新公共管理对现代城市管理的启示

-z........word.新公共管理对现代城市管理的启示现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战：社会公众一面希望政府能提供更多更好的公共效劳；另一面又希望政府防止公共开支过大，在不加重税费的前提下提供更多更好的效劳，这就对政府效劳能力提出了更高要求。近20年来，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，一股公共行政改革的潮流席卷了西兴旺，几乎全世界都开场了一场轰轰烈烈的政府治道变革运动。在政府改革面，主要趋向就是精简和重组政府机构、精简人员、转变政府职能、改变运作机制、还权于市场、公民组织与公民个人。在这一股公共行政改革的浪潮中，新公共管理的实践模式成为西政府改革的最根本趋势。它是自20世纪70年代末80年代初以来，以经济学和私营部门管理为理论根底在西公共管理学界形成的。这一管理思想对西各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府〞的公共行政改革浪潮，推动了传统的韦伯官僚制模式向以市场为根底的政府管理新模式的转变。新公共管理运动在西的普遍展开，已经在相当程度上改变了英、美等多西兴旺的政府行政架构、管理理念和效劳式，在相当程度上改善了西的公共管理水平，大大促进了西经济与社会的开展，满足了更多的公共效劳需求，同时也增强了西在国际社会中的竞争能力。不仅如此，新公共管理思想所形成的这股强大的公共行政改革力量，也正越来越多地影响到多开展中的政府管理改革。因此，总结我国行政管理体制改革的经历教训，发现其中存在的问题；同时，为了适应全球化开展进程，学习和借鉴西公共行政改革的先进经历和先进思想——新公共管理模式，通过对新公共管理理论的理论根底分析，来不断地探寻未来行政改革的对策，从而进一步提高我国现阶段政府行政管理的绩效。我国行政改革的历史沿革与开展我国自建国以来，随着建立情况和国际形势的开展变化，其行政组织先后进展了屡次改革。从整体上来看，这些改革根本上是围绕着调整中央与地的关系，调整国民经济构造，调整社会管理的重点目标而展开的，其根本的形式也是世界通用的，如调整构造和精简人员，以及后来的转变政府职能等等。这些变革，反映了我国为了进展社会主义建立而对社会主义行政管理体制的不断认识和不断开展。但是，这些变革并未完全取得预期的成效，特别是1998年以前的数次行政机构改革，相反而在*些面强化了行政管理体制上的*些弊病和缺乏，因而重影响了行政管理职能充分而有效地发挥，并且不约而同地出现和形成了“精简——膨胀——再精简——再膨胀〞、“合并——分开——再合并——再分开〞和“权力上收——下放——再上收——再下放〞的三个循环怪圈。因此，总结历史的经历教训，探索未来的开展模式，对于提高我国社会主义初级阶段政府行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义大业，是十分必要的。

但是，同世界上其他的改革相比，我国的行政改革还远没有到达预期的目标，已经取得的成绩也还是刚刚起步，要想把取得的成果落到实处，还有很长的路要走。同时，还有多问题要我们去克制。

二、我国行政改革存在的主要问题

第一，机构膨胀与“吃饭财政〞的问题。

经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目标最大化？尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩入，甚至财政支出规模增长超出了公用品最优产出水平所需要的支出水平。所以，任全能政府都具有自我扩的冲动，如果缺乏制度约束的话，政府机构将按照帕森斯定律而不断膨胀，直到财政资源难以为继而止。这不是说中国的财政能力已经走到了崩溃的地步，但不少地政府的财政确实已经变成了纯粹的“吃饭财政〞。在我国，各级政府长期以来都自觉或不自觉地扮演着全能政府的角色，加上预算约束与权力制约的双重缺乏，使得各级政府机构都陷入了人员膨胀的状况。改革开放20年来，中国党政机构膨胀问题积重难返，导致行政本钱水涨船高，成为社会经济开展的绊脚。1992年6月，江泽民在中央党校的讲话中指出，全国党政群机关及事业单位工作人员已到达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编约60万人，乡镇一级超编约216万人。因此，各级财政不堪重负，精兵简政刻不容缓。

随后，我国在1993年进展了一次较大规模的行政体制改革，但并没有实质性地改变“庙大菩萨多〞的问题。镕基在中选总理后的记者招待会上公开抨击政府机关庞大、“吃饭财政〞的流弊，要求三年政府机构精简一半，这就是1998年开场的又一轮政府行政改革，这次改革的力度之大为历次改革所罕见。但是，到2000年，全国财政供养人口还是有4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％。更重的是，乡镇政府在编制规定外，还聘用了数百万公务人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺浪费，行政本钱是相当惊人的。因此降低行政本钱的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候了，否则，政府职能转变和行政体制改革将会变得毫无意义。

所以，以往的行政机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员〞只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。

第二，改革缺乏法制保障，政府机构改革的规化、法制化程度不高。从制度层面和行政的角度看，中国政府机构的规化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩比拟浓厚。所谓政府机构的规化，即指韦伯所说“按章程办事的运作〞，“受规则约束的运作〞，它遵循“非个人的制度〞，是“形式主义的非人格化的统治〞，它“不因人而异〞。反之，就会导致官僚的“任性专断〞。中国政府机构存在的问题之一就在于不按规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规办事。外表上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

建国以来，小规模的行政改革年年不断，大规模改革也有10屡次，但是至今还没有出台一部“政府机构改革法〞，也就谈不上“依法改革〞了。令人难以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。例如，被迫下岗的干部如安置，就缺乏相应的法律依据，如果依照?公务员法?进入政府的公务员，却不依法“出局〞，则公务员的合法权利又将如维护？其次，设立和废除一个政府职能部门都应该经过格的立法程序来确定，这样才能维护政府的权威性、政策的连续性。现在缺乏这样的改革法，导致改革本身无法可依。这种具有很大随意性的改革，不仅打击了公务员的士气，而且损害了政策的连续性。从建立社会主义市场经济的角度说，行政改革，实质上是调整政府与市场的关系。由于上层建筑最终受制于经济根底，调整政府职能及机构设置、运作式是必然的选择，让市场来适应政府显然是不现实的，甚至会导致大的失误。如果说方案经济时代的行政体制改革始终未摆正政府与市场的位置，则，改革开放以来的几次改革则是一次比一次有了突破。至于到底能否走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，最正确的出路还是法制，机构编制必须立法，而且要依法办事，必究。政府的法制化程度关系到社会的法治化水平。我们寄希望于法治，即组织法定化、职能法定化、编制法定化、工作程序法定化。第三，旧落后的官僚主义文化的影响阻碍了机构改革和公共管理的安康运作。

机构改革不仅是对权力构造和利益关系的调整，而且是一场深刻的思想革命和观念变革。没有观念的变革和思想的解放，就不可能有改革实践的飞跃，公共管理就不可能有效地发挥作用。文化观念因素对机构改革的影响是不可无视的。在很长的一段时间，如果一些旧的观念存在必然会对政府机构改革和公共管理产生不利影响。

官僚主义是世界性的问题，在中国则有更深厚的传统。无论是儒家推崇的“学而优则仕〞，还是现在的“万般皆下品，唯有做官高〞的官本位意识，都表达了一种官僚主义文化或“权力拜物教〞。在“权力拜物教〞的文化气氛下，要求进入党政机关的人员趋之假设鹜，导致跑官、要官、卖官等官场腐败屡见不鲜。“权力拜物教〞是导致官僚组织庞大、人员臃肿、鱼龙混杂的文化基因。

我国的高层领导人屡次抨击党政机关的官僚主义。毛泽东指责官僚主义者是“死官僚〞，希望以群众运动的厉形式整肃官僚主义。邓小平则希望以改革的式来消除官僚主义。而无论是群众运动还是体制改革，都没有去除官僚主义的文化基因。江泽民在十五大报告中更厉地抨击了官僚主义，他说道：“机构庞大、人员臃肿、官僚主义重，直接阻碍改革的深入，影响党和群众的关系。〞

第四，没有充分认识到中国政府机构改革的核心问题是权力问题。

美国现代政治学家·E.朗指出：各种行政管理机构由于其所处的政治环境的影响，都在不断地为政治生存而斗争。官僚们为维持其组织的生存，竞相向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。中外行政管理和实践一再证明：“行政管理的生命线就是权力〞。这说明了行政权力之于行政管理不仅在诸因素中居于极为重要的地位，而且权力因素极容易被误解，“权力因素在理论上不受重视，而在实践中这又是一个最危险的〞。总之，当代中国的政府改革的核心问题是行政权力的重新定位与划分问题。在我国政府的历次改革中，往往没有充分认识到这一问题，这是改革不彻底，没有取得应有效果的原因之一。事实上，不作一定政治权力的转移与调整，政府机构改革是很难取得实质性进展，获得长期稳定的社会效应。

政府职能转变，就是从重塑和社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于社会，强化社会权力和自治能力，从而实现管理的高效。而政府职能问题又是行政改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。

以上就是我国建国以来历次行政体制改革中存在的主要问题，当然，找到和发现问题不是我们的目的，我们的目的是在找到和发现问题以后，怎样针对这些问题来寻求解决和根治这些问题的法，从而为我国的行政改革寻求良好的对策，使我国的行政改革能够顺利有序地开展下去。

三、新公共管理视角下我国行政改革的主要对策

从20世纪70年代开场，曾经主导西公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效的传统公共行政，遭受到新的外部环境的越来越峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息社会和知识社会的环境，其赖以建立的两论根底—威尔逊与古德诺的政治——行政二分论和韦伯的科层管理理论均无法答复和解决政府所面对的日益重的问题和困难，导致公众对政府能力失去信心。

正是在这样的历史背景下，80年代的英美两国产生了一种新的公共行政理论、管理模式—新公共管理，并迅速扩展到西各国。与以往传统的公共行政框架进展的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和式进展*种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的本钱，减少行政费用开支，更重要的是，它是一场追求“三E〞〔Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益〕目标的管理改革运动，是对传统的公共行政模式的一种根本性变革。

这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚，尝试用新的理论对行政管理进展根本性或向性调整，表达为从传统行政模式向新的行政模式的转换，被形象地称之为“政府重塑〞、“治道变革〞、“政府再造〞等等。所以，必须学习和借鉴现代社会的先进管理思想和理念，依此来形成新的对策和思路，来促进和加快我国的行政改革。正如邓小平同志所讲的：“社会主义要赢得与资本主义相比拟的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义兴旺的一切反映现代化生产规律的先进经营式、管理法〞。

我国是世界上最大的开展中，正在进展着举世瞩目的社会主义市场经济建立。我们应该积极认识和分析以市场化为导向的新公共管理思想对我国行政改革的借鉴和指导意义，主要是指将西的新公共管理思想和我国的根本国情结合起来，从实际出发对我国的公共行政体制进展改革，逐步建立起具有新公共管理思想涵和中国特色的公共管理新模式。

1.适应市场经济开展的需要，加快行政组织构造变革。

行政组织构造是行政组织各组成部门的关系形式，是多种构造有机结合形成的统一整体。科学合理的组织构造必须表达管理对象的要求并与管理环境相适应。我国原来的行政组织构造是依据传统的层级模式，在方案经济体制下形成的，随着社会主义市场经济体制的建立，为了与全球化、信息化相适应，必须对正在改革中的行政组织构造予以调整，建立与市场经济体制相适应的、新的行政组织构造，也就是说要加快行政组织构造的变革。

新公共管理模式非常注重政府部管理的变化，包括普遍采用私营部门的管理法，如分权、赋予管理者责任、推行绩效管理、解除管制等等，这些都带来了政府行政组织构造的变化，如扁平化、分散化等等。同时，新公共管理还特别强调行政管理的效率，而行政组织的改革作为政府管理制度的创新，其重要的目标就是通过克制行政机关中重的官僚主义现象，提高行政工作的效率。

2.营造新型的以顾客为导向的公共行政文化。

新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供效劳，政府效劳以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府效劳质量的提高。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统，但它们都是市场，就同金融系统、银行系统和保健系统一样都是市场。如果我们把市场的导向思想应用到我们的公共系统上去，我们就能取得伟大的成就。〞“顾客导向〞的行政文化正是“市场导向〞思想的表达。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的效劳标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主〞的权利，以实现改善公共效劳质量的目的。新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客〞或“客户〞，拥有更多的选择权，有时机来评价政府工作效果。因此，“顾客驱动〞机制，将是一个推动政府改善效劳质量的良好机制。

我们党在很早就提出来人民公仆要有“为人民效劳〞的精神，公务员作为人民公仆，其天职是为人民效劳，是维护人民的公共利益，并且应当以此为荣。由于受传统观念与现实的体制、观念等影响，形成了与现代社会不相符合的官僚行政文化，重损伤与人民的感情，脱离了群众，也重阻碍了社会主义市场经济的安康开展。

吸收先进的新公共管理思想，形成有中国特色的公共行政价值观。建立先进的行政文化的关键是树立先进的行政文化价值观。行政文化价值观作为行政文化的灵魂，是我国社会主义市场经济建立必不可少的组成局部，是广阔公务员必须具备的品质，同时也是广阔群众强烈渴望和深切呼唤的。

3.重新界定政府的角色与作用，切实转变政府的职能。

重新界定政府的角色和作用，这是政府对自身地位的重新审视和定位，即重新认识政府的职能和政府在社会生活中所扮演的角色。在传统观念中，政府是一个社会生活的权力中心，政府是全能的、无所不知的。政府理所当然扮演着社会管理者和控制者的角色。我国正处于方案经济向市场经济的转型时期，这是我国公共管理目前所处的最主要的国环境。因此，在原来高度集中的方案经济体制下，我国在政府公共行政面，长期奉行社会主义制度和方案管理体制必须对政治、经济、文化和社会生活都实行高度集中管理的指导思想，政府职能无限制地膨胀和社会职能极度地萎缩，政府包揽了一切社会事务，政府权力渗透到了社会生活的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了多“不该管、管不好、管不了〞的事。事实证明这种全位的政府管制导致了社会资源