突发公共事件应急预案

社会学教研部李理二○一七年六月

突发事件应急预案:作用逻辑分析与优化思考第一页，共一百零七页。中央高度重视

做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。——习近平2014年12月2015年03月2015年05月2015年07月提速和升级党政同责基层是主战场上升为国家战略中共中央办公厅国务院办公厅印发《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习，强调把基层一线作为公共安全的主战场，打造立体化公共安全网。新的《国家安全法》将公共安全管理上升为国家战略。国务院办公厅印发了《关于加快应急产业发展的意见》第二页，共一百零七页。目录CONTENTS研究背景作用逻辑优化思考技术路线第三页，共一百零七页。第一部分

研究背景

及面临问题发展历程面临问题第四页，共一百零七页。应急预案发展历程民防计划50年代前自然灾害技术灾难50—90年代9.11后向全面应急转变2002年至今

2008年1月，美国国土安全部公布了《国家应急响应框架》(NRF)突发事件应急管理应由以应急处置为主向以应急准备为核心的重大转变第五页，共一百零七页。中国政府应急管理发展历程预案建设2004第一阶段体制建设第二阶段2005机制建设2006第三阶段法制建设第四阶段2007第六页，共一百零七页。

全国应急预案体系框架总体预案（1件）专项预案（25件）部门预案（80件）省级及地方政府应急预案企事业单位应急预案重大活动应急预案国家级横向到边纵向到底外延到点第七页，共一百零七页。应急预案处于应急管理“一案三制”建设的龙头地位。一是预测作用二是依据作用。三是保障作用。四是规范作用。实践证明：虽然应急预案并不能保证绝对成功，但没有或应急预案不够全面和科学可能是应急响应失败的主要原因。2013年11月《国家事件应急预案管理办法》出台第八页，共一百零七页。突发事件发生,启动应急预案成为常识,但随后就“弃置不理”是为常态

预案失效一方面是应急预案不能用另一方面是应急预案不会用第九页，共一百零七页。从应用角度应急预案存在的基本问题0302基于常规状态的应急准备VS瞬息多变的应急实际时间所限，仅就这三点为讨论基础亟需探讨应急预案之所以能发生应急作用的作用逻辑，并以此作为应急预案修订及完善的理论依据。01基于事件处置的应急思想VS全过程的应急管理传统行政职能分割的应急功能设计VS

基于情景的应急预案设计第十页，共一百零七页。第二部分

应急预案:

作用逻辑分析

预案即预先制定的管理与行动方案

应急预案本身无法消除突发事件发展本身的不确定性,怎么办？应急预案的作用逻辑以确定性应对不确定性

化应急管理为常规管理第十一页，共一百零七页。

应急预案作用点：

化危机事件为常规事件的桥梁

从逻辑角度分析,应急预案相当于在用一套固定的确定体系去应对不确定的突发性危机事件

,所以应急预案就不可避免地具有了两个功能.第十二页，共一百零七页。应急预案的两个基本功能应急预案基本功能------资源的协调分配包括人力资源、物资资源、财力资源、技术资源和信息资源的准备和使用.----

事故权责体系的构建包括法律、规章、应急处置过程中的各个相发现隐关领导、部门、机构及个人的责权分配。以确定性去应对危机事件当中都会遇到的确定性问题

以灵活性去应对危机事件当中的不确定性

危机分析就是通过所有可能获得的信息对危机的发生、发展及趋势进行分析.危机决策则是在危机分析的基础上针对性的采取措施以化解危机.第十三页，共一百零七页。

研究的核心问题：如何转化?

一个突发性的危机事件如何才能转化为一个普通的常规事件呢?

如何能实现从应急管理到常规管理的转变呢?第十四页，共一百零七页。

问题的分析必须围绕应急预案的作用对象：危机（成因）预案的聚焦点从“危机”本身——转化到危机成因分析与控制第十五页，共一百零七页。危机破坏性不确定性紧迫性危机通常是在社会的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。

问题的分析必须围绕应急预案的作用对象：危机（特征）预案功能设计的切入点：危机特征的消除或减弱第十六页，共一百零七页。强化突发事件的全过程管理-----夯实普遍关键点建设

问题的分析必须围绕应急预案的作用对象：危机（过程）第十七页，共一百零七页。基于作用逻辑的应急预案体系持续优化成因控制特征消除全过程管理第十八页，共一百零七页。第三部分

预案优化的

几点思考

思考一：

编制中继续完善以确定性应对确定性部分环节

思考二：

编制中亟需弥补以灵活性应对不确定性部分环节思考三：预案管理中的强化应急预案作用部分第十九页，共一百零七页。编制中继续完善以确定性应对确定性环节1资源的协调分配各种资源的综合协调各项预案之间的衔接与配套权责体系的构建

应急处置过程中的各个相关领导、部门、机构及个人的责权分配。

法制保障、科研保障和社会动员与舆论保障

。

确定性的权责体系是应对不确定性的突发性危机事件的重要基础。第二十页，共一百零七页。亟需弥补以灵活性应对不确定性部分环节2全过程管理特征消除成因控制第二十一页，共一百零七页。

强化临界点前的黄金治理-----预防为先原则的确立尽可能隔绝诱发因子，排除隐患，防止破坏性扩散（风险管理）增强承灾体的抗风险能力（基础设施与能力建设）隔绝潜在的孕灾环境（环境治理与文化建设）第二十二页，共一百零七页。亟需弥补以灵活性应对不确定性部分环节2全过程管理特征消除成因控制第二十三页，共一百零七页。危机破坏性不确定性紧迫性

危机通常是在核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。第二十四页，共一百零七页。破坏性巨大的破坏性(含破坏威胁):即突发公共事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,影响范围通常不仅仅涉及个人,而是具有群体性的特点,因此会造成对社会系统高度破坏性。①基本原理1.降低危机事件本身的破坏性

首先,预案当中要对各个可能发生的危害有一个大致的风险区域估计（风险情景构建）。

第二,要对降低各种破坏威胁的可能应对途径与方法做出相应的考虑,这样就可以在应急处置过程当中提供有意义的参考.

此部分的编制过程应该引入专业领域专家和风险分析专家的意见和建议。2.提高人、财物的抗破坏能力

各种资源的综合协调、各项预案之间应急预案中应加入应对民众出现心理恐慌等现象的对策,切实改善公众的危机应对意识和能力状况;如何向公众提供心理、经济与法律等社会救助体系等等第二十五页，共一百零七页。

突发性危机事件的相关信息应该有整体的收集、报送、整理、分析、共享的机制,以确保在事件发生之时有着更为充分的信息。

建立突发危机事件数据库

,更加准确的预测突发事件的发展和变化方向。如果能在危机进一步发展之前,正确的预测出危机的发展趋势,就可以提前采取相应措施,达到控制危机发展的最佳效果。不确定性变化不确定(含信息不对称):即在突发公共事件的开端,经常无法用常规性规则进行判断,信息严重不充分、不及时、不全面,并且其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导,一切似乎都在瞬息万变。第二十六页，共一百零七页。应急平台系统构成第二十七页，共一百零七页。

在应对突发性危机事件的过程中,时间和资源总是不够的,因此编制预案的过程中,就要刻意的在各个环节当中尽可能的节省时间和节约资源。紧迫性时间紧迫性(含资源有限性):

决策者对于危机情形的处理,在决策上只有有限的反应时间,即决策者所面临的环境达到了一个临界值,事态的发展瞬息即变,政府急需在资源有限的情况下,用最快的速度做出决策。分类分级分阶段先期响应指挥权限设计第二十八页，共一百零七页。第二十九页，共一百零七页。亟需弥补以灵活性应对不确定性部分环节2全过程管理特征消除成因控制第三十页，共一百零七页。

强化突发事件的全过程管理-----夯实普遍关键点建设第三十一页，共一百零七页。变化预防准备响应恢复应急准备支撑应急全过程的基础性行动预防/减灾应急准备应急响应恢复重建应急管理过程的一个环节

全过程管理——建立与保持与风险相适应的能力结构32第三十二页，共一百零七页。33

普遍关键点：“十二面”要领第三十三页，共一百零七页。普遍关键点：“十二面”要领2023/5/6、预案启动和指令下达建立各级预案启动条件建立应急指令发出和反馈方式设定启动时间要求设定指令内容和分阶段发布要求设定成员单位和人员准备及赴现场二、报告上级、相关政府，通知相关方设定报告上级时间、内容要求设定报告相关政府的程序和要求及审定要求设定各类应急事件的资源需求和救援支持设定通知相关方内容和时间及跟踪事项三、组织部署、确定赴现场事宜四、组织专家组，技术支持和决策准备进行危害影响分析及事故升级分析建立专家的资源圈确定赴现场的时间和方式确定专家应做的相关准备确定专家的选择和组织分工确定最快速度保障专家介入方案五、救援动态跟踪，把控救援原则建立汇报和跟踪方式建立关键阶段或节点汇报要求明确监控执行救援原则的方法六、信息通告、人员激励建立内部信息通过方式建立内部信息告知内容建立内部信息控制要求七、协调内、外部资源处置八、降低周边、社会影响影响范围现状及可能性评价各类危害物外溢控制方法和手段建立动态跟踪和预警机制外部处置团队及分工建立协调相关政府、企业、单位和处置办法建立外部处置演练制度九、总控大局、事故升级准备十、外围资源圈响应十一、准备全面接管事宜，避免被动局面十二、舆情检测、危机管理危机管理

舆情监测

媒体应对

内部通告

新闻发布

内部管控第三十四页，共一百零七页。预案管理中应强化应急预案作用落地3(1)加强应急预案教育和演练。进行务实和实战的应急预案演练有两个核心优势:一是增加对潜在危机的警惕性,二是增加处理危机的经验。(2)建立应急处置方案提供、评价和选择机制,提高应急处置的经济性。演习班专题研讨会桌面演习竞技性演习技术演练功能演练综合演习能力规划或培训过程第三十五页，共一百零七页。第四部分

预案构建的

技术路线情景不同于传统的“典型案例”，情景是基于历史事件普遍规律、预期风险、真实背景的全过程、全方位、全景式的系统描述；前事不忘后事之师情景构建是多角度思维的工具，链接决策层、指挥层、实施层、参与层，实现了对纵向层面的交互沟通与包容理解；基于情景构建的预案第三十六页，共一百零七页。“情景构建”技术路线与方法第三十七页，共一百零七页。基于可信情景的任务梳理“突发事件应对通用任务框架”从预防、准备、预警、响应和恢复五个领域对64类主要任务进行整理第三十八页，共一百零七页。基于情景构建的应急准备规划第三十九页，共一百零七页。回顾研究背景作用逻辑优化思考技术路线第四十页，共一百零七页。Thanks请给予批评指正！第四十一页，共一百零七页。第四十二页，共一百零七页。第四十三页，共一百零七页。第四十四页，共一百零七页。第四十五页，共一百零七页。第四十六页，共一百零七页。第四十七页，共一百零七页。第四十八页，共一百零七页。第四十九页，共一百零七页。第五十页，共一百零七页。第五十一页，共一百零七页。第五十二页，共一百零七页。第五十三页，共一百零七页。第五十四页，共一百零七页。第五十五页，共一百零七页。第五十六页，共一百零七页。第五十七页，共一百零七页。第五十八页，共一百零七页。第五十九页，共一百零七页。第六十页，共一百零七页。第六十一页，共一百零七页。第六十二页，共一百零七页。第六十三页，共一百零七页。第六十四页，共一百零七页。第六十五页，共一百零七页。第六十六页，共一百零七页。第六十七页，共一百零七页。第六十八页，共一百零七页。第六十九页，共一百零七页。第七十页，共一百零七页。第七十一页，共一百零七页。第七十二页，共一百零七页。第七十三页，共一百零七页。第七十四页，共一百零七页。第七十五页，共一百零七页。第七十六页，共一百零七页。第七十七页，共一百零七页。第七十八页，共一百零七页。第七十九页，共一百零七页。第八十页，共一百零七页。第八十一页，共一百零七页。第八十二页，共一百零七页。第八十