我国政府改革研究

我国政府改革研究一、研究的背景和意义：（一）研究的背景改革开放以来，我国经济发展引发我国深刻的社会变化：一是治国理论发生了变化。这一变化突出表现在以发展社会生产力代替以阶级斗争为纲成为核心的指导思想，中国共产党总结30多年经济发展的经验和教训,提出科学发展观指导思想。二是经济体制的变化。30多年的改革,中国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型,这种转型对整个社会的变革产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会开始从传统的农业社会向现代化社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展,为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。在整个社会现代化的转型时期,我国政府始终面临和承受着全方位的、巨大的压力和挑战。在经济领域,政府始终面临着如何促进经济增长、实现经济稳定、充分就业、收入公正分配等艰巨任务。同时,政府还肩负着经济体制改革创新的艰巨任务,政府既要成为经济发展的推动者,又要成为新经济体制的设计者、改革的推动者。无论是经济发展还是经济体制的改革,都要求政府扮演发展与改革推动者的角色。在政治领域,政府始终面临着维护政治秩序和政治稳定,增强政治合法性,聚合和分配各种利益等艰巨任务。在社会领域,政府也承担着创新社会管理体制、确保13亿民众生活保障的艰巨任务及化解各种社会矛盾的压力。同时,民众对政府的期望值也不断增大。凡此种种,均表明我国需要一个有作为、有效率的政府。我们知道政府体制是连接政治体制、经济体制、社会管理体制的关键。邓小平同志曾经讲过,中国的问题多多少少与政治和政府体制有关。中国改革与发展的经验和教训表明,制约中国经济社会全面可持续发展的体制障碍,根本在于政府体制的不完善。而政府的特殊地位和角色,决定了政府改革在我国社会全面改革进程中的特殊作用,其他方面的体制改革能否顺利进行,在一定程度上取决于政府改革在多大程度上取得进展和成效。而政府改革,其基本任务就是破除阻碍生产力发展的障碍,建立科学发展的体制、机制和政策；破除与建设社会主义和谐社会不相适应的障碍,建立适应和谐社会发展要求的体制；破除与社会主义市场经济体制不相适应的要素,建立适应和促进市场经济发展的体制和机制；破除与发展社会主义民主政治体制不相适应的东西,建立适应民主政治发展的政府体制。总之,政府改革就是依据中国社会发展的要求,建立具有中国特色的促进经济和社会发展的新政府体制,这是政府改革的直接动因所在。事实上，今年两会上温家宝总理的讲话也表明，中国已经到了一个不得不改革的时候，即宁要不成功的改革，也不要不改革的危机。（二）研究的意义30年改革发展中，转变政府角色和调整政府职能，实际上集中反映了政府转型的历史进程与政府职能的阶段特征。改革发展进入新阶段，我国已进入以政府转型为主线的全面改革新阶段，政府转型的重要性进一步凸显。应当着力完善政府的社会管理职能，通过中央与地方基本公共服务的合理分工，建立现代公共服务体制，使政治体制、社会体制和文化体制改革取得实质性突破。理论引导实践。深化政府改革，是行政管理体制改革的核心内容，也是政治体制改革的重要组成部分。政府改革的本质是政府适应经济发展和履行职能需要进行的政府组织结构的自我调整和完善，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。认真研究这一问题具有重大意义。二、文献综述：当代政府改革起源于西方，由于政府角色的膨胀、财政状况的恶化和新意识形态的影响，人们开始思考如何建立有效政府的问题，而国际化和国际竞争的加剧迫使民众对政府更加的不满，藉此许多专家学者提出了自己的理论与方法以推进政府的改革，期望解决这个命题。我国政府一直面临着政府改革的问题，这促使我国学者对政府改革进行研究，这些研究主要集中两个层面，一是解释中国政府周期性机构改革的原因，二是为我国政府改革提出政策建议。但在很大程度上，这两个方面的研究是紧密联系在一起，这主要是由政府改革研究的应用性和政策性决定的。对我国政府改革现象的解释性研究，除了发现中国政府改革中存在的规律之外，更为重要的是从规律中找出成功的政府改革政策建议。我国学者关于政府改革的研究，主要可以分为3个层次，第一个层次是从整个社会大系统的角度来研究政府改革，将政府改革看作是回应环境需求的产物，系统理论和生态理论是最常用的两个理论；第二层次是从政府改革的各个方面来研究各者之间关系，政府改革逐渐从机构改革转向职能转变，价值与观念、机构改革、界定关系和职能转变等四者之间关系成为研究重点；第三个层次是从政策和策略的角度来研究政府改革，强调中国政府改革的主要目标，面临的主要任务，以及可能的改革方式。齐明山（1999)认为，政府改革的过程就是转变观念和界定关系的过程，而重新界定政府角色是政府机构改革的难点，政企分开、政社分开和政事分开是政府机构改革的重点，精简机构是政府改革的突破点，从而政府机构改革应该将观念转变、关系调整、职能转变和机构改革者结合起来。毛寿龙（2003,2004)认为，中国政府改革的过程就是从传统治道走向现代治道的过程，治道变革理论成为解释和理解中国政府改革的主要理论。李亚、李习彬（2006)则从控制论的角度提出了利用阿什比定律来解释行政体制改革，并说明了行政体制改革与阿什比定律两者之间的关系。但无论是西方学者的研究，还是中国学者的研究，都没有认识到中国政府改革的复杂性、特殊性和系统性，都是从一个层面和一个方面去理解中国政府改革的逻辑，因此都存在不同缺陷，不能够对中国政府改革进行系统和全面把握。本文试图从理论逻辑与历史分析相结合的视角出发，通过对政府改革的理论和实践的总结与论述，探索中国政府改革的内在逻辑，并预测中国政府改革的未来趋向。三、研究的主要内容和方法：本文主要研究我国政府改革的理论背景；我国政府改革的实践；我国政府改革的动因分析和制度设计；我国政府改革的现状及存在的问题分析；我国政府改革的价值选择和前提性选择；我国政府改革过程中理论运用；我国政府改革的困局及误区；我国政府改革发展的未来趋向。研究方法是达到研究目的的关键。在确定主题并熟悉研究现状的基础上，选择合适的研究方法就显得至关重要。本文综合运用相关学科的理论，采用文献分析与案例分析相结合、历史分析与比较分析相结合、理论与实践相结合的研究方法，探索中国政府改革的内在逻辑，并预测中国政府改革的未来趋向。政府体制是连接政治体制、经济体制、社会管理体制的关键。邓小平同志曾经讲过,我国的问题多多少少与政治和政府体制有关。而30多年的改革与发展的经验和教训表明,制约我国经济社会全面可持续发展的体制障碍,根本在于政府体制的不完善。30年来，我国经济社会迅速发展和变化，对于政府改革提出了一系列的要求。在这一背景下，我国政府进行了持续的变革，并取得了阶段性的成果。今后随着经济和社会的继续发展和变化,政府面临着更多方面的挑战，面对这些挑战，需要政府认真对待并在理论上和实践上有新的突破创新。本文通过对我国政府改革历程及理论和实践的总结和论述，认为渐进式改革符合我国政府改革的要求，希望此对我国未来政府改革提供力所能及的帮助。关键词：我国政府；政府改革；理论和实践目录引言1一、我国政府改革的前提性趋向2（一）我国政府改革的动因分析和制度设计21.我国政府改革的动因分析22.我国政府改革的制度设计3（二）我国政府改革的价值选择和前提性选择31.我国政府改革的价值选择32.我国政府改革的前提性选择4二、我国政府改革理论背景及实践4（一）我国政府改革的理论背景4（二）我国政府改革的理论运用及实践5三、我国政府改革现状及问题趋向6（一）我国政府改革取得成果6（二）我国政府改革的现状及存在的问题分析8（三）我国政府改革的困局及误区和解决方案8四、我国政府改革发展的未来趋向12（一）我国政府改革的路径选择12（二）我国政府改革发展的未来趋向12五、总论13引言20世纪70年代末,我国经济体制变革引起了深刻的社会变化:一是治国理论发生了变化。这一变化突出表现在以发展社会生产力代替以阶级斗争为纲成为核心的指导思想，我国共产党总结30多年经济发展的经验和教训,提出科学发展观指导思想。二是经济体制的变化。30多年的改革,我国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型,这种转型对整个社会的变革产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会开始从传统的农业社会向现代化社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展,为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。在整个社会现代化的转型中,我国政府始终面临和承受着全方位的、巨大的压力和挑战。在经济领域,政府始终面临着如何促进经济增长、实现经济稳定、充分就业、收入公正分配等艰巨任务。同时,政府还肩负着经济体制改革创新的艰巨任务,政府既要成为经济发展的推动者,又要成为新经济体制的设计者、改革的推动者。无论是经济发展还是经济体制的改革,都要求政府扮演发展与改革推动者的角色。在政治领域,政府始终面临着维护政治秩序和政治稳定,增强政治合法性,聚合和分配各种利益等艰巨任务。在社会领域,政府也承担着创新社会管理体制、确保13亿民众生活保障的艰巨任务及化解各种社会矛盾的压力。同时,民众对政府的期望值也不断增大。凡此种种,都表明我国需要一个有能力、有效率的政府。而政府改革,其基本任务就是破除阻碍生产力发展的障碍,建立科学发展的体制、机制和政策；破除与建设社会主义和谐社会不相适应的障碍,建立适应和谐社会发展要求的体制；破除与社会主义市场经济体制不相适应的因素,建立适应和促进市场经济发展的体制和机制；破除与发展社会主义民主政治体制不相适应的东西,建立适应民主政治发展的政府体制。总之,政府改革就是依据我国社会发展的要求,建立具有我国特色的促进经济和社会发展的新政府体制,这是政府改革的直接动因所在。事实上，今年两会温家宝总理的讲话也表明，我国已经到了一个不得不改革的时候，即宁要不成功的改革，也不要不改革的危机。自建国来，我国政府就一直面临政府改革的问题，这促使我国学者对政府改革和机构改革进行研究，而这些研究主要集中两个层面，一是解释我国政府周期性机构改革的原因，二是为我国政府机构改革提出政策建议。但在很大程度上，这两个方面的研究是紧密联系在一起，这主要是由政府改革研究的应用性和政策性决定的。对我国政府改革现象的解释性研究，除了发现我国政府改革中存在的规律之外，更为重要的是从规律中找出成功的政府改革政策建议。进而提出有关我国政府改革的政策建议，必须基于对我国政府改革现象中存在规律的把握。我国学者关于政府改革的研究，主要可以分为3个层次，第一个层次是从整个社会大系统的角度来研究政府改革，将政府改革看作是回应环境需求的产物，系统理论和生态理论是最常用的两个理论；第二层次是从政府改革的各个方面来研究各者之间关系，政府改革逐渐从机构改革转向职能转变，价值和观念、机构改革、界定关系和职能转变等四者之间关系成为研究重点；第三个层次是从政策和策略的角度来研究政府改革，强调我国政府改革的主要目标，面临的主要任务，以及可能的改革方式。但无论是西方学者的研究，还是我国学者的研究，都没有认识到我国政府改革的复杂性、特殊性和系统性，都是从一个层面和一个方面去理解我国政府改革的逻辑，因此都存在不同缺陷，不能够对我国政府改革进行系统和全面把握。本文试图从理论逻辑与历史分析相结合的视角出发，通过对我国政府改革的理论和实践的总结与论述，探索我国政府改革的内在逻辑，并预测我国政府改革的未来趋向。一、我国政府改革的前提性趋向在当前社会转型的关键时期,我国政府改革必须从政府在整个社会经济生活中所处的地位、政府承担的责任、政府自身的特点出发,依照当前社会转型这个最大的实际,给政府改革以明确的定位。（一）我国政府改革的动因分析和制度设计1.我国政府改革的动因分析我国政府改革的动因主要包括：一是政府机构的设置不合理,未能充分体现机能一致的原则，系统不够分明、工作不能明确确定,导致机构重叠、职能交叉、多头管理、政出多门的现象十分严重；二是政府机构类型多,机构庞杂，有许多过时部门等；三是政府组织体系内部的治理理念存有严重缺陷,有些政府部门职能定位不清,集决策、执行、监督于一身，导致权力过于集中；四是权责脱节,监督缺位的现象仍然严重,没有建立科学有效的监督和评价机制；五是事权与财权不明晰,不同层级的职责权限不清；六是政府机构编制缺乏强有力的制度约束和预算约束。上述问题导致许多不良行政的出现,制约和影响政府职能和施政目标的实现。现在我国政府改革已步入“深水区”，政府体制滞后所带来的问题，以及它所产生的后果也将越来越严重。当前,我国正处于一个新的历史时期。党所面对的历史任务以及未来发展的要求，都对我国政府改革提出了更高的要求。构建有效政府和服务性政府是现代政府发展的新理念,是政府改革的必然选择。因为有效政府强调的不是政府机构、职能的多少,而是政府执行能力的高低。事实上,政府机构改革,并不在于减少多少机构与人员的数量,而在于是否能建立一个有效政府,职能转变、权力下放、机构精简都只是改革的手段,改革本身是为了明确政府职责和提供良好公共服务（邹文杰、侯宪坤，2009）。2.我国政府改革的制度设计当代政府改革基本理念和价值是通过依托一系列基本制度的设计与选择来实现的。政府改革的安排反映了当今政府价值的基本趋向，同时，也是将政府治理的理念具体贯彻在一整套行为规范系统之中，其核心是政府的职能及其权限范围、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其他组织的关系。第一，从公共物品基本性质分析入手，界定政府在公共物品提供与生产中的基本职能范围，选择公共物品提供与生产的多样化的组织形式。对公共物品提供多种制度安排以及物品提供与生产的区分，突破了所有公共物品都应该由政府提供，甚至直接生产的传统思路，同时，也打破了政府无所不包、无所不能的神话。第二，建立全新的政府行为评价标准系统，以新的行为评价系统改造政府机关及行政官员的日常行为方式，重塑行政组织的文化。政府组织和官员行为的判断标准发生了根本的变化，以目标和绩效及投入产出比评估代替传统的投入和程序控制。这种结果与绩效的判断标准意味着，以组织提供服务的投入产出成果比和公众的满意度，来界定组织存在的价值、规模和预算，由此，绩效评估、全面质量管理和投入产出标准也将和私营企业一样，成为公共组织的生命线。第三，通过政府内部市场化的设计，引入竞争机制，以提高政府提供公共物品和服务的效率。对没有外包给社会组织或私营机构的公共服务项目，政府也应视物品和服务的性质以及公民的需求诉求，通过不同层次的市场化制度，引入市场竞争机制，力图改革由政府独家垄断而造成的外来压力缺少、成本控制机制僵化和服务效率低、品质低下的问题。第四，通过社区自主管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任。第五，建立明确有效的分权制度，鼓励地方治理，改革与调整政府内部的工作程序，建立更加简洁、便利的行政工作流程。（二）我国政府改革的价值选择和前提性选择1.我国政府改革的价值选择我国政府改革的价值选择，指我国政府改革的目标更明确、路径更清楚，改革更具有“内生性”或符合本民族的文化特性，即我国政府改革步入一个更为符合我国发展实际、更为成熟的阶段。不同的行政范式蕴含着不同的行政发展与改革的取向和价值观。西方国家兴起的新公共管理运动及政府改革体现的是对传统官僚制行政模式的反思,各种治理实践的发展也标明了其向多元化、复合交叠民主制行政模式的回归。当下我国政府自身特定的行政发展阶段决定我们不能完全照搬西方行政范式和改革模式，而是应该吸收公共管理与民主行政范式中的有益部分并将两者整合起来，才符合当前各项行政改革的内在价值取向,也是构建服务型政府的内在要求。2.我国政府改革的前提性选择深化政府改革,需要对"政府是什么"这个前提性问题进行思考。当代我国和西方在政府的产生、对政府的态度、政府权力的认识与处置、政府的职责与目标等方面存在差异。为了超越以往对"政府是什么"的认识,我们需要检讨"政府需要人性理论作为支撑吗?政府奉行的道德准则可靠吗?如何保持对权力的敬畏?如何安排自己的利益?"等问题。只有这样,我们对政府本身的理解,才可能回归到以人为本的基点,真正倾听与回应人民的声音，做到服务于人民。同时，考虑我国有其不同的特点，在当前社会转型的关键时期,我国政府改革必须从政府在整个社会经济生活中所处的地位、政府应承担的责任、政府自身的特点出发,依照当前社会转型这个最大的实际,给政府改革以明确的定位。即是:要自始至终坚持渐进式的改革策略。同时，改革过程中还应该坚持，实行有控制的政府改革,就是政府对自身改革处于一种可控的主动状态，而不是放任的改革，稳定是最基本的要求。其次，体现有回应的政府改革，即这种改革应该反映社会的要求,体现时代精神。最后，追求有成效的政府改革，即政府改革应力图取得创新和实效，而不是简单对原有制度的修修补补。这是因为实行有控制的政府改革,建立合法性政府,需要实实在在的行动,需要取得实际成效，只有在取的实际成效的基础上我们才能保证改革的稳定，才能推动持续的稳定改革；另一方面推行回应性政府改革,也应落到实处，才能做到取信于民；上述两个方面不仅要有行动,还要有产出,至少要有比投入更大或相等的产出。结合当代西方政府管理改革的基本原则和实践,政府应以公共服务为目标,同时结合市场化的要求改革政府，实现有效率的政府。二、我国政府改革理论背景及实践（一）我国政府改革的理论背景我国政府改革的理论，是我国学者以西方学者提出的不同政府改革理论为基础并结合我国的实际进而提出来的。这些理论以不同的假设为基础，从不同的改革出发点和视角出发，提出了不同的改革理论。事实上，在政府改革实践中，往往综合应用了多种不同的理论，例如公共选择理论既可应用于政府权限和职能方面的改革，也应用于政府内部机制和结构方面的改革。同时，我们也可以发现各种改革理论和改革实践都有自己的侧重点，例如新公共管理理论更多的侧重政府组织内部本身的改革，包括重组的努力、改善绩效的努力、人事制度改革的努力等；重理理论则主要侧重公共部门内部流程的再造，试图通过流程的再造来提高政府绩效；公共选择理论主要侧重政府规模和权限的限制，试图通过民营化、减少管制和市场化的方式来提高政府的绩效。总体而言，我们从组织、物品、范围、程序、关系和技术等6个方面的改革实践总结出6类政府改革理论，当然每一类政府改革实践中又交错重叠着各种不同的理论。在此，我们对每一类改革的主要理论进行总结：一是新公共管理理论，主张引入市场化和私人部门管理方法来己造公共部门，奥斯本和盖布勒(2006)的重塑政府理论是其中典型；二是重理理论(MichaelHammer,1990)，主张通过流程再造，程序改善来进行政府改革，重理政府是其中的典型；三是治理理论(俞可平，2000)，主张公共部门和私营部门合作治理公共事务，世界银行等国际组织最早倡导治理理论，期望通过政府治理来改善政府绩效以实现政府改革；四是公共选择理论，主张政府失败论，认为应该最大程度限制政府规模，其中民营化、放松管制和市场化等是其中的典型；五是多中心理论(迈克尔•麦金尼斯，2000)，主张以公共物品为基础应用产业理念改造公共部门，形成以自主治理为基础的多中心公共物品供给格局，其中公共物品组织的多中心理论是其中的典型；六是全面质量管理理论，它主要是通过应用私人部门的管理技术来改进和改善公共部门管理。（二）我国政府改革的理论运用及实践我国学者关于政府改革的研究，主要可以分为3个层次，第一个层次是从整个社会大系统的角度来研究政府改革，将政府改革看作是回应环境需求的产物，系统理论和生态理论是最常用的两个理论；第二层次是从政府改革的各个方面来研究各者之间关系，随着政府改革逐渐从机构改革向职能改革转变，价值观、机构改革、界定关系和职能转变等四者之间关系成为研究重点；第三个层次是从政策和策略的角度来研究政府改革，强调我国政府改革的主要目标、主要任务以及可能的改革途径。改革开放以来，我国政府进行了6次政府改革，但始终有一个核心，就是转变政府职能。1982年改革，中央提出减少政府的经济管理职能。1993年改革，要求把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决，减少具体审批事务和对企业的直接管理。1998年改革，国务院各部门划转出职能280多项，将属于企业和社会中介组织的职能，交给企业和社会中介组织，将该由地方办的事情交给地方。2003年改革，政府部门不再承担直接管理国有企业的职能，行政审批事项大幅度减少。2008年改革中，共取消、下放、转移出政府部门微观管理、行政审批和评比表彰等政府不该管、管不好的事项70多项，大量技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。每一次的改革都是根据当时经济社会的发展要求，针对政府体制不适应的问题，抓住当时的主要矛盾和问题集中进行的。每一次的改革，又都不是对上一阶段改革的重复和复制，而是在更高层次上的创新和飞跃，朝着建立适应社会主义市场经济的政府体制的目标迈进了一步。过往30多年的改革进程中，政府改革取得了巨大的成绩，但也存在很大的局限性，改革仅从机构和人员改革的角度进行，且完全是由政府自己决定。同时不可否认的是，我国的政府行政依然处于较低的水准，回顾过去已经发生的政府改革，有助于我们更好地把握未来。三、我国政府改革现状及问题趋向改革开放以来，随着从计划经济到市场经济的全面转型,以及社会主义市场经济体制的不断发展完善，我国的政府改革也历经了数个阶段，在不同的历史时期呈现出不同的特征。（一）我国政府改革取得成果1978年以来,为了适应经济体制和社会的变化,我国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新,实现了向现代化的政府治理体系的初步转变。1.政府重新认识其行为价值与政府的公共性政府治理的过程,既是社会目的执行过程,也是社会目的和价值的创新过程。我国政府改革的过程在某种程度上是一个趋于理性化的过程,是形式的合理性与价值的合理性的有机结合。政府管理的价值不仅影响着政府的合法性,也影响着政府行为的合理性。我国政府改革30年,最重要的是政府对其自身价值的重新思考和确认。而最大的变化在于我国政府的公共性的回归和公共价值的捍卫和落实。诚然,公共价值的实现可能是一个漫长的历史过程,但重要的是公共性的价值得到了重新的确认、选择,并在具体的公共行动和公共政策中得到体现。2.政府职能不断转变并渐趋理性化政府职能涉及一个国家的政府在整个社会中所扮演的角色和作用,政府职能问题是政府体系的核心问题,也是政府机构赖以存在的基础和前提。改革开放前,政府包揽一切，政府既担负经济和社会的管理职能,又承担着国有资产所有者的重任；既掌握着宏观经济管理和调节的权力,又直接从事具体的生产经营活动。这种政府职能在当时的历史条件下具有合法性和合理性,但是随着社会的发展,其弊端日益显现。它不仅导致低效率生产力,恶性循环的经济,社会资源和财富的严重浪费,普遍的搭便车行为和效率低下,寻租和政治腐败,也导致政府机构的膨胀。30年来,我国政府改革以转变政府职能为重点,使政府职能发生了深刻的转变。明确社会主义市场经济下政府职能的重点在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,政府日益重视并不断强化其职能的社会性,即社会管理和公共服务，并初步确立了市场在资源配置过程中的基础性作用。同时，政府职能实现的方式也发生了转变,对经济活动的调节由以行政手段为主转向以经济手段为主,对社会经济事务的管理由微观事务的直接干预逐步转变为宏观调控,从公共产品和公共服务的直接生产者向提供者的角色转变。3.重建治理关系,初步形成有效的协同治理网络。政府对社会事务的治理过程,并不是政府单方面行使权力、解决公共问题的过程,而是政府与企业、政府与社会、政府与公民、中央政府与地方政府之间互动的过程。我国政府改革,就是要通过不断调整和理顺治理关系,形成协同治理的基本格局，让社会不同部门之间正当权力归位,各个角色功能清晰并确定相互之间的竞争与协作关系。4.政府组织结构日趋优化合理化。政府组织结构是政府职能的载体,政府组织结构是否合理,不仅关系政府运转的效率,而且关系政府职能的实现程度。改革开放以前,我国政府组织结构存在严重的问题（具体请看前文政府改革动因分析）。正是针对此问题,1982年以来,按照精简、统一、效能的总体原则,我国相继进行了六次力度不同的机构改革和调整。总的看来,成绩还是很大的,主要体现在:（1）政府机构膨胀、人员膨胀的趋势得到初步遏制。（2）政府更加重视经济调节、市场监管、社会管理的职能。（3）逐步形成以政府职能部门、执行机构、监督机构为雏形的政府机构序列，政府工作的性质和类型进入深入调整时期。（4）各级政府都在积极探索职能更为集中的大部门体制，使机构设置和职能分配更加合理。（5）推进机构和人员编制法定化,强化对机构和人员编制的法律制度约束。但我们也应当看到,政府改革并非简单的是机构的裁减合并,在深层次上涉及政府权力关系的调整和利益关系的调整。而这恰是政府改革陷入困境的根本原因。5.政府运行机制建立并逐渐完善。如果说政府职能是政府的核心,政府组织机构是履行职能的载体的话,那么,政府的运行机制则是政府履行职能实现对社会事务有效管理的一套程序和方法。30年政府改革,不仅重视职能的调整和机构的优化,更为显著的一个变化在于不断完善政府内部的运行机制。6.创新政府服务方式,新的服务典范应是政府为国民提供良好的公共服务。我国政府改革30年,最大的一个变化在于政府服务方式的改变。最近十余年,各地区各部门都在积极的探索创新政府的服务方式,促使政府服务方式以及政府的行为方式发生了很大的变化,开始向着一种以民众为中心的、公开透明的、富于弹性的、整合的、便民的方向发展。7.新的适应时代的干部人事制度得到初步确立。干部人事制度的优劣直接影响到公务员素质及能力的提升,良好的人事制度可以选拔优秀人才、激励潜能、活化人力,从而成为国家发展的推动力。30年我国政府改革,干部人事制度的改革和完善始终是核心内容之一。经过30年的干部人事制度改革,以功绩为导向的干部人事制度得到确立,人事制度走上了科学化、民主化和制度化的发展道路。8.逐步改人治为法治并落实法治政府的国策使有限的政府的权力用于公共的目的而非私人的目的,与此同时又能保障政府权力的有效使用,始终是各国政府改革面临的一个挑战。30年来,随着整个社会的改革与转型,我国政府改革取得的最重要的成就在于法治政府建设实现了历史性的跨越,为进一步建设法治政府奠定了坚实的基础。这主要表现为:（1）建设法治国家、法治政府、依法行政已经成为基本的国家方略和政治共识。（2）明确了法治政府的基本要求,就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致。（3）确立了法治政府的基本法律体系的框架,制定包括行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法等方面。（4）随着立法法行政许可法、行政处罚法等诸多规范政府行为的法律的制定和实施,政府的行为日趋规范化。（5）建立行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度,在监督行政权的有效行使、保障公民权利和利益方面发挥了积极作用。（二）我国政府改革的现状及存在的问题分析围绕建立适应我国特色社会主义市场经济体制发展要求的政府体制,我国已经进行了八次政府改革,十七大以后,新一轮的政府改革又开始了。经过历次政府改革,我国政府在职能的转变、机构重设、结构优化、人员精简、政风建设及城乡一体化改革等方面都取得了显著的成效。然而,不难看出,我国政府改革在很大程度上都是从政府自身的结构因素上启动的(如政府机构与人员的精简、行政区划的改变、行政运作的改进、行政职能的重新设计等方面，莫不如是。)。这是很长一段时间我国政府改革的基本模式。但这是一种单边改革,即这种改革仅局限在政府的组织结构与组织职能上,当政府职能与社会需求不太符合的时候才能发挥作用。即使它能够优化构成政府内部各要素的结构方式,促进政府组织结构的完善,强调政府改革在整个改革布局中的重大作用,凸显政府改革必备的相关条件,也能为政府改革营造氛围。但有效的政府改革从来都只在与政府相关的社会政治建构之间展开,这样才能收到预期的改革效应,而不至于让政府改革在政府运转的狭小空间之内进行。因此,单边的政府改革总是修补性的、滞后性的,也是难以真正奏效的。（三）我国政府改革的困局及误区和解决方案我国政府改革,尽管已历经八轮,取得了不少成效,但仍有许多问题至今还在困扰我们。这些问题集中表现为相互交错的五大困局:1.政府面对大政府还是小政府的规模困局回顾我国政府改革，一个突出的现象就是围绕机构、人员的增减来进行。有学者非常恰当地把它总结为不断循环往复的三个“怪圈”：“分设-合并-再分设”、“撤销-重建-再撤销”、“精简-膨胀-再精简”。这就是通常说的我国政府改革与建设的“怪圈循环”（张恒龙、康艺凡、高洪军，2009）。它实际上反映的是“我们需要多大规模的政府”这个问题。综合来看，在影响政府规模扩张的因素中有一个明显的特点：政府主导，忽视民意。长期以来，我国政府规模扩张徘徊于因人与因事原则只见，但政府完全主导却是基本。基于此，政府一方面要克服自我扩张的动机，另一方面要回应民意，建立政府与公民之间平等民主、长期有效的交流和评估监督制约机制。2.政府面对如何摆脱“缺位”、“错位”与“越位”的角色困局我国政府改革与建设主要是围绕着如何走出以下怪圈进行的：从“放权让利”到“分税制”，中央与地方合理分权，相互依赖，走出“缺位”的怪圈；从政企分开到理顺产权，让市场承担的作用和企业自主，走出“错位”的怪圈；从权威组织和交换组织再到中介组织，政府与社会合理分权，走出“越位”的怪圈。这就是说，我国政府角色困惑于“缺位”、“错位”与“越位”之间。3.政府面对如何在自利性与公益性之间平衡的利益困局从一般逻辑出发，有研究者认为，政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益三个要素。有的认为，政府利益应被分割成两个部分：实际的公共利益和偏离的公共利益。有的则认为，政府利益有三种存在形式：官员的个人利益、部门利益和整个政府的利益(刘俊生,2009)。究其原因，公务员或官员的行政道德滑坡是表象，根本原因在于人的欲望和有限理性。英国哲学家罗素说：“动物只要能够生存和生殖就感到满足，而人则不是仅仅满足此还希望扩展。”奥尔森认为：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”正因此，处于转型期的我国政府时常陷入权力与财富、公益性与自利性的痛苦抉择。政府利益客观存在性，就要求我们区分“政府”与“企业”：“政府的基本使命是‘办好事’，而不是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公共部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。”其次还必须看到，“所有官员都具有部分的利己倾向，并不意味着他们在自己的行为中从不考虑其他人的利益（DavidOsborne，2006）。”这意味着政府官员的社会职责和私人动机有分歧，其原因在于：(1)政府职责与其他角色的冲突，(2)个人利益（杨茜，2010）。既如此，仅仅依靠道德谴责、舆论监督与法律制裁防止政府陷入利益困局是不够的，必须在满足政府合理合法的自我利益的基础上，建设和依赖强有力的政治制度，让政府去引导社会追逐公共利益，因为“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。”同时，还应注意政治制度的道德基础建设。近年来，我国政府改革将制度创新和公民道德建设作为重要内容，正是出于此考虑。4.政府面对是否应该引导人民追求幸福生活的职能困局国内有学者回顾了建国以来我国政府职能变迁的历史：从经济职能和政治职能并重到以政治职能为重心，再从政治职能转向经济职能，又从偏重经济职能转向更加重视社会管理和公共服务职能。有的认为，在新形势下政府职能出现了五大取向：从全能政府向有效政府转变，从管制政府向服务政府转变，从部门行政向公共行政转变，从权力政府向责任政府转变，从政府单一管理向多元主体共同管理转变。国外学者也注意到了政府职能之困局。美国麻省理工学院教授莱斯特•瑟罗在《二十一世纪的角逐》（1999）中说，“看不见的手”有可能变成“扒手的手”。同样，“看得见的手”也可能变成“扒手的手”。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》（1997）中也指出，“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”政府陷入职能困局，在于忽视人民主权才是政府权力的合法性基础，并对其与人民的特性差异认识不足。有国外学者（米尔顿•弗里德曼，1962）说，“政府永远做不到像个人行动那样的多样化和差异的行动。它会以统一的平庸状态来代替使明天的后进超过今天的中游的那个试验所必需的多样性。”如何化解由此形成的职能困局呢?关键在如何认识政府。认识政府的方式现流行的有两种：“一种方式是自上而下，另一种方式是自下而上（刘俊生，2009）。自上而下分析问题是将注意力集中在高层官员的身份、信仰和决策上。这方面的研究的确是非常重要的，但如果过于关注它们，则往往会导致我们看不清它们在做什么，也无法了解它们做事的方式与实现目标或者满足大众之间有何关联。而自下而上观察政府，我们不仅可以评价这个机构的管理系统和行政安排在何种程度上与其实际承担的任务相适应或是不适应，还可以通过这个角度来分析问题与解释原本会令人很困惑的政府行为。”我国政府现在将以人为本作为执政理念，实际上就是要凸显其权力的人民性，协调与人民的关系，改变人民看待政府的方式。具体是要以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”三条来规范我国政府自身。而由此来看，政府的职能并不在于决定人民过什么样的生活，而在于引导人民去过多样的生活，并为他们创造生活的条件，从而分享幸福。5.政府面对要建立什么样的政府的目标困局有学者认为，我国政府改革的目标分为总目标、政府建设目标和政府管理方式目标三个层次。总目标为从政治体制上建立人民主政、共产党执行、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府；政府建设目标为建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政及服务型政府与服务行政；政府管理方式改革目标为建立社会主义市场政府。不少学者认为，服务型政府或责任政府是我国政府改革的目标模式。有的认为，我国在建设服务型政府过程中存在着六大误区：重视具体操作层面的建设，忽视制度创新；重视政府为民服务投入，忽视行政成本控制；重视地区部门内部建设，忽视整体系统合作，重视政府主导型服务建设、忽视公民参与；重视政府服务的市场化运作，忽视政府服务；单一强化政府服务型职能，忽视管理控制等职能。究其原因来看，首先是对“政府是什么”理解不清（颜得如、冯英，2007）。我国社会长期对“广义”和“狭义”政府有争议。所谓广义的政府，是指政府囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关，而狭义的政府仅仅指其中的行政机关。甚至可以说，“我们对政府的看法始终停留在‘父母官’阶段。”其次，忽略分析政府与人性的关联，扬善与制恶是政府管理理念的基础，但在我国现在还没完全确定（伍俊斌、闫东、曾林，2006（9））。最后，则是我们观察政府总是以它为中心，对它保持过分乐观的甚至是盲目的态度，把它看作推动社会进步的唯一决定力量。6.政府应以科学发展观为指导来摆脱困局我国政府改革与建设面临的规模困局、角色困局、利益困局、职能困局与目标困局，并不是单一性的，而是相互交织在一起。要化解这些交织在一起的困局，需要一种全新的指导思想。科学发展观，是在总结以往历史和经验的基础上，以科学性、协调性、全局性、动态性与人文性为新特点，它对于深化我国政府改革与建设，具有鲜明的指导意义。就规模困局而言，在政府制度基本完备的基础上，我国政府的重点不是要大政府还是要小政府的问题，而是以科学性为要求，保持与社会综合发展水平相适应的规模适度的政府。就角色困局来说，我国政府的重点不是争论是否“缺位”、“错位”还是“越位”，而是以协调性为要求，在适当的时机各自扮演好“球员”、“裁判”和“教练”的角色，同时还要协调好与其他社会组织的关系。从利益困局来说，我国政府的重点不是如何遏制自己的利益问题，而是以全局性为要求，在平衡个人动机与社会职责、自我利益与公共利益之际，以社会职责来规范、引导个人动机，以公共利益来激励、约束自我利益，加强廉政建设。从职能困局来讲，我国政府的重点不是告诉人民应该怎样生活，而是以动态性为要求，积极关注民生，洞悉民情，创造更多更好的条件，适当引导他们去自主地选择如何生活。就目标困局来看，我国政府的重点不是如何管理人民以及为人民提供更多的具体服务，而是以人文性为要求，以人为本，允许人民选择政府所提供的服务、利用政府去创造更多适合公民个性的服务。我国政府改革还应该避免陷入低效率重复的误区；避免陷入政府改革孤军深入的误区；避免解决政府管理问题的单一行政思维问题的误区。同时，政府改革要防止单一的行政思维，主要是政府改革在解决行政层面的问题时，要跳出政府管理自身，而不是一味地