关于主题的形成-当代美国行政管理研究及特

关于主题的形成——当代美国行政管理研究及特行政管理作为一门独立的学科自从19末在美国产生以来，其研究主题几经易辙、变化不定，构成了不同的理论流派和分析框架，直至近30年才基本构成了一个比较稳定的研究内核。行政管理研究主题的变化与回转反复，一方面反映了现实生活中的行政管理理论的演变经过，另一方面也反映了行政管理理论研究对行政管理客观规律认识的不断深化。同时，行政管理研究主题的比较稳定内核的构成也说明行政管理理论对行政管理理论的影响和指点作用明显加强。因而，研究现代美国行政管理理论主题的变化不仅具有理论意义，而且具有理论意义。研究主题的演变背景与经过所谓现代美国行政管理的研究主题是指二战以后在美国行政管理研究中逐步发展、强化起来的占主导地位的核心内容和越来越遭到普遍关注的问题领域。它起源于30年代罗斯福的新政，成熟于60年代末70年代初的动乱时期。本世纪30年代发生在资本主义的全球性经济危机，动摇了人们关于市场经济机制具有自动调节经济，保证其在动态平衡中运行的功能，这一整个资本主义社会、政治、文化信念的基础，迫使人们从新审察过去的理论、政策和更为一般的关于对资本主义社会政治、经济、文化等的认识与观念问题。应付和反思这场几乎使资本主义脱胎换骨的劫难的结果之一是使行政管理理论和研究主题，与其他社会科学理论一样，发生了历史性的变化。美国早期(大约从1887年到1933年)行政管理研究中占支配地位的观点和所关注的重要问题是:行政管理是区别于政治的独立领域;它能够通过科学的研究来发现最好的管理方法和运作方式;政治上中性的行政管理应该重要关注怎样实现管理的经济性与高效率。因而，行政管理的重要任务是寻求某些永远恒久的管理原则。然而，罗斯福为解脱30年代大危机所实行的以广泛加强对整个社会经济的调节与控制和在中大量设立新的行政机构为特征的新政，以及迫使作出更大的承诺与履行更多的责任的二次世界大战的爆发，极大地改变了行政管理的社会、政治背景，扩大总统权利和加强作用的要求占领了现实政治生活的中心。社会政治经济背景的这些发展变化使行政管理这门学科在脱离初始轨道而没有确定新的方向之前陷入了严重的混乱状况，进而引发了行政学的危机。由于应付经济危机和反法西斯战斗的需要，要求加强和改善行政管理能力，提升行政管理效率和效力的呼声日益高涨。为了充分管理力量，聘请大量行政管理专家和受过正规行政管理训练的人员到部门工作。流向部门的研究人员经过一段时间的实际工作，几乎完全改变了过去关于什么是行政管理专业应该学习的主要内容的观点，感到过去所强调的观点和内容与实际工作的需要相差甚远，意识到有需要从新考虑和确定行政管理的研究主题，并开始十分强调与政策制订的政治经过有关的和在政策制订中发挥明显作用的知识和背景的主要性。于是这些人一面呼吁改革教学内容，一面开始对早期的行政管理原则发起猛烈的攻击。在对过去的关于行政管理的观点和原则进行尖锐批评的诸多学者中，最具影响的是赫伯特·西蒙。西蒙在他的〔行政管理的谚语〕一文中把那些行政管理原则比方为自相矛盾的成对谚语，对削弱强调管理原则的研究主题做出了突出奉献，同时提出了行政理论这一研究主题。决策行政理论的提出为行政管理向现代研究主题的迈进跨出了一大步。以西蒙为代表的决策行政理论以为，决策决定着行政效率，由于任何行政都首先需要决策，决策贯穿在行政管理的始终。西蒙等人强调，一项政策决定作出后，负责将其付诸施行的行政官员同样面临着一系列包括决策成分的问题，政策施行经过本质上就是不断制定更为具体的政策的经过。从这个意义上说，“管理就是决策〞。由于决策经过本质上是作为决策主体的人对作为对象的客观事物经过认识、判定和反应而作出选择的经过，是主观见之于客观，理论见之于理论的经过，因而，决策经过不仅受方法和规则的制约，也受组织目的、效率标准、公正标准、认识能力、价值取向以及历史观等的强烈影响。这样，为了提升行政效率和扩大行政能量，不仅要研究和改善行政组织的行政条件，而且要研究整个行政经过所牵涉到的一切因素，包含政治、经济、法律、心理、历史、文化等等各个方面。决策行政理论之所以遭到普遍关注，关键在于它更重视实际行政经过，具有强烈的可操作性，因此理论与现实更接近，可谓行政管理的“中程理论〞。另一方面，它吸收了以前和这一时期出现的各种理论的精华要髓，十分是与组织行为理论的广泛结合，使决策行政理论成为当时人类行政管理智慧的集成。能够说，决策行政理论的提出与发展，为行政管理研究主题向现代的改变不管从理论框架还是研究视角方面都作出了突出奉献。现代研究主题的构成虽然决策行政理论显示出与众不同的研究视角和理论观点，揭示了行政管理研究的将来发展方向，但由于30年代大危机和二次世界大战之后美国社会的急剧变迁，使行政管理作为一门学科遭到了致命的挑战，关于行政学属性和研究主题确实定成为行政管理作为一个学科能否存鄙人去的生命枚关的问题。因而，各种理论和各种观点争论不休、互不相让，决策行政理论一直未获得主导地位。直至60年代中期以后，在为日益恶化的美国社会问题寻求答案:的经过中，争论才逐步平息，观点日趋综合并在互相吸收的基础上基本达成一致。本世纪60年代中期至70年代初，正值美国社会矛盾百出的时期:种族歧视、贫富悬殊日趋恶化、道德沦落、青年颓废、吸毒泛滥、色情充满;民权运动此起彼伏;学生要求改革教学体制和内容的示威游行接迭发生;反越战情绪不断高涨;各种不同政治派别纷纷出现。斯威特·沃尔得把这一时期描绘为以非同寻常的批判精神冲刷一切和妥协于社会运动为特征的“动乱时期〞。为了解释进而解决这些令人困扰的社会问题，沃尔得于1968年赞助举办了由当时激进的年轻行政学家加入的大型学术会议。会议的目的是讨论行政管理的相关性问题和在不断变动的社会中确立公共行政的功能间题。此次会议所构成的观点是:对及其处理、解决社会问题的能力应持乐观态度;时下出现的社会问题是社会发展进程中所不可避免的，是社会变更和转轨中新旧规范和心态发生冲突的具体表现出;解决这些社会问题是社会发展所赋予的新功能，应该也能够恰当地解决这些问题;因而解决这些实际社会问题应是行政管理研究的重要课题。在这一观点支配下，大会为解决当时社会问题提出了诸多办法和办法。此次大会后构成了所谓“新行政管理〞运动.正如行政学家莱纳多·桑塔纳·拉贝尔所指出的，虽然新行政管理运动没有构成一个界限清楚、清楚明晰连贯的理论流派，但它对于现代行政管理研究主题和研究方向确实定所产生的影响却无疑是决定性的。受这一运动影响构成的研究主题和问题领域，H·乔治·弗里·利克逊作出了最具代表性的概述:即相关性、反实证主义、个人道德、组织创新、新的人际关系、民主与基于社会平等和公正的责任等。详细简述如下:1.向传统行政管理理论的价值及实证主义的实用研究取向和方法提出挑战;2.在行政管理研究中强调理论对问题的相关性与适宜性，避免空洞理论和无的放矢;3.十分看重平等和社会正义间题的经常性研究;4.对机构和公共组织的等级构造或官僚构造进行尖锐的批评;5.坚信对行政管理的一切问题可从理论上和哲学上加以解释和说明;6.在公共组织研究中强调应用“新的人文主义〞观点和方法;7.运用不同方案对公共组织进行从新设计使之不断适应处理各种社会、经济和政治问题的需要;8.研究视角从只重视管理和决策转向更重视政策分析、组织行为和决策经过，等等。新行政管理运动所提倡的研究主题和研究方向的意外收获是，使人们普遍认识到，假如不对公共行政研究作更为有效的全面规划，行政管理的质量将会大受影响。这一事实促使“公共事务和行政学会〞(NASPAA)在1973年年会上，作出了为它的教育和培训计划制订一系列方针和标准的决定，并为此成立了一个委员会.1973一1974年间，该委员会同其它专业学会和公共研究机构亲密合作，在新行政管理运动提倡的研究主题和研究方向的基础上，研究制订了〔公共事务/公共行政专业硕士生培养的方针和标准〕。1974年的NASPAA年会一致通过了这一研究结果。它将新行政管理运动所提倡的研究主题和研究方向愈加详细地分类，进而使这一研究主题和方向得到了极大的强化并趋于稳定。其核心是指出公共行政官员应具备的知识、技能、价值观和行为原则。委员会以为，高等院校公共行政学专业教育应包含下述五个方面的内容:(1)政治和社会、经济环境;(2)政策分析;(3)管理经过;(5)分析工具;(5)个人、群体和组织行为。从此，这五个方面的内容便成为美国各大学行政管理专业和行政管理人员培训的必修课程。现代美国行政管理研究主题和研究方向自60年代末70年代初构成以来，经过20多年的演变，固然随着世界政治、经济的发展和美国社会的构造变迁，也曾出现过波动，但核心内容和基本方向却一直比较稳定，这说明行政管理作为一门科学已比较成熟;同时也说明人们对行政管理的一般规律已经有了一个比较清楚的了解和一致的看法。研究主题演变的特点上述关于现代美国行政管理研究主题和研究方向演变经过的考察，不难看出，在美国行政管理研究中没有一个统一的占绝对主导地位的理论流派，也不存在固定的清楚明晰可见的研究形式和理论框架。虽然如此，研究主题的演变仍显示出如下鲜明的特点:1.研究主题的变动与社会政治、经济背景的变化亲密相关。行政学中一句有名的格言是:行政管理不是在真空中运行。它受社会政治、经济、文化、历史传统的强烈影响和制约。这些因素决定着行为的界限十分是行政管理的作为范围、行政方式、行政需求与期望，等等。而行政管理研究主题是现实行政管理所面临的问题的反映。不同背景下的行政管理所面临的问题不同，反映到研究主题上必定表现出差别。美国早期行政管理研究的背景是自在听任和不干涉观念占统治地位，任何政治参与社会生活的现象都会遭到批评。政治与行政分离主题的提出正值美国政分肥制昌盛时期，从工作人员任用、升迁到调节社会生活的规则与程序，无不带有浓郁的政治色彩。这种情况显然与当时盛行的观念相背，必定要求行政独立于政治。同样30年代的大危机和二次世界大战的爆发使罗斯福的新政和凯恩斯的国家调节社会经济理论独领风骚，行政管理的现实与传统行政研究主题相去甚远，在探寻求索新的研究主题时不能不危机传统行政理论而使新的行政理论诞生。2.从建构宏观理论转向建立较低条理的经历体验命题和中程理论。美国早期行政管理研究中非常重视建立抽象水平较高的一般行政原则和理论，如有名的管理本能机能论、POSDCORB原则等。这些原则或理论涵盖面极广，能够说应有尽有。这些理论和原则可演绎地解释和说明任何类型的管理间题，而对任何实际问题所能给出的答案:却只是一般原则。二次世界大战之后，美国行政管理研究中，一方面开始对这种“万能的宏观理论〞展开猛烈的攻击，另一方面开始建构具有明确界定的操作化经历体验命题，这些命题构成陈述以说明有限范围的现象之间的协变关系。恰是在这种理论研究时髦的影响下，理论界开始强调行政管理研究的相关性与适宜性，并从社会政治、经济与社会状况、文化传统的角度对行政管理进行经历体验研究，发展经历体验命题。3.从价值分析转向价值与理论的综合分析。与上述特点相关的是美国行政管理研究主题从只重视价值分析转向重视价值分析与理论分析的综合。二次世界大战之前，美国行政管理研究十分重视“应然〞分析，从行政管理体制、行政管理方式到行政管理范围、政策制订原则等都强调