快速城市化地区社区管理模式创新研究

快速城市化地区社区管理模式创新研究

C93-053：A1002-3240(2011)05-0063-05一、引言城市化进程的加快给城市建设和发展带来了前所未有的机遇，也给城市管理带来了巨大挑战。市场经济体制的确立和完善、“单位制”体制解构使社区成为承接社会管理事务的一个接口。社区管理模式是为了达到社区管理目的而采取的各种管理体制、机制、手段、方法的有机结合体，探究科学合理的社区管理模式对提高社区管理效率、促进社会稳定与协调发展至关重要。浙江省台州市是典型的快速城市化城市，建成区面积从1994年的96平方公里扩展至2006年的231.37平方公里，1999年城市化水平为23.6%，到2009年已达51.7%。[1]与此同时，受新建城区和快速城市化影响，台州市社区建设落后于经济发展，较之其他城市，基础差、底子薄、起步迟。快速城市化推动了台州社区建设的发展步伐，但也给社区管理带来了一些挑战。1.社区人口迅速聚集，社会事务管理增多。快速城市化表现出社会经济结构的变化和城市人口的集中，即第二、第三产业所占比重日趋增大，农村人口迅速向城市聚集，外来流动人口不断涌入。在快速城市化过程中，台州三次产业生产总值构成和从业人员分布发展进程如表1和表2所示。①随着二、三产业比重加大和从业人员增多，台州外来流动人口增长迅速，城市人口剧增。以椒江区为例，2003外来流动人口为31893人，2010年增长到153980人。②市区1994年末总人口数为136.73万人，2008年末总人口数为152.75万人，14年间增长了16.02万人。①城市基础设施远远不能跟上快速城市化的步伐，城市承载能力有限，社会矛盾增加，社区事务管理增多，管理任务日趋繁重。2.产生了大量被动城市化市民，管理难度加大。城市化表现出精神上的、意识上的城市化，生活方式的城市化。所谓被动城市化，是指农民主观上不愿意被城市化或还没作好城市化的准备，但由于受各种客观原因的影响而不得不放弃农业生产方式和乡村生活方式，最终被融入城市的过程。由于不能主动做出选择和决策，他们只好被动地进行生产、生活方式（包括生活空间实体从乡村到城市、社会身份从农民到市民）等方面的巨大转变和艰难适应。[2]台州由于新建城市和快速城市化的推进，产生了大量被动城市市民，尤其是新城区广大农民一夜之间转为市民，精神、意识、生产和生活方式还没有根本改变，只是实现了表面上的城市化，是身份上的市民，社区参与意识还未形成，社区管理难度加大。3.产生了大量城中村，村居混居，管理体制困境凸显。“城中村”是城市经济迅速发展，周边农村土地被征用，村庄进入城市的产物。“城中村”虽然在地域上已经成为城市的组成部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保持着农村旧模式。台州撤地建市之后，在加快城市发展过程中，由于土地扩张，农民主观因素以及投资主体选择偏好，产生了大量的城中村，现市辖三区61个社区全都存在城中村。村居混杂的局面给社区管理带来了体制和制度上困境。二、快速城市化地区社区现行管理模式存在的主要问题快速城市化地区现行的社区管理模式如图1所示，有三个显著特点：一是议行分离的组织设置，突出反映了社区自治组织的本质；二是城乡社区建设领导小组的成立，有利于形成建设合力，使得社区建设在政府层有了强有力的领导保障，加快推动了社区建设发展步伐。三是仿政权设置的组织体系，对应政府各职能部门和科室，对于完成行政事务性工作非常有效。这种社区管理模式在社区建设初期比较有效，但在社区发展过程中遇到了一些问题，主要集中在以下几个方面。图1社区现行管理模式1.政府与居委会职责不清，居委会角色模糊、行政化倾向严重由于政府与居委会权限职责不清，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给居委会承担，主要表现为社区工作站、室等牌子多，指令多。居委会角色模糊，职能错位，自治工作与政府行政工作混杂，承担了太多本应由政府承担的工作任务。社区工作者大部分时间忙于会议、座谈，整天围着政府转。社区“上面千条线，下面一根针”，变成了执行上级各项工作任务的一级“准政府”，成了政府部门、街道的承受层、操作层、落实层。居委会行政化倾向影响了社区居民参与社区建设的热情，不利于培育居民自治意识与推进社区民主建设。2.社区居民参与度低，参与形式和机制存在缺陷受快速城市化影响，城市社区居民由原著居民、新居民、被动城市化居民、外来流动人口居民构成，居民素质参差不齐，异质性大。社区建设活动中，多数居民缺乏社区参与意识，没有参与社区活动和事务的兴趣，更缺少实际的参与行动。许多社区连楼长都没人愿意做，召开一年一次的社区居民代表大会难度很大。平时参与社区活动的对象仅停留在社区支部党员、离退休的居民代表骨干分子等，半数左右居民从未参加过社区活动。另一方面，社区居民通常是在社区工作人员动员、说了下参与社区管理机构已经形成决定的事项，只是对社区事务的表态和执行，以被动式执行性参与为主，其价值远低于决策性或监督性参与。3.非营利组织缺乏支持与功能缺位由于缺乏持续性引导培育和经费扶持，快速城市化地区的社区非营利组织数量较少，力量薄弱，发挥的功能非常有限。很多组织成立后很少有活动或者是社区有事情主动邀请他们参加，主动常态化运行的组织很少。台州2009年市辖三区非营利组织共有407家，社区志愿者组织341个，工作经费极为缺乏。以社区志愿服务工作为例，2009年台州椒江区社区志愿者工作经费各方支持为零，路桥区政府拨款1.8万元，社会捐赠0.5万元，其他0.2万元；黄岩社会捐赠9.7万元，其他8万元③。为了生存，有些非营利织织不得不从事某些营利性活动，有些组织的官方背景和政府色彩浓重。4.社区各管理主体没有形成共建共管合力社区党组织和社区居委会功能发挥有限，驻区单位在社区建设上支持不大甚至全无，很少或几乎不参与社区共商事务，政策规制中亦缺乏对驻区单位参与社区共建的约束和激励机制。居委会和物业服务企业在小区日常管理中，由于服务管理内容有些交叉和重叠，造成职责分工不明确，其中有的物业服务企业与居委会，出现了经济利益、工作职责、服务设施之争。5.社区经费供给不足，经费使用缺乏自主权社区经费主要来源是政府拨款，多元化的投入机制尚未形成，经费总量严重不足。台州市辖三区2009年社区经费总额为1341.73万元，其中政府拨款为1020.73万元，共建单位资助75.8万元，社区自筹为245.2万元。③各级政府经费拨付没有随着经济社会的发展、社区工作职责和内容的增加而自然增长。市级财政对每个社区每年1.5万元经费补助，自2002年至2010年未有增长，区与街道各自承担50%的每百户经费标准至2010年还是8000元。③许多部门把机构延伸至社区，但费用没有进社区。居委会经费普遍只够维持日常开销，很少有余钱开展活动。此外，仅有的经费使用自主权受限。当前社区居委会没有独立账户，经费、财产、财务归街道集中统一管理分配使用，居委会所需经费上报由街道安排列支。一些创收或者结余的经费，社区没有自主支配权。街道可结合居委会经济收入状况，进行统筹调剂。社区申请活动经费十分困难，许多时候心有余而力不足。6.社区工作人员缺乏有效激励，职业化水平低当前社区工作人员薪酬待遇偏低，近60%社区工作者年收入达不到当地职工上一年的人均收入水平，“五险一金”等社会保障福利不全，其中住房公积金提供率仅为32.8%，对优秀人才缺乏吸引力。①同时，由于政府没有制定职业发展激励制度，出现部分公开招录人员离职现象。与前几年相比，社区工作人员文化素质虽有提升，但高学历人才尤其是专业化人才依然稀缺，针对社区工作者的专业培训很少，缺乏计划性和常态化培训制度。社区工作者专业知识较贫乏，未推行持证上岗，与职业化社区工作者队伍的要求还有相当的差距。三、“三位—体、多方协同共治”——快速城市化地区社区管理的创新模式结合快速城市化的现实与城市社区建设管理实际，笔者认为现阶段快速城市化的社区管理宜采取“三位一体、多方协同共治”的创新模式。“三位一体”在现有社区建立社区公共服务站，在社区党组织的领导下，社区居委会承担法定的居民自治功能，社区公共服务工作站承担政府公共服务职能向社区延伸所涉及的工作，负责承担社区公共服务和社会管理职责，实行交叉任职、合署办公，推动社区各项公共事务和社会服务的社区管理新模式，如图2所示。图2“三位一体”模式社区管理实行“三位一体”模式具有多方面的优势。社区公共服务工作站的建立，职责分明，执行到位。由于整合了原来政府各部门在社区下设的站室，在落实社区准入制度的前提下，按照“人随事转、费随事转、权随责转”要求，将部门工作延伸到社区公共服务工作站，确定社区公共服务工作站的主要职责，理顺了社区与各部门之间在社区服务上的关系。另外，社区党组织、社区居委会成员交叉兼职；“人随事转”的相关部门人员和经过批准只落实了经费但未落实人员由街道选聘的社区工作者均进驻工作站。这样既不额外地增加社区负担，又能更有效地开展社区服务。“多方协同共治”是指以社区党组织为领导核心，社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业、驻区单位共同参与建设和管理服务，依法民主自治的社区管理新模式，如图3所示。图3“多方协同共治”模式依据多中心理论所提出的公共事物自主组织与治理的集体行动理论，[3]“多方协同共治”模式的优势主要是：充分发挥社区党组织的领导核心作用，形成多元化管理主体的合力，实现社区目标共向、资源共享、服务共献、和谐共建、共同协商社区事务，共驻共建。四、快速城市化地区社区管理创新模式的实现路径（一）建立社区准入制度，明确政府与居委会职能新制度主义认为制度变迁不是泛指制度的任何一种变化，而是指一种效率更高的制度替代原有的制度。[4]政府与居委会之间清晰的职能划分是推进社区民主自治建设的必然要求。当前应根据《居委会组织法》、《浙江省城市社区工作申报准入试行办法》等制定组织机构、工作任务、评比考核进社区的准入制度。通过准入制度的推行，进一步明确社区居委会的基本职能，界定社区居委会与有关政府机构之间的职责，把现在政府部门与社区居委会承担的多项工作职能进行明确划分，是部门承担还是社区承担，是部门指导还是社区协助，一一列表进行说明。（二）完善社区民主政治参与体系，培育和激发居民参与行为1.完善社区民主治理机制。以党内基础民主带动社区居民民主，逐步扩大社区党组织领导、社区居委会直接选举范围，探索社区流动人口在居住地参加选举的方式，在法律中明确社区成员参与机制。社区建立提案制度和议事制度，并将社区重点议题、讨论过程和问题解决的情况及时向广大社区成员公布，实行居务公开、民主评议等监督实践，真正实现居民的社区参事议事权。积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式。鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权和监督权。2.提高社区服务水平。社区服务在城市社区管理中居于特别重要的地位。通过强化社区的服务水平，不断提高服务质量，使社区成员在能够充分享受社区服务提供的种种“好处”后自愿归属和认同于社区，从而激发其参与社区建设管理的热情。3.实现社区成员利益逐步社区化。[5]利益是参与的最重要的驱动力。居民只有深切感受到社区与其本身的利益密不可分，参与才能维护自身利益时，才会产生参与社区事务的动机和意识。降低居民对单位的依附度，使居民除工作之外的政治、福利、社会保障等利益基本能从社区实现。4.提高居民素质，培养社区成员参与意识。通过社区的娱乐设施与文化活动来丰富居民的精神生活，陶冶居民的情操，增进居民之间的交往，提高居民的素质，培养居民的市民意识，倡导社区精神，增强居民的社区权利意识和责任意识。（三）培育和发展社区非营利组织1.创造良好的外部环境。社区非营利组织的发展和壮大，极有利于市民社会的形成和发展，有利于形成多元化的社会，有利于政府和社会的分离。培育是政府扶助下的非营利组织的发展过程。政府应制定扶持社会非营利组织发展政策，建立社会非营利组织发展基金和购买服务，为其提供经费补助，促进社会非营利组织的健康发展。同时，改革非营利组织的管理体制，促使非营利组织由官办向民办转化，逐步与政府行政脱钩，给予其更大的独立生存空间，让它们更好地发挥社会整合和利益表达的功能。2.制定公民参与社区志愿者活动的约束和激励制度。通过制定升学、就业、晋升等必须参加社区志愿活动的约束制度，强化公民参与社区志愿活动行为。大力推行社区志愿者注册制度，健全社区志愿者服务网络。建立社区志愿活动登记备案制度，设立社区“爱心银行”和“时间储蓄”，[6]形成社区成员互助合作与共享激励机制。评选社区年度义工标兵，志愿者先进个人，荣誉居民，先进非营利组织等，以此激励社区非营利组织及成员的公益行为，弘扬社区志愿服务精神，形成人人争做义工的社会风尚。（四）加强党组织建设，建立共建共管机制1.加强社区党组织建设。扩大党组织的社区覆盖范围，每个新建社区都要建立党组织，优化党组织设置，党员人数达到一定规模以上的社区设立社区党委。吸收社区居委会、业主委员会、物业管理公司、驻区单位成员中的党员为社区党组织成员，使党员在社区管理事务中起到沟通各方的桥梁作用，实现为社区居民服务目的。2.加强领导、协调与监督。在现有的城乡社区建设领导小组中特别组建组织部、文明办、民政局、房管局联合小组，负责协调多方协同共治中的经常性事务与共治指导。在街道设立物业监管办公室（可让街道社区管理办公室兼任），监督管理辖区内物业服务企业，街道物业管理办公室接受区物业主管部门业务指导，物业服务企业接受社区居委会监督协调。3.建立参与社区建设管理的激励约束机制，提供多元化的参与渠道。驻区单位参与社区建设与管理，是社会事务下沉到社区后应尽的义务与社会责任。通过政策规制，激发驻区单位的参与热情，加大不履行责任的违规成本。各驻区单位以人力、物力、财力，场地等多种形式参与到社区建设和管理，分工协作、紧密配合，共同完成社区各项工作，促进社区和谐发展。（五）加大财政投入，创新经费使用和投入机制1.各级政府加大对社区的财政投入力度。设立社区建设专项资金，将社区建设的工作经费、人员报酬、服务设施及社区信息化建设等经费逐步纳入财政预算。加大福利彩票，体育彩票援助社区建设的比例。严格执行社区准入制度中的“费随事转”制度，为社区减负。2.政府允许居委会设立独立银行账户。政府财政拨款应直接拨入居委会账户，或经街道账户拨入居委会账户后由社区自主支配，社区经费归社区所有和使用。居委会定期公布财务收支状况，接受社区居民监督。财务独立不仅可使居委会获得财务自主权，促进居民自治，