevelsinplan-makingcoulddealwiththedifferenceinthedepthofimmediateandlong-termregulatoryplans.KEYWORDS:regulatorydetailedplan;hierarchicalcontrol;controllingcontents;controllingmethod2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》从编制主体、审批程序、法律地位、修改程序等几方面对控制性详细规划（以下简称控规）的地位和作用进行了明确从这一背景出发，有必要对控规的编制内容、方法以及成果形式等方面进行全面的梳理，在现有的控规实践基础上进一步提升，使控规与其法律地位相匹配，同时更好地适应城市建设与规划管理的需要。1国内控规编制方法案例分析从控规编制的特色以及笔者工作实践的角度出发，选取北京上海、成都和济南作为研究对象，通过分析对比，着重从控规的分层、控制内容以及控制方法方面进行总结。1.1分层控制1.1.1案例北京（新城）在总体规划中包含了片区规划的内容，即将新城总规中的主要控制指标分至各片区，以片区为单位进行控规编制。控规主要由街区、地块两个层面组成，街区层面的工作以片区为单位进行，主要包括两部分内容，首先是以片区为单位划分街区边界（由一个以上的街坊组成），并将片区的指标（建筑量、人口规模）分解至街区，在此基础上对配套设施、绿化等公益性建设项目在用地规模与位置布局上进行协调明确。街区层面的控制指标作为强制性控制指标，是地块层面指标落实的依据，在管理方面，街区层面作为控规的公示内容，同时是地块指标修改的最小编制范围。上海（中心城）的单元规划独立于总体规划与控规，以中心城为单位进行整体编制，在作用上相当于北京新城总体规划中的片区层面的规划。为使人口规模与建筑量等重要的控制指标能与现实情况相符有效指导控规，单元规划对现状情况进行了详细调查，并在地块初步规划方案的基础上将指标进行汇总，作为单元层面的控制指标。控规以单元作为最小编制单位，根据单元规划的控制内容，直接深入至地块层面。从实施效果来看，由于单元规划工作的扎实到位，上海中心城的控规在与上位规划衔接方面较为理想。成都控规由大纲图则与详细图则组成，以标准大区为单位进行控规编制。大纲图则主要从一定范围内协调配置各类设施，重在定量与定性，详细图则则将各类用地落实至地块。从管理方面来看大纲图则是控规的公示内容，作为刚性控制指标，调整程序较详细图则复杂由于缺乏从整体进行平衡的工作，成都的控规在与上位规划的衔接方面相对较薄弱。济南控规包括片区、街坊与地块三个层面，片区的边界在城市总体范围进行划分，并有用地规模方面的指标分解。片区层面的控制内容以片区为单位进行，主要在于片区内部相关设施及城市设计内容的协调；其最后的控制指标由地块层面的指标汇总而得，并作为强制性指标，在数值上与总体分配的指标有一定出入。街坊的概念类似北京的街区概念，由一个以上由道路围合而成的街坊组成，其指标由地块指标汇总而成，其中大部分内容（人口规模、总建筑面积、公共绿地面积、配套设施）作为强制性指标。地块层面的指标作为引导性指标，在调整程序上相对简单（表1）。1.1.2分层控制的作用及评述从各城市控规案例来看，控规的分层主要基于规划管理与编制技术完善两方面的需要但在经验借鉴前应对其出发点的合理性及实施效果进行判读，在此基础上予以取舍。1.1.2.1规划管理的需要控规中地块层面以上层面的控制内容很大一部分出于规划管理中公示控规修编等工作的需要，虽然适应了当前规划管理工作的需要，但从顺应控规法律地位明确以及国家民主法制发展趋势的要求来看仍有需要改进的地方。（1）公示内容的选择。控规的公众参与一方面是国家民主法制建设的需要另一方面有利于控规的稳定性。增强规划的公众参与程度，控规内容的完整公示是发展趋势，将街坊层面的内容进行公示的做法只能是阶段性的权宜之策。（2）调整程序的区别。将单元和街坊层面的内容作为强制性内容，地块层面的内容作为引导性内容（如济南），从管理的角度，可根据地块项目对控规提出的修改要求简化地块控制指标的调整程序。根据《城市规划编制办法》，控规确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容，因此将地块指标统一作为引导性内容实际上降低了调整门槛不利于维护控规的权威性与稳定性。1.1.2.2编制技术的完善从一定区域范围内协调公建配置问题是控规分层在技术编制方面的重要作用，与上位规划是否衔接与单元（片区）层面的内容所处的规划层次有直接关系从案例来看，将单元（片区）层面的内容放至控规的，与上位规划的衔接均不够。不与上位规划衔接，固然有主观意愿的成分，但从技术可行性方面，作为控规的一部分，按照控规编制的基本单位分散编制，难以达到各编制单位的总量之和与上位规划相衔接（如济南和成都）。北京、上海的控规与上位规划衔接较好，在于片区（单元）规划是在总体规划层面或作为独立规划进行整体编制。1.1.3分层控制小结基于以上分析，控规的分层应侧重从调整程序、协调公建配置、与上位规划衔接以及《城乡规划法》对控规的相关要求进行考虑。1.2控制内容的构成与形式1.2.1内容构成从城市案例来看，控规中均涉及的内容主要包括两方面，即《城市规划编制办法》中规定的强制性内容和城市设计内容。1.2.2成果形式“通则+图则”与图则一纸式的管理形式是目前各城市用得较多的两种成果表达形式，如成都的通则较为全面，北京则主要通过图则进行控制，它们在编制、管理方法上各有特点，同时作为规划方面的法律性文件，在体现公平性、空间合理性与经济性方面亦存在差异。1.2.2.1“通则+图则”的成果形式（1）编制方法与管理方法的特点。“通则图则”的表达方式，一般通则较为全面，且在控规的实际编制与管理中发挥着切实的控制依据作用，图则主要在于对用地性质的细化，并针对控规编制的个案提出在通则的基础上进行哪些深化或修改，因此图则的表达方式及内容相对较简单。“通则图则”的表达方式对规划管理者要求较高，图则更多地强调与通则的区别，因此管理者在审核地块规划方案时，需要对通则有较为全面的了解。（2）总体特点。"通贝+图则”的形式对基本发展条件相同的用地提出统一的控制要求，有利于体现公平；从城市整体空间层面提出控制要求，有利于形成有序的理想空间；由于通则更多地强调统一性，对地块个案的现状及规划条件的考虑相对较少，因此在经济性方面略差。1.2.2.2图则一纸式的表达形式（1）编制方法与管理方法的特点。与''通则图则”相反，图则一纸式的表达形式较为强调图则的内容全面，大多数对地块的控制要求均可通过图则进行表达管理者凭地块控制图则就基本能完成对地块项目的规划审核工作。（2）总体特点。图则一纸式的表达形式由于对个案因素考虑较多，对统一的规划原则调整的可能性及频率相对较大，因此在维持规划的公平性方面略显不足；由于对地块个案的经济等因素的考虑，对空间整体性的塑造有所影响，因此在空间合理性方面一般;能够结合地块开发的可行性提出强度方案经济性较强（表2）。1.3控制方法的创新特点各城市的控规在具体编制方法上均有不同方面的创新，从采取的具体方法来看，其创新的出发点较为统一，即保持控规的稳定性，减少由于规划编制考虑的欠缺导致的修改。总体来看，控制方法创新的方向可以总结为以下几个方面：1.3.1灵活性规划控制的主要目的在于维护公共利益，因此公益性较强的控制内容应该刚性控制，而对于公共利益影响较小的控制要素则可以提供适度的调整空间，以适应城市发展的各种可变性。成都对于用地的分类控制以及兼容性规定便是适应这种需要的控制方法，通过土地性质之间兼容比例的规定，明确了各类用地可进行调整的尺度。1.3.2合理性土地使用权所有者对规划提出调整要求，有很大一部分原因在于指标确定的方法缺乏合理性与科学性因此提高技术含量是维护控规稳定性的重要手段。如北京在容积率的确定方面采用了综合承载能力的方法从多个方面对容积率的确定进行审视。1.3.3确定性为了保证设施控制线的有效纳入，济南市制定了''六线”标定工作规则，提出“分工协作、多头并进；阶段展开、动态衔接；结合控规、逐步完善；逐片验收、统一整合”的原则，为规划编制单位以及相关专业部门建立了一套规范的操作程序，尽量避免由于专业控制内容协调不到位而影响控规的稳定性（表。2对控规编制的构架性建议《城乡规划法》对控规的编制主体、审批程序、法律地位、修改程序几方面进行了明确根据这一背景，对控规编制的创新应紧紧抓住是否有利于维护控规的权威性这一关键点。根据各城市控规的现有经验，结合法律对控规的定位以及实际工作中对控规工作的期望提出控规编制创新的整体框架为：适应性（分层）+公平性（通则）+核心性（内容）+科学性（方法），在此基础上对控规编制的创新进行深入研究。在这四个方面中，控规的分层与方法的科学性是重点，其中分层是工作的基础并且相对独立，方法的科学性是工作的切入点，在达到方法科学性的基础上，实现控制核心内容完善通则的任务。下文结合笔者近期对控规的研究工作，重点对控规的分层方面的思考进行介绍与总结，同时对保证控制内容的核心性、控制方法的科学性进行简要探讨。2.1运用分层控制的适应性从以上各城市控规案例来看，控规所涉及的控制层面尽管名称不同但在控制内容与作用上具有很大相似性，为方便下文的表述，将控制层面的名称统一归纳为三种单元、街坊、地块；三种层面的控制任务与内容各有侧重，根据其各自的作用及工作方法，建议将单元层面的控制内容与上位规划（总体规划结合或单独进行编制，街坊层面与地块层面作为控规的组成内容。2.1.1单元层面（总体规划）从现有的单元层面的编制情况来看，具有以下工作特点：2.1.1.1整体编制的工作要求单元层面的规划主要发挥与上位规划衔接、协调公建配套的作用，在工作方法上要求从较大范围内对单元的控制内容进行整体编制，从这一角度出发，结合《城乡规划法》对城市规划层次的规定，单元层面的规划内容更适合作为城市总体规划的组成部分，在城市整体范围内进行编制，而不适合作为控规的一个层面由各单元独立编制。2.1.1.2从下至上的编制方法从各城市现有的单元层面控制内容的工作方法来看，从下至上、由地块层面的规划内容汇总得出单元层面的规划控制要求，仍是单元规划中人口规模与建筑量等重要指标得以确定的主要工作方法，如此，单元层面总量平衡的规划意图未能得到充分体现，而其从下至上的工作方法却带来极大的工作量因此对人口及建筑总量控制要求不高的城市在单元规划中控制人口规模与建筑量的必要性不大。基于以上考虑，单元层面的控制内容应放至城市总体规划中编制，而不应纳入控规中为避免从下至上的工作方法，更好地体现从上至下的控制意图，单元层面的控制内容应更强调宏观，主要侧重于用地规模的衔接，以及与建设规模相关的指标如人均住宅建筑面积等。目前上海正在进行的各郊区新城控规任务书的编制就起到了原中心城单元规划的作用各新城在整体范围内将总体规划的主要内容进行落实与深化。吸取中心城的经验，新城结合可开发用地较多、对建筑总量控制要求不严的特点，对控制内容进行了调整，包括新城范围内单元划分、新城开发强度的指导性分区以及单元控制指标，其中单元控制指标包括单元用地规模、居住用地比例上限、单元人均住宅建筑面积等，去除了人口规模和建筑量等较为刚性的控制指标，使得控制方法具有一定弹性的同时，也避免了从地块至单元的工作方法。2.1.2街坊层面（控规）现有城市的控规实践中，街坊层面的控制内容主要发挥两方面的作用即作为地块层面指标修编的最小单位，其控制指标是地块指标调整需遵循的条件，在此基础上，结合《城乡规划法》中对控规编制应覆盖城市总体规划期限内确定的建设用地，同时在编制内容上可根据轻重缓急对内容深度有所区别的要求进一步拓展街坊层面控规的作用，即远期建设用地按街坊层面的控制要求进行编制待未来开发有需求时再深化至地块层面的编制深度。以此作为出发点，在不同建设时序的地区，规划编制与修编应区别对待。2.1.2.1单元内近期建设项目较多且较为分散（1）编制：以单元为编制单位，指标控制到地块层面。对于此类单元，能够与城市建设步伐相适应非常重要，因此控规编制的深度应与土地管理部门的相关要求相匹配根据土地使用权出让办法的规定，地块在出让前需有明确的地块边界、土地使用性质、容积率等关键性控制指标，因此此类单元的控规需直接落至地块层面（图1）。（2）修编：以街坊层面为单位。为减少整单元修编带来的工作量即时维持整单元总量平衡，在修编时应以街坊作为基本单位进行。考虑到单元的差异性以及修编时情况的复杂性，在修编前需对修编范围进行论证（由一个以上街坊组成）。在进行修编时为保持单元的总量平衡，街坊的主要控制指标必须保持稳定。2.1.2.2单元内远期建设项目较多且较为集中（1）编制：街坊层面与地块层面结合。此类单元在编制控规时一方面应能满足有近期建设项目的街坊土地出让的要求，另一方面可适当减少远期建设街坊规划编制的工作量，同时有利于未来规划的深化或调整。因此可采用地块层面与街坊层面两个控规编制的深度，有相对明确开发意向的控制至地块层面，其他控制至街坊层面（图2）。这一混合深度的控规特别适用于局部地段有紧急开发项目的单元。（2）修编：以街坊层面为单位。此类单元的修编分两种情况，即原地块层面内容的修改与原街坊层面内容的深入。原地块层面内容的修改要求同前面所提的以街坊层面为单位的修编要求。原街坊层面内容的深入，应在保持原街坊层面控制指标的前提下，深化至地块层面的控制指标。2.1.3有待深入的问题2.1.3.1单元层面控制指标的确定为了有效贯彻单元层面由上至下控制的意图，避免由地块汇总而上的工作方法，需对单元层面的控制指标进行研究。2.1.3.2街坊层面控制指标的确定判断修编时的规划范围是否合理需要有一个相对固定的评判标准同时街坊层面的控制内容也应进一步进行研究，总体上应该满足几个要求，包括：能够满足土地储备所需规划条件的需求，与单元规划的控制内容相协调，能够起到对深化至地块层面的控制指标的指导作用（表）。2.2保证控制内容的核心性《城乡规划法》对控规地位的明确，要求控规作为法律性文件应具有一定的稳定性，因此控规应尽可能抓住关键性的核心内容作为控制对象，一方面防止控规权利的泛化，另一方面也有利于减少来自土地使用权所有者的对规划内容的挑战，从而有利于维护控规作为法律性文件的稳定因此控规的控制内容应在各项核心指标确定方法的科学性得以确保的条件下，对控制内容进行谨慎扩展。2.3增强控制方法的科学性由于控制内容较多，以及对各项控制方法要求的严格性，有必要对普遍认可的现