(集体土地论文)集体土地上房屋拆迁与补偿法律浅析

【集体土地论文】集体土地上房屋拆迁与补偿法律浅析［提要］集体土地使用权与房屋所有权是我们国家农民最重要的财产权利。在房屋拆迁与补偿工作过程中存在政府鼓励不均衡、集体土地上的房屋拆迁制度不合理、补偿政策无法有效落实惠及拆迁户、货币或产权调换补偿不到位等众多法律问题。这些问题也导致农民在房屋拆迁与补偿过程中相关合法权利遭到侵犯。本文从集体土地上的房屋拆迁与补偿视角出发，通过对陕西省西安市城中村展开实地调研，总结这类问题背后存在的政策与立法、行政保护与监督等相关原因，并提出强化政府监督职能、完善相关法律等措施，以保障农民在房屋拆迁过程中的合法财产权利得到切实保障，促进城市化进程和谐与稳定发展。本文关键词语：集体土地上的房屋拆迁；宅基地使用权；宅基地退出的补偿伴随着城市的发展变化，对建设用地的需求越来越大，集体土地转化为国有土地也成为普遍现象。在这个过程中集体土地上房屋拆迁和补偿所牵涉的法律问题也越来越多地牵涉农民集体的利益。集体土地上的房屋由农村家庭或个人拥有和使用。本文探讨的主要是宅基地上的房屋，宅基地的权属属于农村集体经济组织。因为城市的经济发展使得其空间规模不断外延，郊区的农村成为新的城市中心，有的村落被城市包裹起来，位于城市中间的农村便成为我们所说的“城中村〞。西安城市规模不断扩展，城中村改造也在不断地进行。由于西安市周边城中村很多，故而所面临的房屋拆迁和补偿问题也日益突出。因此，这就需要法律来对其进一步地规范和完善。一、集体土地上房屋拆迁与补偿的概念和形式〔一〕集体土地上的房屋概念。集体土地是指农村集体所拥有的土地，因此本文集体土地上的房屋定义为农民宅基地上的房屋建筑。〔二〕集体土地上的房屋拆迁与补偿形式1、拆迁补偿形式。当前仍然没有关于集体土地上房屋拆迁补偿的统一立法。农村集体土地上房屋征收有两种情形：一是城中村，指的是农民在宅基地上建造的房屋被征收的情形，因为房屋建设地处于城市规划的范围，周边房价随城市发展早已上涨，假如仍按照原先的标准补偿，很难解决农民的居住生存问题；二是集体土地被征收时房屋作为土地附着物被征收。但我们国家(土地管理法〕规定的主要是针对土地补偿，而关于房屋的补偿并没有进行说明。2、集体土地上的房屋拆迁与补偿立法现在状况。当前，对于城市的房屋拆迁有(城市房屋拆迁管理条例〕进行指导规范，尽管还并不能面面俱到，但仍算是有一个规范性法规。但是，对于征用拆迁农村集体土地上的房屋这种事关农民生活生存的重大事项上，在国家整体层面上的法律缺失，使得我们国家很多地方农民的合法权益难以得到保障。二、西安关于集体土地上的房屋拆迁补偿办法关于集体房屋拆迁补偿主要有三种模式，分别是产权调换、货币补偿以及产权调换和货币补偿两种方式相结合，西安市主要采用第三种模式。下面整理关于西安市改造集体土地的房屋拆迁补偿方法：〔1〕产权调换，是用其他地方或在原地重建的房屋〔安置房〕，和被拆除房屋进行产权交换。被拆迁人通过调换获得新房屋的产权，失去对旧的被拆除的房屋的产权。它的特点表现在实物形态上对于被拆迁人予以补偿。〔2〕给予其等额的货币安置，特点是简单、操作性强，免去了安置过渡时间。〔3〕产权调换和货币补偿两种方式相结合。三、西安集体土地上房屋拆迁补偿中存在的一些主要问题〔一〕农民的法律地位不平等。农民是集体土地上的房屋拆迁法律关系中最重要的利益主体，具有完全的行为能力，按照私法自治和保护私权的理念，农民应当是自己权利和利益的决定者，但是实际中农民和市民的法律地位不平等。例如，城市居民不仅有权可以购买私有房屋，而且有权根据自己的意愿实现个人房屋的转让或者抵押，但同为我们国家公民的农民不但无法实现自身宅基地使用权的自由流转，也无法自由实现由其投资建造的农村房屋财产权利。因此，在立法观念上的不平等造成农民的法律地位被虚化、合法权益被侵蚀。当农民的私权利与国家的行政权力发生触碰时，农民法律地位的不平等就显得非常突出。〔二〕法定补偿标准的缺失造成集体土地上的房屋拆迁补偿随意性强。我们国家对于因土地被征用而产生的农民在宅基地上的自建房屋的拆迁没有具体补偿标准。由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在性质、主体、土地管理方式和拆迁安置对象等方面的不同，城市房屋拆迁办法没有直接参考的价值，导致政府在实施过程中制定的拆迁程序和补偿标准特别混乱。这种任意性不仅造成补偿标准不一致，而且造成补偿标准不合理，由此必然会产生许多纠纷。在一些地区，政府制定了较低的补偿率，以牺牲农民权益为代价吸引投资，致使农民的利益不能充分地得到保护。在没有法定补偿标准的情况下，导致纠纷矛盾，使纠纷的处理更加困难。〔三〕拆迁主体不明确。集体土地上的房屋改造过程中，拆除违建时往往存在执法主体不明确的问题。农民不了解是谁对于拆迁负责任，不明白拆迁的主体是政府还是开发商。在拆迁前不明确主体的问题，致使当安置补偿不到位时，农民不知道找谁去解决救济自身的权益问题，造成监督和管理的混乱状况。这些问题加剧了城中村本已复杂的转型，也使得农民的合法权益得不到保障，更有可能出现过激的行为。固然政府一直大力消除这些问题，但由于缺少统一的政策和严格的法律法规，难以妥善地解决。〔四〕拆迁主体不符合标准。在集体土地上的房屋拆迁中，拆迁主体往往不符合法律规定的标准，主要问题是政府扮演多个角色，它不仅仅是拆迁决策人、安置补偿制定人，也是行政裁决人和强制执行人。显而易见，在这种情况下做出的拆迁难以保证公平公正。而且还有开发商充当拆迁人的角色，开发商为追求利益的最大化，在拆迁过程中采用不正当手段逼迫房屋权利人搬迁，往往出现一些强拆的违法行为，但其并不拥有强制拆迁的权利，这样就导致一些现实的问题。由于开发商的资质不符合标准，在回迁安置过程中出现了违约行为，致使农民的利益得不到保障，出现了烂尾工程，农民的安置费不到位；同时，一些负责拆迁的行政单位不作为，相互推诿，不能尽快解决拆迁遗留问题，致使农民的权益受到侵害。〔五〕拆迁中公开和告知程序的缺失。在对集体土地上的房屋进行拆迁过程中，为了谋求利益，拆迁步骤往往被开发商不合依据地简化。例如，在未取得相关拆迁的法律文件时，就与村民签订拆迁协议，甚至还没有签订拆迁协议便私自开始了强拆。再比如，我们国家法律明确规定对当事人征收财产时应该具有告知义务，当征收补偿方案确定后，有关地方政府应当公示公告，并听取被征地的农村集体组织和农民的意见想法。而在现实中，拆迁往往来得很突然，本属于村民自身的权益往往被侵蚀，被拆迁人有时甚至未收到任何通知房屋就被征收。农民不知道拆迁的进度，不明白自己的权利，也就不知道通过怎样的途径来保障自己的权益。〔六〕安置补偿不合理。1、补偿标准不一，且补偿偏低。我们国家没有关于征收拆迁农村集体土地上的房屋补偿标准的统一规定。因此，由于各地方的经济水平和执行主体的不同，往往在安置补偿过程中制定的标准不同，但相似的是补偿价格普遍偏低。2、补偿范围狭窄。集体土地上房屋拆迁过程中，基本不会考虑它的区位因素和市场价值。现实中，仅有北上广或其他经济发达、房价高的城市会考虑集体土地上的房屋的区位价值。典型的就是现在西安市的拆迁补偿变化太少，不考虑城市经济发展和房价上涨给农民生活带来的压力。在西安房价上涨前后集体土地上的房屋拆迁补偿政策没有明显的变化，并且无论是村里的主街还是偏僻的地方，无论是城市中繁华的村落还是偏远人少的村子，补偿价格也未做区分，都不曾考虑他们的区位因素。另外，在集体土地房屋拆迁过程中对违章建筑基本不进行补偿。由于有些违章建筑历史问题较多，有些是当事人主要的生产生活场所，不分类别地进行拆迁很容易造成被拆迁人的不满。尤其是在西安秦岭的违建暴露后，政府开始对违章建筑进行集中处理，但仅凭文件不考虑实际也不给予补偿，对于造成的一系列纠纷问题也未给予规定办法，还将矛盾又转移到了房屋租赁者和经营人的身上。3、货币和安置房补偿不到位。西安市对集体土地上房屋拆迁的补偿主要有货币补偿和房屋产权调换两种形式，而房屋产权调换中安置房存在很多问题。人们之所以不配合拆迁，是因为安置房要等到村子拆迁后才开始建造。所谓安居乐业，人们只有居住稳定后，才可以顺心地生活工作，失去房屋后，人们就失去了自己的家，回迁又遥遥无期，同时回迁安置房往往条件简陋，所以才造成人们有很强的抵触情绪。在现实中，开发商对被拆迁农民的承诺总是非常美好，但拆迁协议一签，房子一拆，便换了态度，重新商讨价格，更过分的是有的还拒不认账，而此时村民生活没有依靠，感情上又失去了信任，自己的利益被严重损害。像西安就有一些烂尾的安置楼盘，一些开发商拖欠村民的过渡费用和拆迁补偿费用，致使一些村民做出堵路、拉横幅、游行等非典型的维权行为，固然是个别情况，也须引起政府的高度重视。4、个别村干部截留补偿款。在集体土地的拆迁过程中，由于我们国家农村基层是自治制度，村干部往往是一把手，所以村干部总是走在最前面与政府和开发商进行协商，对于与村民起草签订的拆迁协议，基本上拆迁时都由村干部牵头负责，村民签订拆迁补偿协议时由村干部出面代表，村民领取拆迁补偿相关的安置费、过渡费得向村干部领取，因此在这个分配过程中难免发生补偿款的截留和克扣问题。这些问题的出现需要警惕，在西安就有类似问题发生在拆迁过程中。5、救济途径不畅通。救济与司法有关，当自身的权利被侵犯后，只有获得司法援助，公民的权利方才具有法律上的价值。拆迁过程中普通的公民权利受侵害后往往救济不顺，导致集体土地上房屋权利人在房屋被强制拆迁时求助无门，开放商不予理睬，政府部门相互推脱，尤其是在被拆迁人得不到应有的补偿的情况下，就容易走上上访的道路。四、完善集体土地上房屋拆迁与补偿的建议〔一〕西安拆迁改造问题解决措施。1、发挥政府的调控作用。在城中村改造中，政府政策的制定和出台与拆迁改造过程的顺利与否息息相关。政府能否发挥好引导作用是成功的第一步。而集体土地上的房屋的顺利改造，需要政府的宏观性指导和政策的合理介入，指引城市化高效快速进行的同时，保障农民的利益不受侵害。2、更新改造注重整体与渐进式相结合。城中村的拆迁不应当一蹴而就，因为所有的事情都有一个过程，太追求结果只会导致村民的激烈反抗，政府和开发商也会承担更大的压力。因此，渐进式地进行，一方面可以解决拆迁的资金压力；另一方面可以减弱村民对于拆迁的抵触情绪。3、合理确定改造方式。根据城中村的区位因素不同，分别制定不同的拆迁办法和改造办法，要让改造与区位相适应。比如，在大学城周围就可打造商业区，为学生提供便利，让农民获得更大的利益；可以将郊区城中村改造为工业园区，将城市规划的合理有序；也可以由村民自发改造，更能维护广大大众的根本利益。同时，政府需要加强对这方面的重视，最大限度地考虑人民的利益。4、解决村民的民生问题。拆迁一定要以保证村民的利益优先。现实中往往忽略最基本的民生，因此拆迁过程中应当预留产业用地或商业建筑设施，确保改造后村民的就业。拆迁时需要提前考虑这些民生问题，以及被拆迁对象的医疗问题，这些最基本的点往往需要政府提前预见、提前准备。5、与新农村建设相结合。新农村建设就是要让农村和现代社会接轨，通过合理的改造建设成为拥有新的发展模式的区域。如，袁家村、泾阳的茯茶小镇以及西安秦岭边上的上王村都是与现代城市化的合理接轨改造，充分调动了农民的积极性，带动了当地经济的发展，给农民的生活也带来翻天覆地的变化，这些都值得借鉴和参考。6、强化政府的监督职能。西安市拆迁补偿标准相比全国过低，同时房价、物价又过高，需要政府提高补偿标准。拆迁是为了更好地生活，而不合理的拆迁政策则会致使大部分农民生活失去保障。面对这些问题，政府一定要敢于监督，敢于承认错误，积极解决问题，从而推动城市化建设进程。7、遗留问题积极处理。集体土地上的房屋拆迁必然经过土地性质的转变，因此政府必然参与其中。由于政府的权力属于公权，所以当出现问题时政府有着不可推卸的责任，因此明确一个主体是非常关键的，只有主体清楚明晰，政府才能更好地对人民负责，农民才能更好地维护自己的权益。〔二〕完善集体土地上的房屋拆迁与补偿的法律制度建议。有争议必须通过某种机制来解决争端，否则就不能保证社会的持续和顺利发展。第一，法国的违宪审查制度应该被效仿。宪法法院在现行诉讼制度的结构中固然面临众多问题甚至有些不现实，但在现行司法审查中引入违宪审查制度是可能的，赋予司法主体审查行政执法和土地征用行政司法中牵涉的公共利益的权力。第二，坚持司法独立。“法官除了法律没有其他上级〞法官在对个人事务适用法律时，有义务在仔细审查后，根据自己的想法解释法律。独立的法官既不属于我也不属于政府。第三，扩大行政诉讼的诉讼范围。由于行政复议本身仅限于行政主体的内部限制，应当尽力促进行政复议向行政诉讼转化。首先，在公益诉讼中，应当扩大主体资格，在一般民事和行政诉讼中超越直接利害关系方和行政对应方的界限，使每个公民或组织都有权向司法当局提出维护公共利益的要求，以获得合法的补偿；其次，诉讼费用和诉讼程序也要相应改革，运用简易程序，减少原告的诉讼费用和压力；最后，开辟“绿色通道〞，对牵涉土地收购纠纷的重大行政案件，要优先审查、审判，尽量减少诉讼时间，赋予法官根据职权积极调查、取证的更大权力，主张“法院入乡，法官入宅〞，了解人民情况。第四，国家需要出台相关的法律，明确拆迁的主体，明确拆迁补偿的方法，确定特立的行政部门负责人，全面保护公民的合法权益。五、结束语集体土地上的房屋拆迁与补偿与农民的利益息息相关，法律对其的规范也就更显得尤为重要，在维护农民自身利益的同时兼顾国家公共的利益，合理有序地推动城市化进程，贯彻落