江苏土地开发整理业务体系简介

PAGE土地开发整理业务体系简介一、国土资源管理部门土地开发整理工作简要回顾江苏是一个经济大省，但土地资源相对较少，人地矛盾非常突出。土地垦殖率高，高投入、高产出、高负载构成了江苏人地关系的主要特点。这一特殊的省情，决定了江苏尤其重视土地开发整理工作。当时，土地管理部门一成立，就将土地复垦开发工作作为重要工作列入议事日程，省土地管理局是于1987年成立的，在1989年就在财政厅的支持下开辟了土地复垦开发专项资金，通过项目管理的形式调动全省土地复垦开发工作的积极性，这种做法一直持续至今。经过短短的16年，土地开发整理工作的情形发生了根本性的变化，实现了从自发无序，无稳定投入，到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变，形成了目标明确，制度比较完善，投入基本稳定，队伍不断壮大的良好局面。由当初的年投入资金200多万元增到现在的10多亿元；由当初的小打小敲到现在的重大工程建设；由当初几个人管理，到现在行政、事业和社会机构的联动运作。都表明了土地开发整理这项工作已得到了各级党委、政府的重视和社会的认可。土地开发整理工作力度真正加大是从1997年开始启动的，1997年中央下发了11号文件，第一次明确了建设占用耕地要实行补偿制度，要通过土地开发整理项目予以补充耕地，从而推动了土地开发整理工作的开展。1998年颁布的《土地管理法》又将耕地占补平衡、耕地总量动态平衡的目标以法律的形式固定了下来，同时也为土地开发整理工作开辟了专门的土地开发整理资金渠道。从此，土地开发整理作为耕地保护的重要手段，摆上了各级政府的重要议事日程。土地开发整理得到了进一步的加强。为将土地开发整理工作落到实处，国土资源部于2001年设立了国家投资土地开发整理项目，省国土资源厅在财政厅的支持下也在过去的基础上于2002年增设了省投资土地开发整理项目。同时为了做好耕地占补平衡工作，我省从1999年开始建立了耕地占补平衡补充耕地项目库，且一直运作至今，通过项目库建设，基本上规范了我省非农业建设占用耕地的补充耕地项目管理，实现了全省年度的耕地占补平衡。二、项目管理的概念谈到土地开发整理，就涉及到项目管理，那么项目管理具体的是什么内容？有哪些要求？在此，作一个简单的介绍。项目管理是关于项目目标、资金、时间、人力等资源控制的一门科学。是人们为了达到一定的目标，采取各种制度、程序、方法和手段，对相关的人和事所进行的组织、计划、指挥、协调、控制和监督的一系列活动的总称。从本质上讲，项目管理是一个协调过程。从项目管理的任务看，项目管理者的协调任务包括：与项目领导机构的协调、与项目参与者的协调、项目管理机构内部的协调。成功的项目管理者能够准确、及时地从项目监测系统中发现项目执行过程中的问题，提出对策，经过协调控制，成功地将项目导向预期的目标。项目管理真正引入我国是在20世纪60年代初期，到现在，项目管理在水利、交通、建筑、化工、IT、农业等领域已被广泛应用，取得了显著效果。项目管理的过程是通过项目可行性研究、初步设计、施工设计、项目预算、项目施工、项目监管、项目验收、项目运行管理等几个环节来实现的。项目管理要求我们应当具有科学、严谨的态度，要具有一定的专业知识和统筹能力，同时还要有吃苦耐劳的精神。三、土地开发整理的基本概念土地开发整理：土地开发、土地整理与土地复垦的统称。土地开发：是指在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内对未利用的土地（包括荒山、荒地、荒滩等），运用工程措施或生物措施，对其进行整治、加工和配套建设，使其变为可供利用的土地。按开发后的用途可分为农用地开发和建设用地开发两种形式。土地复垦：是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。土地整理：土地整理从分类上讲应分为两类，即农地整理和市地整理。目前，我们开展的主要是农地整理，是指通过采取各种措施，按照土地利用总体规划和有关专项规划，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善农业生产条件和生态环境的活动。土地复垦、开发、整理的关系：上述概念是按《土地管理法》对三者的分类进行界定的，在实际工作中大家应抓住概念中的关键词，区别各自的不同对象，复垦的对象是在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地；开发的对象是未利用的土地；整理的对象是现有利用率不高的土地。复垦与开发大家比较容易区分，而整理与复垦、开发有时容易混淆，事实上整理在一定程度上已包含了复垦和开发的部分内容，在工作中大家应注意对整理项目的界定，是否是整理项目在看整治对象的同时，看有没有对项目所在区域进行了统一规划，所采取的措施是否对田、水、路、林、村进行了综合整治，其目的是否为了改善生产条件、生态环境、增加有效耕地面积和调整土地关系。土地开发整理重大工程：是全国土地开发整理规划中，为有效组织和引导土地开发整理活动，围绕实现规划目标，形成集聚规模效益，以落实重点区域内土地开发整理任务，或解决重大的能源、交通、水利等基础设施建设和流域开发治理、生态环境建设等活动中出现的土地利用问题为目的，所采取的有效引导土地开发整理活动的组织形式。它的主要特点有：规模较大、对实现规划目标起主导作用、预期效益好、明显改善区域生态环境等。四、土地开发整理的指导思想和目标土地开发整理的指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，落实保护资源的基本国策和“在保护中开发，在开发中保护”的方针，立足保护和提高粮食综合生产能力和可持续发展能力，通过科学规划、规范项目管理、加大融资力度、合理分配收益，推进标准化、信息化和队伍建设，建立适应市场经济规律的管理机制，全面提高土地开发整理工作水平，有效提供可利用土地资源，改善生态环境，促进资源可持续利用，为实现耕地保护目标，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，全面建设小康社会作出贡献。土地开发整理的目标：增加农用地特别是耕地面积，提高土地利用率；提高农用地质量和生产能力；改善生态环境和生产、生活条件，实现土地可持续利用；改善人地关系，使土地关系适应土地生产力提高的要求。五、土地开发整理工作的一般程序（一）准备工作，包括思想准备、组织准备和技术准备。开展土地复垦开发整理工作，首先要统一认识；同时要有专门的组织机构和人员，其中包括领导机构和具体工作机构；还要有一定的技术装备。（二）农用地后备资源调查。是对一定区域内可供开发整理的后备资源情况进行调查摸底，掌握后备资源的数量、质量和分布情况。对调查的情况进行登记造册，并标注在土地利用现状图上。（三）农用地后备资源分析。对后备资源的特点、可利用情况、利用价值等进行分析，结合当地的产业发展方向，确定后备资源的利用方向。（四）对后备资源进行适宜性评价。适宜性评价主要有两种，一种是根据后备资源的特点评价其适宜的用途；另一种是针对某一特定的用途，对不同的地块进行评价。在土地开发整理中运用较多的第一种评价方法。通过评价，保证后备资源利用的科学合理性。具体评价时，应结合当地实际，科学划定评价单元，确定评价因子，使评价结果符合实际，服务于土地开发整理和土地利用决策的需求。（五）编制土地开发整理专项规划。依据土地利用总体规划和后备资源情况，结合当地的经济条件，编制区域土地开发整理专项规划，确定后备资源的开发利用方向以及建议开发利用时间。（六）制定具体项目的开发整理规划，并进行项目的可行性研究。项目规划主要是对项目区内的土地制订具体的利用目标，对各类用途的土地作出总体布局，统一安排各项工程，概算项目所需经费，制订实施计划和措施，进行项目效益分析和风险性分析，编制有关规划图件等。对于规划方案的确定应实行多方案比较，选择合理的方案。（七）进行项目初步设计，编制项目预算。按照项目规划对具体的田块、土地平整、水利工程、道路、桥、涵、闸、电力、防护林、水土保持措施等进行初步设计，以指导项目的实施。在设计的基础上，编制项目预算。（八）申请相关部门进行项目立项。（九）组织项目实施，并加强实施的跟踪管理。包括制订、落实项目实施的各项制度。（十）项目的竣工验收，及项目竣工后的利用管理。项目验收包括工程验收、阶段验收（如年度验收）、竣工验收等。竣工验收是对项目实施情况的全面验收，包括工程验收和资金使用情况验收。项目验收合格后应及时移交。六、当前运作的主要项目简介我省现在实施的项目按其投入资金可分为两类，一类是政府投资项目，另一类是耕地占补平衡补充耕地项目。政府投资项目又可分为：国家投资土地开发整理项目、国家农业综合开发土地复垦项目、省投资土地开发整理项目、省级土地复垦项目和省易地补充耕地重点项目。具体项目区别如下：1、国家投资土地开发整理项目：是指国家使用新增建设用地土地有偿使用费上缴中央财政部分安排的土地开发整理项目。该项目包括重点项目、示范项目和补助项目。2、国家农业综合开发土地复垦项目：是指国家农业综合开发办公室用中央财政资金扶持，由国土资源部组织实施，对因各项生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦的项目。3、省投资土地开发整理项目：是指使用新增建设用地土地有偿使用费省集中部分安排的土地复垦开发整理项目。4、省级土地复垦项目：是指省利用农业重点建设资金、农业发展基金、土地有偿使用费等可用于土地复垦开发的资金予以安排的土地复垦项目。5、省易地补充耕地重点项目：是指省国土资源厅从实现全省耕地占补平衡出发，保证易地补充耕地和省以上重点建设工程占用耕地的补充需要，利用易地补充耕地开垦费进行重点投资的土地开发整理项目。6、耕地占补平衡补充耕地项目：是各地为非农业建设占用耕地的补充需要，按照土地利用总体规划、土地开发整理规划和年度土地利用计划，以新增耕地为目的，在每年年初纳入耕地占补平衡补充耕地项目管理库的土地开发整理项目。七、项目申报（一）相关项目申报的原则土地开发整理项目申报的原则基本相似，在此主要介绍国家、省投资土地开发整理项目的申报原则和省易地补充耕地重点项目的申报原则。1、国家、省投资土地开发整理项目申报原则：（1）保护和改善生态，促进土地资源可持续利用的原则；（2）依据土地利用总体规划和土地复垦开发整理专项规划的原则；（3）以土地整理、复垦为主，适度开发未利用土地的原则；（4）增加有效耕地面积，有利于促进实现耕地总量动态平衡目标的原则；（5）因地制宜，先易后难的原则；（6）经济效益、社会效益和生态效益相统一的原则。2、省易地补充耕地重点项目申报原则：（1）符合土地利用总体规划和相关专项规划；（2）有效增加农用地特别是耕地的原则；（3）坚持数量、质量和生态建设相统一的原则；（4）省、市、县联动的原则。（二）相关项目申报条件1、国家投资土地开发整理项目申报的条件（以重点项目为例）：（1）基础条件：项目所在区域具有土地开发整理所必需的路、水、电等配套基础设施；或已经拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等建设方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划、同步实施；或上述几项建设正在实施。（2）建设规模：土地开发：丘陵地区100——600公顷（1500——9000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于20公顷（300亩），片块不超过10片；平原地区400——2000公顷（6000——30000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于50公顷（750亩），片块不超过10片。土地整理：丘陵地区100——1000公顷（1500——15000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于40公顷（600亩），片块不超过10片；平原地区400——2000公顷（6000——30000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于60公顷（900亩），片块不超过10片。土地复垦：丘陵地区60——400公顷（900——6000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于20公顷（300亩），片块不超过10片；平原地区200——1000公顷（3000——15000亩），项目相对集中连片，单片面积不小于60公顷（900亩），片块不超过10片。（3）项目新增耕地面积比例：土地开发新增耕地面积不低于项目建设规模的60%；土地复垦新增耕地面积不低于项目建设规模的40%；土地整理新增耕地面积不低于项目建设规模的10%（基本农田保护区整理不低于3%）。2、省投资土地开发整理项目申报条件：（1）申报的项目以年度项目为主，项目建设期一般为一年；（2）项目所在区域已具备项目建设所必需的交通、水利、电力等基础设施；（3）项目应具有一定的规模，并集中连片。土地开发：沿海滩涂应不小于3000亩，其他地区不小于1000亩，且地块不超过三块，单片面积不小于400亩。土地复垦：项目面积不小于800亩，单片面积不小于300亩（小土窑、老宅基的专项复垦除外）。土地整理：项目面积不小于3000亩，单片面积不小于500亩；（4）项目中新增耕地面积应有一定的比例：土地开发项目新增耕地面积不得低于项目总面积的60%。土地复垦项目新增耕地面积不得低于项目总面积的40%。土地整理项目新增耕地面积不得低于项目总面积的5%；（5）、涉及水利、环保、林业等相关内容的项目，须具职能部门同意开发的批准文件。3、省级土地复垦项目的申报条件：（1）项目地块应相对集中连片，且具有一定的规模。土地复垦项目面积一般在200亩以上，单片面积不少于50亩，新增耕地面积不低于项目总面积的40%。项目区各片地块应集中在一个县（市、区）的范围内。（2）项目所在区域应有较完善的基础设施，具备项目建设所必需的交通、水利、电力等基础设施。（3）项目区的四至清楚、明确，土地所有权、使用权和经营权的权属无矛盾。（4）申报的项目应是年度项目（安排投资后，一年内能实施完成的项目）。（5）项目新增耕地面积作为全省耕地总量的平衡，不得用于非农业建设的“占一补一”。4、省易地补充耕地重点项目申报条件：（1）项目所在地权属清楚，四至明确；（2）项目所在地基础设施完备，具备复垦开发利用的基本条件；（3）项目地块集中连片，规模较大，新增耕地面积占项目总建设面积的比例较大；（4）项目建设与水利、环保等相关要求无矛盾。（三）申报的程序1、国家投资土地开发整理项目的申报程序：项目申报申报应在国家投资土地开发整理项目申报指南的指导下进行。项目申报单位为县（市、区）国土资源局，申报的项目须由项目所在市国土资源局审查汇总后正式向省国土资源厅申报；省国土资源厅组织对项目现场进行踏勘，对项目可行性进行专家论证，对符合要求的项目予以批准入库，组织编制项目初步设计和预算，并将入库情况报国土资源部备案。项目初步设计和预算经市、县国土资源局组织专家审查合格后报省国土资源厅审查汇总后报请国土资源部立项，同时由省国土资源厅和财政厅联合向国土资源部、财政部申报年度项目预算建议。项目申报实行一年一报，国家投资土地开发整理项目可研备案材料应于项目年度的1月底前报部，项目初步设计、预算于每年5月底前报部。在此提请大家注意的是，虽然在项目申报时未要求财政部门共同申报，但为了便于项目管理，在选择申报项目时，主动征求一下财政部门的意见。2、省投资土地开发整理项目的申报程序：按照《江苏省土地开发整理项目和资金管理暂行办法》的有关要求，省国土资源厅、财政厅在年初发布项目申报指南；县国土资源局、财政局根据指南要求，编制项目可行性研究报告，报经所在市国土资源局、财政局审核、汇总后于每年4月底前报省国土资源厅、财政厅。3、省级土地复垦项目的申报程序：各省辖市国土资源局、财政局收到项目申报通知后，选择符合条件的土地复垦项目，向省国土资源厅、财政厅申报项目建议；省国土资源厅会同省财政厅根据各市申报项目建议的实施难易程度、轻重缓急、可安排资金情况，对各市申报的项目建议进行筛选，确定拟投资项目，并将拟投资项目函告各市，由各市组织编制拟投资项目的可行性研究报告、初步设计和工程预算，报省国土资源厅和财政厅审查。（四）申报项目材料的组织申报项目一般应备齐以下材料：1、有关部门申请立项的报告（申报项目汇总表）；2、项目可行性研究报告及其评审意见（申报国家投资土地开发整理项目还须有可研报告摘要书，应用申报软件申报）；3、涉及土地开发的应出具有权部门的批准文件；4、相关证明（符合规划情况、水利、环保等部门同意复垦开发的证明等）；5、项目区的土地利用现状图（标准分幅图）、土地利用总体规划图、土地开发整理专项规划图、项目规划图等；6、其他相关的影像资料和图片资料；7、申报项目材料的电子文档。申报国家投资土地开发整理项目可研时，在上述基础上，按规范项目报件的要求，还需增加：国家投资土地开发整理项目申报备案项目效益测算表、项目备案审查表、省级国土资源管理部门的项目入库通知、项目踏勘报告、专家评估论证意见。国家投资土地开发整理项目初步设计和预算报件包括：呈报文件、项目初步设计文本和图册、项目预算文本、国土资源部门组织的专家论证意见、项目建设任务统计表、项目初步设计和预算报件受理登记表、项目报件电子文档等。文本、图册必须胶装。国家投资土地开发整理项目材料申报很严，必须规范、准确。八、项目实施管理（加强项目实施制度建设）1、应按批准的项目计划任务和投资计划实施；2、项目实施管理制度建设；（1）项目公告制度项目实施公告是项目实施管理的一项内容，公告制度是保护农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的合法权益。项目实施公告主要内容包括：项目实施管理办法第十一条明确规定了项目公告的内容：项目开工前，项目建设单位应发布项目公告，接受群众和社会监督。项目公告内容包括:项目名称、建设地点、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、建设工期、项目承担单位、建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等。（2）项目工程招投标制度《招投标法》于2000年1月1日起开始实施。《招投标法》是规范市场活动的重要法律之一，是招投标法律体系中的基本法律。国家通过法律手段推行招投标制度，要求基础设施、公用事业以及使用国有资金投资和国家融资的工程建设项目包括项目的设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到国家规定的规模标准的，必须进行招标。2001年6月18日国家计委颁布《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》。在项目可行性研究报告中增加的招标内容包括：建设项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的具体招标范围（全部或者部分招标）。招投标应当遵循公开、公平、公正、择优和诚实守信的原则。招投标不受地区、部门、行业的限制。任何地区、部门和单位不得进行保护。根据国家有关规定，结合国家投资土地开发整理项目具有公益性的特点，我们考虑以下内容应当采用招投标方式：项目的主要单项工程和技术性较强的水利工程。（3）项目合同制度项目实施应采取合同管理方式。合同是指法人为了实现一定的经济目的，明确相互权利义务关系而订立的一种约定。项目合同由项目承担单位与设计单位、项目承担单位与施工单位、项目承担单位与监理单位签订的合同。合同的主要条款主要包括：工程项目、质量、投资、履行的期限、地点和方式、违约责任等内容。项目承担单位、设计单位、施工单位、监理单位等必须全面履行合同规定的义务，并按照合同规定严格管理。（4）项目法人制项目法人为独资公司、有限责任公司、股份有限公司或其它项目建设组织（如土地整理中心）。项目法人主要管理职责：项目的立项、筹资、建设、工程维护实行全过程负责。项目法人的组建方案应在申报项目可行性研究报告时同时提交。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。（5）项目监理制项目监理是指监监理单位受受项目法人人委托，依依据国家有有关工程建建设的法律律、法规和和批准的项项目建设文文件、工程程建设合同同以及工程程建设监理理合同，对对项目工程程建设实行行的管理。项目监理的主要要内容是进进行项目工工程建设合合同管理，按按照合同控控制工程建建设的投资资、工期和和质量，并并协调有关关各方的工工作关系。3、项目计划任务务和投资计计划一经下下达，原则则上不得随随意修改，因因特殊原因因确需修改改调整的，须须按规定申申请批准（详详细讲）；；4、各级国土资源源管理部门门应加强对对项目实施施的指导、监监督和检查查；5、加强土地权属属管理，实实施前后应应明确土地地权属，在在实施过程程中一般不不作权属调调整，项目目竣工后应应及时做好好权属变更更和登记、发发证工作；；6、加强项目新增增耕地面积积指标的管管理，项目目经验收合合格后，应应及时将其其新增耕地地面积纳入入补充耕地地储备库，分分别用于耕耕地的总量量平衡和非非农业建设设的占一补补一。九、项目验收1、验验收内容：：主要包括括项目计划划任务和主主要经济指指标的完成成情况、工工程数量和和质量的建建设情况、资资金到位、配配套和使用用情况（国国家农业综综合开发土土地复垦项项目应有有有偿资金偿偿还落实情情况）、土土地利用和和土地权属属管理情况况、项目新新增耕地面面积的确认认情况、项项目工程运运行的管护护制度和文文档建设情情况等。2、验验收程序和和方法：（1）国国家投资土土地开发整整理项目。项项目验收采采取自下而而上的方式式进行，项项目竣工后后由市、县县（市、区区）国土资资源局自验验，自验完完成后，向向省国土资资源厅提出出验收申请请，并将自自验情况和和有关材料料一起上报报；省国土土资源厅接接到验收申申请后及时时组织对自自验成果进进行验收，并并将验收情情况报国土土资源部备备案；国土土资源部根根据备案情情况，对验验收结果进进行抽查。（2）省投资土地开开发整理项项目、省级级土地复垦垦开发