市政府科技投入效益评价体系研究

XX市政府科技投入效益评价体系研究一、XX市政府科技投入现状与问题1.科技经费投入（1）投入总量大幅度增加从全市情况分析，1994-2003年期间GDP由1994年的585.5亿元增至2003年的2099.8亿元，年平均增长15.4%；全市财政支出由1994年的21.5亿元增至163.6亿元，年平均增长25.6%；科技经费投入由1994年的0.2654亿元增至2003年的4.06亿元，年平均增长31.36%，可见科技经费投入的增长快于GDP和财政支出的增长。其中，科技经费投入占政府财政支出的比重也由1.23%增加到2.48%，10年里翻了一番。1994-2003年间，除1995年外，XX政府科技经费投入的年增长率显著高于同期GDP的名义增长率。（2）投入结构逐步合理化1994-2003年间，全市政府科技经费投入累计15.33亿元，其中科技三项费累计投入12.19亿元，占79.52%；科学事业费累计投入为3.13亿元，占2.04%。从不同预算科目占全市的政府科技经费投入结构变化看，1994-2003年变化的趋势十分明显。科学事业费占科技经费投入的比重呈逐年下降趋势，由1994年的55.65%降至2003年的16.44%；同时，随着政府对科技活动重视程度的提高，科技三项费占科技经费投入的比重呈现逐年上升的趋势，由44.35上升至85.56%。2.科技人员投入（1）在浙江省内，XX市的技术人员总量和质量处于领先地位，政府可用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。从全市和市区两个口径的数据来看，2003年XX的各类专业技术人员数虽少于宁波，但中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重高于后者近10个百分点，说明XX市技术人员人力资本平均质量要高于宁波。与其他9个地市（除宁波外）相比，XX市技术人员总量占据了显著的优势，无论是全市还是市区都远远高出温州等城市；而中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重并不是最高，落后于舟山和丽水。XX市政府用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。（2）XX市政府科技投入中人力资源投入量在浙江省占有绝对优势。基于“从事科技活动人员数”统计指标来看，XX市在浙江省11个地市里占据绝对的领先地位。2000-2002年（2003年“从事科技活动人员数”这一统计指标不再使用），无论从全市还是市区的数据看，XX市从事科技活动人员数远远高出其他10个地市，是宁波市的3倍、温州市的6倍，而其他地市与XX市的差距更大。（3）XX市科学研究和综合技术服务业从业人员数在浙江省也占有绝对优势。以2003年为例，XX市全市科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数（2.88万人）相当于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华五地市的总和，而XX市区科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数（2.64万人）则是这5个地市市区数据总和（1.79万人）的约1.5倍。3.科技活动成果（1）由于采取了扶持和资助专利申请的政策，进一步活跃了我市发明创新活动，专利申请量与授权量始终保持持续增长的势头。2003年XX市专利申请受理数为4528件，其中发明1345件，实用新型1870件，外观设计1313件。获批准专利数为2350件，其中发明187件，实用新型1183件，外观设计980件。与2002年比较，专利申请受理数增加34.0%，其中发明增加43.54%，实用新型增加22.62%，外观设计增加43.18%。获批准专利数增加53.9%，其中发明增加136.7%，实用新型增加41.67%，外观设计增加59.87%。（2）技术市场稳步发展，科技经济一体化的规模和水平不断提高。2003年，全市技术交易活跃，签订各类技术合同32286项，合同成交金额42.75亿元。与2002年相比，技术合同项数增长39%，成交总金额增长38.8%。技术交易额达42.64万元，增长38.9%。4.科技投入对经济发展的影响（1）科技经费投入的经济效应第一，对XX市经济增长和经济结构优化均有巨大的促进作用。1994-2003年这段时期里，XX市政府每增加1%的科技经费投入，XX市的人均GDP就增加0.374个百分点，其中第一产业产值会增长0.237个百分点，第二产业产值会增长0.382个百分点，而第三产业产值增长最大，达到0.459个百分点。这足见其对XX市经济增长和经济结构优化所起的巨大促进作用，也印证了“科技是第一生产力”的伟大论断。其中，政府科技经费投入对我市第三产业的拉动效应是其对第一产业拉动效应的1.94倍，是其对第二产业拉动效应的1.2倍，在三大产业中科技经费投入对第三产业的推动作用最为显著。第二，对提高整个XX市的全民素质和劳动效率起了推动作用。在1994-2003年这段时期里，XX市政府每增加1%的科技经费支出，XX市的教育费附加支出就增加0.5个百分点，高等学校在校生人数就增加0.56个百分点，各种职业学校在校生人数就增加0.18个百分点，且引进人才数也会增加0.44个百分点。可见，科技经费投入对提高全社会教育水平和人才素质起到了举足轻重的作用。同时，1994-2003年间XX市政府每增加1%的科技经费投入，XX市的工业企业劳动生产率相应增加0.57个百分点，足见增加科技经费投入对提高全市平均劳动率的积极效应。（2）科技人员投入对科技以及经济的长期持续发展起着能动的作用。通过对XX市政府科技经费投入、科技人员数与人均国内生产总值数据进行灰色相对关联分析，可以看出科技投入与经济增长有着密切的关联，科技投入对经济增长具有重要的推动作用；在科技经费投入和科技人员投入两个因素中，科技人员投入对经济增长而言也十分重要。5.存在的问题（1）科技经费投入的强度和稳定性还不够理想从1994-2003年统计数据看，XX市政府科技经费投入占GDP的比重，其平均值0.24%远低于全国平均水平；同发达国家相比，差距更大。根据《洛桑报告》，2001年该指标最高的瑞典是3.782%，日本3.118%，美国2.68%，韩国2.653%。同时，科技经费投入增长率的变化也呈现出随机性，还需加大力度保证科技经费投入的稳定增长。根据2003年的数据，XX市的科学事业费总额虽然高于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华等地市，但科学事业费占地方财政预算内支出比重仅高于宁波、湖州和衢州，在浙江省内排在倒数第4，而人均科学事业费支出则远远低于其他地市，仅是宁波的44.07%、温州的33.45%、嘉兴的32.05%、绍兴的21.95%和金华的32.85%。人均科学事业费偏低往往会导致科技人员数量增长与科技人员平均素质下降共存的现象，从而影响科技人员投入对经济发展的拉动作用。（2）科技经费投入存在“越位”、“缺位”和“错位”现象在财政科技投入上，“越位”主要表现在直接向经营性和竞争性领域投资，包括一部分技术改革、挖潜革新、科技三项费用等拨款贷款，对应用性科研的投资或补贴，直接干预企业的财务活动，审批财务决算和费用预算，下达考核指标等。“缺位”主要表现在财政科技投入的政府目标性及公益性原则把握不够，如应由政府承担的科技文卫事业费不足，科研基础设施建设和科普宣传投入不足等。“错位”主要表现在投入主体上。从1994-2003年的情况来看，XX市政府对属于公共物品或公共服务范畴的基础性研究投入经费严重不足，而用于支持企业的新产品试制和超前竞争开发阶段的市场补贴却占有一定份额。（3）科技资金条块分割、使用效益不高受长期计划体制的影响，我市除科技主管部门外，计划、经济和产业、教育、卫生、社会科学、科协、国防工业等其他部门均设有相对独立的科技计划。随着市场经济的发展，这种体制已越来越不适应地方科技发展的需要，最大的缺点是原本有限的科技经费分散，在立项过程中造成大量的小项目或“人情项目”，低水平重复现象严重，无法贯彻“突出重点，有所作为”的方针。具体而言，由于各部门的计划只注重本行业或本部门的应用项目，对竞争性领域项目支持过多，部门之间协调很少或很难协调，科技投入的结构性矛盾突出，直接降低了总体投入效果，影响了全市重大项目的投资力度，忽视了基础研究的技术储备和共性技术的开发推广，导致持续发展的后劲日趋匮乏。（4）管理制度滞后，投资绩效较差由于对一些计划管理部门缺乏有效的监督和制约机制，加之计划管理中未充分引入竞争机制，计划的绩效又缺乏科学的评价标准，导致计划管理的科学性、公正性和效率无从保证，进而使总量本已不足的财政科技经费得不到合理的分配和使用。此外，项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。由于科技计划管理体制综合性功能不强，不能使国家、企业和公众的目标有机地结合起来，财政科技投入和社会投入没有形成良性互动，政府资金难以起到示范、引导和调整的作用。（5）现行预算科目设置不够科学根据目前我市的统计年鉴，财政科技投入预算内科目包括科技三项费、科学事业费和其他部门事业费中用于科技投入的那部分经费，这样的预算科目设置存在较多的问题：未设科研基建费科目，使这类数据采集困难。一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入统计范围。还有一些预算外资金中用于安排科技活动的资金，也未计入政府科技资金投入总额。未设立R&D支出科目，难于直观地反映科技投入的总体状况并进行国际比较。目前我国R&D经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。（6）科技投入产出的社会效应不够明显经过我们对科技投入与以上相关指标的回归分析，发现将“科技经费支出总额”和“科技人员总数”作为解释变量，对于作为被解释变量的“协议利用外资总投资额”、“电力消耗占工业总产值的比率”和“工业废水排放达标率”的解释力度均较弱。这说明，目前XX市政府在科技方面的投入，还未能充分带动相关产业的发展，其社会效应还有待提高。二、政府科技投入绩效评价指标体系1.指标体系课题组拟定了一个由两大层次、八组一级指标和二十八项二级指标组成的政府科技投入绩效评价体系：两大层次是指投入指标与产出指标；八组一级指标是指科技投入、经济产出、科技成果、通讯网络、资金支持、教育人才、公共素质和能耗节约；二十八项二级指标分别是科技经费支出总额占GDP比重、科技经费支出总额占财政支出总额比重、科学事业费、科技三项费、科技人员数、第一产业产值、第二产业产值、第三产业产值、人均GDP、技术交易额、技术合同金额、专利受权量、专利申请量、技术合同数、技术进步奖项数目、科研计划项目数、年末互联网用户、年末移动电话用户数、教育费附加支出、外商直接投资协议总投资额、高等学校在校学生数、引进人才数、各种职业学校在校生数、图书馆、博物馆数、工业全员劳动生产率、工业废水排放达标率和电力消耗占工业生产总值的比率。政府科技投入绩效评价指标体系表两大层次一级指标二级指标投入指标科技投入科技经费支出总额占GDP比重科技经费支出总额占财政支出总额比重科学事业费科技三项费科技人员数产出指标经济产出第三产业产值第二产业产值人均GDP第一产业产值科技成果技术交易额技术合同金额专利受权量专利申请量技术合同数技术进步奖项数目科研计划项目数通讯网络年末互联网用户数年末移动电话用户数资金支持教育费附加支出外商直接投资协议总投资额教育人才高等学校在校学生数引进人才数各种职业学校在校生数公共素质图书馆博物馆数能耗节约工业全员劳动生产率工业废水排放达标率电力消耗占工业生产总值的比率在此基础上，采用层次分析法设定所有指标的权重。其中，层次分析过程中各项指标排序与打分是根据第一部分的数据回归分析结果，主要依据如下：一是回归显著程度（t检验值），越显著的分数越高；二是回归的弹性系数，弹性系数越大的分数越高。2.投入指标的确定及其权重的计算指标权重汇总表一级指标（权重）二级指标（权重）最终权重科技投入（18.1%）科技经费支出总额占GDP比重（47.8%）8.66%科技经费支出总额占财政支出总额比重（30.8%）5.58%科学事业费（9.9%）1.78%科技三项费（6.5%）1.18%科技人员数（4.9%）0.89%经济产出（13.8%）第三产业产值（38.6%）5.32%第二产业产值（27.7%）3.82%人均GDP（19.6%）2.71%第一产业产值（14.1%）1.95%科技成果（36.1%）技术交易额（31.2%）11.28%技术合同金额（23.6%）8.54%专利受权量（16.4%）5.92%专利申请量（12.2%）4.41%技术合同数（9.0%）3.25%技术进步奖项数目（3.8%）1.38%科研计划项目数（3.8%）1.38%通讯网络（5.5%）年末互联网用户数（50%）2.75%年末移动电话用户数（50%）2.75%资金支持（5.2%）教育费附加支出（70%）3.64%外商直接投资协议总投资额（30%）1.56%教育人才（9.9%）高等学校在校学生数（66.7%）6.60%引进人才数（23.6%）2.34%各种职业学校在校生数（9.7%）0.96%公共素质（4.0%）博物馆数（100%）4.00%能耗节约（7.4%）工业全员劳动生产率（62.7%）4.64%工业废水排放达标率（36.2%）2.68%电力消耗占工业生产总值的比率（1.1%）0.08%合计100%合计100%三、1995-2003年XX市政府科技投入绩效测评1.总体绩效1995-2003年期间XX市政府科技投入的总体绩效呈阶梯型上升态势。这3年里XX市政府科技投入总体绩效呈上升趋势；1998年政府科技投入总体绩效出现滑坡，但之后的1999年和2000年总体绩效又快速拉升；2001年和2002年政府科技投入总体绩效稍有下滑，2003年又开始上升。总的来看1995～2003年这9年XX市政府科技投入总体绩效呈现三个阶梯：（1）1995-1998年为第一个阶梯，从1.63分上升至3.19分，上升幅度达95.71%；（2）1998-2002年为第二个阶梯，从1.31分上升至3.30分，上升幅度达151.91%；（3）2002年之后为第三个阶梯，该阶段政府科技投入总体绩效的上升幅度现在尚不能预测。根据以上分析，XX市政府科技投入的总体绩效可能存在某种周期性现象：周期较短（3-4年），进入新周期一般会有连续3年的上升走势。而且令人鼓舞的是，1998-2002年期间的峰值高于前一个时期的峰值，而2002年之后最低值2.43分高于前两个时期的最低值。2.政府科技投入绩效评价指标体系测算小结1995-2003年XX市政府科技投入绩效评价指标体系是合理的，较为客观地反应了XX市政府科技投入取得的成效，与实际情况基本符合（有待与财政局合作方交流，以确定我们测算出来的得分与他们对自己工作做的评价是否相符）；权重最高的两项一级指标（科技成果与科技投入）与总体绩效拟合程度最好（占总分的比例最高），其他六项一级指标与总体绩效存在或多或少的差异，因此在作政府科技投入绩效评价时应重点关注科技成果与科技投入这两项一级指标及其下属的12项二级指标。四、措施建议1.明确政府科技投入绩效评价的目标我市开展科学的政府科技投入绩效评价工作，必须预先设定合理的绩效评价目标。设定几条主要的评价目标，如（1）外部目标，增加政府工作的透明度，便于社会舆论和公众对政府部门的监督；（2）内部目标，有利于改善政府部门的管理，提高科技投入工作的效率。也可以借鉴国外的成熟模式，设定明确的和详细的目标体系。2.建立跨部门合作机制由于政府科技投入绩效评价工作所需数据来自各个不同的政府部门，包括统计局、财政局、科技局、教育局以及文化局等，因此开展此项工作离不开各部门的协同合作。课题组在作实证分析和指标设计时，强烈地感觉到现有公开统计数据尚不充分，所能反映的信息量还不够大，程度也不够深入。绩效评价指标体系决非一蹴而就，需要不断的补充、修正和完善。这就需要有关部门及时提供和反馈