我国产业政策发展的历史演变及趋势

我国产业政策发展的历史演变及趋势第1页/共19页我国产业政策的历史演变及趋势第2页/共19页

主讲人简介

张本照，男，1963年7月出生,安徽省定远县人，企业管理学博士，产业经济学教授,硕士研究生导师,中国证监会首批注册证券分析师。现任合肥工业大学人文经济学院副院长、国家科技奖励评审专家、国家科技型中小企业技术创新项目评审财务专家、安徽省金融学会常务理事、安徽省产业经济学会常务理事、安徽省人民政府国有资产管理委员会规划投资委员会委员、安徽铜峰电子股份有限公司（600237,SH）独立董事。

现从事经济学、管理学领域的教学和科研工作，研究方向包括：金融业发展及资本市场、公司治理（并购与重组）、公司理财与融资、项目评估及投资规划等。指导多家公司的上市前辅导和策划3家民营企业赴海外融资，在《世界经济》《经济学动态》《经济社会体制比较》等核心学术期刊发表论文五十余篇，出版著作2部，获安徽省社会科学优秀成果二等奖3项，主持和参与国家、省部级科研课题二十余项。第3页/共19页一、产业政策的理论回顾

产业政策（Industrialpolicy）一词最早出现的标志，是1970年日本通产省代表在OCED（经济合作与发展组织）大会上所作的题为《日本的产业政策》的演讲，此后，有关产业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到关注。严格地讲，产业政策是各国在工业化过程中所采取的一种经济政策，任何有能力履行经济职能的国家都存在某种形态的产业政策。我国的产业政策一词最早出现在国民经济和社会发展第七个五年计划中（1986年）。第4页/共19页（一）产业政策的内涵

1.产业政策定义

由于研究角度和学术背景的不同，人们对产业政策所作的解释也是多种多样的。日本学术界的定义具有一定代表性。

《现代日本经济事典》则对产业政策作了比较全面的概括，认为“产业政策是指国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”。概括地讲，产业政策是国家指导、协调、规划产业发展的一种经济政策，是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和。第5页/共19页（一）产业政策的内涵

2.产业政策的构成要素和分类

产业政策的构成要素通常包括：政策对象、政策目标、政策手段与措施、政策实施机构，以及产业政策的决策程序与决策方式。不同国家的产业政策体系特征总是建立在各要素的基础上。通过对这些构成要素的比较分析，我们就可以比较全面、准确地把握不同国家、不同部门产业政策的差异和共同点。依据不同的标准可以对产业政策作不同的分类。根据功能定位的不同，产业政策可分为产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策；根据政策的对象领域不同，产业政策还可以分为农业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、中小企业政策；根据政策目标的不同，还可以对产业政策进行细分，如产业结构政策就可以细分为战略企业扶植政策、衰退企业调整政策、新兴技术产业化政策等。

第6页/共19页（二）产业政策的目标

1.实现经济振兴和经济赶超以实现经济振兴和经济赶超为总目标时，产业政策的目标体系主要包括：(1)形成最有利的产业结构形态；(2)选择和扶植战略产业。2.实现产业结构合理化和高度化以产业结构合理化和高度化为总目标时，产业政策的目标体系包括：(1)强化社会基础设施建设，改善投资环境；(2)组织衰退产业的生产力转移，防止产业内部的过度竞争；(3)协调经济发展与环境保护的关系，推行公害防治和环境保护政策。

3.增强产业的国际竞争力这是21世纪各国产业政策的总目标。其目标体系主要包括：(1)增加对新兴技术研究开发和成果产业化的投资，保证科研和产业技术领先；(2)加强国家技术创新基地建设，支持科技型小企业的发展，增强经济活力；(3)加强国家级信息基础设施建设，推动产业界的信息化；(4)在经济全球化过程中审时度势、趋利避害，确保国家经济安全等等。

第7页/共19页（三）产业政策的手段产业政策的手段通常可分为直接干预、间接诱导和法律规制三大类型。

1.直接干预。包括政府以配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营等方式，直接干预某产业的资源分配与运行态势，及时纠正产业活动中与产业政策相抵触的各种违规行为，以保证预定产业政策目标的实现。2.间接诱导。主要是指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式，诱导企业在有利可图的情况下自主决定服从政府的产业政策目标。3.法律规制。通常适用于比较成熟和比较稳定的产业政策，是以立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施等，以保障预定产业政策目标的实现。欧美各国大都采取法律规制的手段，来实现反垄断和反不正当竞争等产业组织政策的目标。在实践中，法律规制也可能充当直接干预和间接诱导的共同依据。例如，日本的绝大多数产业政策都是以法律规制的形式出台的。随着法治原则的普及，越来越多的产业政策将以法律规制作为实现目标的主要手段。

第8页/共19页（四）产业政策存续的理论依据

各国学者对产业政策兴起和存续的原因有各种各样的理论认识，归纳起来，产业政策兴起与存续的理论依据主要包括以下三种解释：1．市场失灵”说。持这一立场的研究者强调，发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷便成为必要。“市场失灵”说对产业政策在发达市场经济国家兴起和存续具有显著的理论解释力。

2.赶超战略”说。该学说强调产业政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略”的需要。它是总结后发国家实现赶超目标的成功经验所得出的理论认识，因而较好地揭示了“为什么后发国家在实现赶超目标的过程中比发达国家更多地运用产业政策”的奥秘。事实证明，由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可能通过制定和推行合理的产业政策，来实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间。

3.国际竞争”说。该学说强调产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要。“国际竞争说”较好地解释了当今发达国家和发展中国家都在致力推行不同形式的产业政策的深层原因。可以预见，2l世纪，产业政策仍将作为各国最基本的经济政策之一而长期存在下去。第9页/共19页

（五）产业政策的演变规律

总结各国的实践经验可以看出，产业政策的演变大致遵循以下几方面的规律：1．政策内容从简单到复杂、从零星分散到系统化、规范化，政策对象从局部产业向全体产业发展。

2．政策手段从直接干预为主向间接干预为主转变，政策推行方式从日常行政为主向法治化方向转变。3．政策目标从单一性向多元化转变，从局部向全局，从短期向长期，从纯经济领域向综合国力和生活质量领域扩展。4．产业政策决策方式向民主化、科学化发展。第10页/共19页（六）产业政策的主要内容1.产业组织政策所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，由政府根据产业的特点和发展方向，优化产业组织而制定的干预和调整产业的市场结构和市场行为，调节企业间关系的政策措施总和。产业组织政策的实质是协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。

产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据在于：市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不能防止大规模企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔和价格歧视等不正当手段来获取高额利润、抑制竞争。在这种情况下，政府有必要以立法形式制定市场规则、规范企业的市场行为．从而提高市场效果。从政策取向看，各国已有的产业组织政策可分为两大类：一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策(即反垄断、反托拉斯和反不正当竞争行为的政策)，它着眼于维持正常的市场秩序；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，它着眼于限制过度竞争的作用。第11页/共19页（六）产业政策的主要内容

2.产业结构政策所谓产业结构政策，是指政府制定的通过影响与推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。产业结构政策既是现代经济增长的内在要求，又是各国经济发展战略的体现。积极制定和实施产业结构政策，不仅是发展中国家实现赶超目标的必由之路，而且也是发达国家保持自身优势地位的重要法宝。

产业结构政策的基本内容：尽管产业结构政策的形式多种多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业援助政策两种基本类型。前者的目标是产业结构合理化，后者的目标是产业结构高度化。产业结构合理化是产业结构高度化的基础，而产业结构高度化又是产业结构合理化的高级表现形式。各国产业发展的经验表明，技术创新是产业结构优化的根本动力。无论合理化还是高度化，都离不开技术创新的支持。没有持续的技术创新，产业结构的合理化和高度化就会失去动力和物质基础。因此，产业结构政策的核心和焦点无疑应当是推动技术创新。从具体内容看，产业结构政策通常包括：幼小产业保护政策、主导产业选择政策、战略产业扶植政策和衰退产业调整政策等。其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本的产业结构政策内容。第12页/共19页（六）产业政策的主要内容3.产业布局政策

产业布局政策一般指政府机构根据产业的经济技术特性、国情国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的相关措施。从产业布局政策的实施手段上看，产业布局政策主要是规划性的，同时也包括一定意义上的政府直接干预。在地区发展重点的选择上，产业布局手段主要有：制定国家产业布局战略，规定战略期内国家重点支持发展的地区，同时设计重点发展地区的经济发展模式和基本思路；以国家直接投资方式，支持重点发展地区的交通、能源和通信等基础设施，及至直接投资介入当地有关产业的发展。

我国产业布局政策的主要原则是：在继续发挥经济较发达地区优势并加快其发展的同时，积极扶持欠发达地区的经济发展，逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距；国家支持发挥自然资源和经济优势，体现地区间专业化分工协作的产业带的发展。

第13页/共19页（六）产业政策的主要内容4.产业技术政策产业技术政策是指国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策的总和。

从当前各国产业技术发展趋势看，各国采取产业技术政策的重大举措主要包括：通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定具有前瞻性、实用性、复合性的具有较大市场潜力和能充分推动产业升级的一系列关键技术计划；改变过去过于依赖民间企业的状况，强化政府在研究开发中的宏观协调作用，并通过诱导性和鼓励性的政府税收政策来推动研究开发；增加研究开发的资金投入；重视教育和职业培训，提高人的素质；重视国际间的技术合作、联合研究开发。当前我国产业技术政策的重点是：促进应用技术开发，鼓励科研与生产相结合，加速科技成果的推广，推动引进和消化国外的先进技术，显著提高我国产品的质量、技术性能，大幅度降低能耗、物耗及生产成本，努力提高我国产业的技术水平。第14页/共19页二、我国产业政策的历史演变

我国产业政策主要是在国内外经济发展大环境的基础上并根据国内区域的具体情况进行制定和实施的。其沿着产业空间布局政策、产业结构政策和产业组织政策三方面进行演变和发展。与其他国家具有明显的差异。我国产业组织政策、产业结构政策，主要是在空间布局政策大背景下进行的。具体内容如下：第15页/共19页三、我国当前我国产业发展序列--执

行产业政策的基本依据

当前的产业发展序列，是各部门、各地区执行产业政策的基本依据，是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同，需要采取不同的政策。因此，产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列。具体内容如下：第16页/共19页四、国家产业政策重点鼓励发展的产业—

战略性新兴产业

什么样的产业才能入选为“战略性新兴产业”？对此，温总理有明确而科学的答案：一是产品要有稳定并有发展前景的市场需求；二是要有良好的经济技术效益；三是能带动一批产业的兴起。中国作出如此战略性选择，具有国内发展转型和参与全球经济竞争的双重背景。当今世界，一些主要国家为应对这场危机，都把争夺经济、