西方行政学说史大学老师课件2

古德诺政治与行政二分法一、古德诺生平与著述

弗兰克·Ｊ·古德诺（ＦａｎｋＪＧｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。

1900年《政治与行政》。提出了政治与行政二分法思想。《比较行政学》1914年《共和与君主论》

生平1893年

1900年

1897年1900年，参加了重新起草纽约市宪章的委员会1903~1905年期间，任该会的首任主席1913~1914年，担任过当时中国政府的法律顾问1914~1929年，担任约翰·霍普金斯大学校长《比较行政法》被描述为“美国第一本公共行政学著作”《政治与行政：对政府的研究》对“政治—行政二分法”进行了系统的理论阐述因而被誉为美国的“公共行政学之父”《市政问题》被认为是现代市政学的“创始人”弗兰克·古德诺--美国的“公共行政学之父”

在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。

１９００年出版了经典性著作——《政治与行政》主要思想内容述评

古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：“政治与行政。”（一）对政治——行政二分法的进一步阐释1、政治与行政的内涵“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。”“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”

换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句话可谓道出了二分理论的核心和前提。因此，虽然在不同政体的政府中，这两种功能的划分程度不同，但它们之间的区分却是必然的。２、政治与行政的分开是相对的古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对的，不是绝对的。

“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。”

古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。“行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。…非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”3、行政功能具有可分性1准司法（半司法）功能任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。3统计和半科学的功能如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。2执行功能任务：仅在于执行已表达出来的国家意志——法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”古德诺反复强调：“政治与行政必须以某种形式取得协调。”政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。（二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”1、古德诺分析了实施控制的两种模式——英国模式和美国模式

英国模式（法内途径）：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”美国模式（法外途径）：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。”2、控揉制的老限度古德扫诺认姓为，穗仅仅艇强调亲政治填对行组政的舰控制摩是有未危险切的，天因为这种雹控制判一旦爪超过核某种姓限度创，行艘政功俘能的爬形式楼就不会置致力夺于执烂行一邀种已因经表爽达出妈来的伴国家窑意志堆，而是尊为了懒一个该政党鹿或社壤会阶滨层的凝利益坦，致力煌于左万右国莲家意哨志的妻表达描。因此张，他丹强调：“纲一方越面为四了保泳证国猴家意炎志的傲执行兔，政表治必切须对墙行政逐进行丽控制煤；另一拐方面绩，为砌了保轧证政蔬府的傍民治悲性和司行政叙的高炕效率脏，又欧不能捉允许售这种晚控制述超出泽其所杏要实拖现的赖合理麻目的骄。”古德逝诺认别为政纺治对庆行政机的控地制应水当限善于狭甘义的豪执行薄性机税构进无行，番其他曲诸如棵司法框、准欧司法策、统侨计和政半科点学性椅质的雨政府染机构述都应哲该保投持自摄己的固独立博性，申而不检受政己治影明响。机构执行报性官按员（经只需波最高利官员匆）从搂属于社政治适，保丛证政回治对卧行政洪的控手制，麦他们露随政栽党而取进退堤，其颤余的仰行政幸官员吓应该斑是不腹受政恩治影题响的滑常任公官员膀，以议保证参行政播的高捆效率官员（三会）走撕向协种调的恒道路脊之二难：行居政的却适度鼠集权肥化古德赚诺对钟欧洲巡寿大陆是和英促美的秀中央迎与地搂方关坊系进今行了搞考察鹊，指猴出美胳国需论要给五地方粘组织译比现隔在更多砌的地垒方立坐法权，并谨把它山当作画州的蛙一个摸机关曾置于嗓集中艺的行塔政控叮制之唉下，征以达结到地陕方组挪织与橡州之惑间的妙协调。中央姜与地摘方的凯这种休分权潜，造范成了行政谷力量凯统一扒性的顽破坏，从唤而使贩国家鬼意志天的执狐行出黎现了觉问题追。在国期家与扬地方铸政治绒共同舱体之裕间存泛在冲建突的模问题嘴上，师自治纺的地苦方政哈府倾向吨于牺余牲国伟家利燃益……古德吧诺认搞为，素地方余不受销控制准，它悟就会鹊脱离蜡国家迅（或趣州）扑从而示使整披体走蒸向分密裂。“因井为只蜂有行政属在一邪定程虫度上倘被集萝权化高了，葵才能伪达到经政治锡和行帆政功毕能之弓间必松要的蚂协调挠”，“因守此，积应该绘鼓励纱行政授集权郑的趋两势，搂而不趴是阻搜碍它故的发药展”丢。“我寸们必趣须坚架持这舟种集生权……不管乎是从郊行政用效率霸的观雅点看飞，还牺是从刊民治荐政府歪本身栗的存踪蝶在看败，坚应持这旗一点到都是毁必要间的。督”美国签宪法安所提乒供的自法定倦政府承体制久并没悔有使若这种镇适度刃控制急和必挂要集绣中得终以成裤长和走发展鸡的任铸何基怒础。古德销诺发具现，肺美国集政府拾体制断得以数顺利峰运行衫所必明不可排少的“适虽度控怒制”体和“岔必要绳行政缎集权举”全来救自于匠政党重功能渡的发帝挥。（四呢）美尊国走抚向政铜治与够行政随协调范的独袍特道突路：壁法外斩调节通过母政党对立碌法机独构成旋员和烘执行停机构赢成员勤的挑倘选，纯而恢早复了塌被法柱定政腔府体炊制隔某断了持的立法肃机构吨对行筒政机雨构的火某种节有效绳控制；通过链政党对中督央行剃政官晴员和细地方到行政四官员翻的挑陪选，烂而恢忙复了撞被法残定体叙制所但阻止王的国家调行政波系统棍的大代一统妥性质较，建销立起调一种树必要哗的行畏政集拨权。（五）美筹国加此强民送主和未效率规的主滋攻方缠向：织政府运体制营的改捆革考虑弱到政党芬在美赞国政省府体拔制中狭具有拔如此背重大员的作富用，古绞德诺肢认为消，必须凑使美春国的猾政府液体制迎做出写某种缸调整以正匹式容成纳政狱党这怜个现叼实，发挥鹅它已管有的货协调阁功能进，制摘定出双政党犹的行常为规咐范，什减轻校和消编除政省党有师可能闭给社供会带法来的冈消极算因素牵。“这症种行套政集拦权运煮动……会解强决政视党责侵任的壳问题亩。它科之所玩以能凳做到魂这一到点，盯是因副为在浮行政陵权集港于一敏个行炒政长助官之害手的炮情况记下，政党铃容易防在一努次选费举中播获得扔对政碎府的豆更大任控制右。如果杠体制道是分愿权的菌，不羊同行惹政官株员的须任期存又不部一致询，政锐党在集一次渴选举潮中获缸得的坏对政羞府的节控制叼就要赚小得苹多。巴”首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。古德旬诺认闯为，有必蜓要对宜政党拜的行雀为做基出规辉范，将政范党这耐个法洁外的勺东西乒吸收泥到法巨律以吗内，加以情一定破的管沈束，列防止稻政党按将自层身变鞭成目何的。其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。“我羊们完尖全有仓理由伸相信皱，更经化常地舟借助毅于公竟民投故票的保办法，将会作给减晒少政锋党目惨前必架须从滑事的火工作管带来辛有利轮的影茶响，脸从而疲使政帮党对省人民军的意疑志更枯加负返责”突。最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。1、威尔云逊与屿古德帅诺的咬“政披治与告行政绘”思撒想的石相同状点（１含）皆两人倾都认逗为任暖何政蚀府在张结构盆上与覆功能缩慧上都际存在址相似嫁性，恋具有艰共同份规律逃可循室。（２特）衔行政广与政榴治相河关联牌，但船又不撑同于胞政治酬活动事，行筹政应奏部分皱受控貌于政况治，桂但政削治与大行政卖又不耽同。四、严威尔义逊与观古德溉诺的鸡“政深治与品行政色”思润想比勾较（３我）删尽管都政治流与行疑政功裁能分辫化非第常明朗显，铜但将砍其严肆格区争分是登非常突困难针的。（４吼）低都主芬张加风强行删政集尊权来笑建立唯高效龄率政恼府。2、威赢尔逊轰与古浑德诺蛋的“继政治美与行姥政”新思想寨的不爆同点（１挣）爪两人任对行花政范怨畴的肯定义压不同咳。威尔旷逊对挣行政例范围诞的定况义则坟相对松狭窄坚一些草。他慈认为湾：“第政治激是在向重大圾而且悔带普巨遍性氧事项卡方面粪的国秤家活缝动，纺行政拥则是两国家城在个道别和侵细微岩事项写方面靠的活欲动。读”古德嫩诺从请相对比主义号来界宵定行锯政的窜内涵损，认吐为行醒政作劲为国井家意甲志的欠执行熊，还寒包括毫司法婶。古挪德诺理还对着行政创中政便府行灭政的扁功能拌作了服进一团步的浑划分末。（２陈）絮威尔莲逊相霜当注奇重对壁行政蒜研究味方法仅、行临政执裕行以拳及如蹈何通省过改骂善政青府管范理来学提高沙效率红的论易证。古德谅诺则煌十分歪注重拿对政茧治与乌行政拖的关沃系的刊协调练，注鸡重研洞行政骄如何速避免残受政技治的悉过度棕控制。（３扎）漠威尔裤逊认摔为，乘民主侵和效凳率是饼相矛渴盾的围，是剧行政胶学成付为一止个学杀科的旧原因怠之一伞。古德庄诺的馒观点省则不艘同。贪古德骡诺的奔“政厘治与巩行政肾”二冒分法沟中渗漏透了涨西方丝式社会笋传统必和工膨业时冠代当非时的宽价值尿诉求——民主追与效博率。侦这种棕二分界法不皇但是榆针对忙当时含美国辆流行钱的政夹党分听赃而碰提出岔的一钓种对供策，卸而且冤是针砖对当逼时资剑本主瓣义经突济的催飞速神发展坡引起恐的国开家政牺治体复制变临动的逗一种渣回应含。古德四诺观绢点之一：政治剃与行禁政是浆两种皱不同戏的功啦能，纱但这慌种区若分只辱是是辰纯理菠论上绢的，改而不放可能绞是实俯践性闲的。京实践窗中，哀这两鼻种功叮能不赞能被演截然霉分开忍并分德别委链以给惩不同士机关钱；而局且这姓两种熟功能穷之间荣必须贵取得番某种茅协调造。古德搁诺观恶点之二：为取积得政结治与秋行政宣之间股的协忘调，束政治移必须匹对行滥政拥林有某沈种“狼适度治”的旬控制叙。古德乏诺基植本观喊点之勒小结古德删诺观点之三：为取载得行栗政的绩效率驰以及夫保证而民主廉，行涨政集造权都齿是必由要的稻。古德驴诺观点之四：美国艺的政佛党制走度对何于保晓证美俊国政据府体哭制的军顺利控运转坦是必枯不可驼少、椒至关葵重要兴的。古德平诺观点之五：美国跨政府魂体制签改革合的方辣向在煮于：幻玉将政目党制沃度纳预入法谅制化串轨道颂，使斥之成坚为法粘内制垂度，榆对其铸行为猾进行青规范好和约丘束，宁以使姓其更甚加负细起责养任。果同时傍，美衔国应红更多笼地采收用公娇民投修票之惹方法帝。古德权诺行算政思涝想简泡评在威轨尔逊训政治—行政鼓二分蜡法的春基础误上作际了进竞一步余的阐盈释；着重勤对政押治与猜行政双的协甩调关宅系以倚及如香何实炎现这县种协薄调提四出了批自己灿的独绵到见绩解。廊其思谨想和满观点箭都较腥为深快刻。与威卧尔逊主的研购究有买相当杨一致没的地软方巨，主赤张行啄政权跌力的昼集中算，批放评了克美国侍建国绒之初层被奉亲为神拆圣的鞋某些欲思想需原则注意话点放没在影咐响行仪政变席革的衔政府长制度隙上，谨而没兄有真咬正地阶深入激到行卡政管甚理内萌部的站那些污技术枪性细醋节上跃去总结吉：行傅政学盾研究岛在古蔑德诺艺、威拴尔逊寇等行顽政学锈创立碑起这圾里，制仅仅剧只是脱完成伴了一拌个起奶步，屠它的料深入某、全民面、亏系统牲的展费开则林是他应们之梅后的溪下一凡代的杏课题殿。古德诺享的政击治与必行政抽二分故理论霸对我赵国政仇治与顷行政征关系钥的一府些启影示１．道应该抽大力暗发挥宪政府改行政良的各种功能过。２．蛇应该劝大力驾发展持现代酱公务登员制鼻度。政治与悬行政尊二分睡的前椒提为什惯么威盖尔逊鞠、古匪德诺不等人膊会提窗出政暮治与哄行政音的二小分原垄则呢?古德斯诺认辫为，是政现治以吨及政莲府的眯发展恒提出枯了这多种要扶求（政治救和政寨府的撑发展孝表现富出了撞相分字离的演特征跪,使含行政体与政梦治各学有其碑不同牛的特边性）。政治定与行功政二渠分的增原则蓄是西释方社闸会政痕治发烈展的嘴必然尖结果。之所窃以是算由美暮国学避者率屑先提育出来庸,是听因为美国础是西窃方政茶治文而明发觉展的驶典型故形态(如果尿脱离若西方毛社会维的政题治文耕化形功态和混制度欠基础歌,就露很难趴对政植治与拴行政呈二分撒的意热义作呀出准悬确的饿把握）。现实疼依据多党制公务员制度政治与行政二分的最为直接的原因多党县政治龙是竞章争性生的政环治,揭政党眼是在纸竞争衰性的思选举拘中获嘱得掌书权机哪会的勤。在通士常情开况下蛾,政们治领翅域中执的竞兴争会祥促使桥社会悔分化释为对土立的辩集团怎,会临促进妨不同葱利益党集团弊对立模情绪剃的成认长。其结果蔽往往豪是社案会走灯向非斗理性判化,掏甚至召会出递现社柄会动患荡局额面。如何拿才能食使政稠治领夕域中熄的党脊派竞耻争不疤至于扬对社障会造鸽成伤督害呢残?政治与行政二分的最为直接的原因1、多希党制全是政形治与旅行政兽二分刺的政窑治前到提即把政闻治与锹行政脂分开白来,贩把政爸党之很间的脑竞争老限制东在纯效粹意翁义的词政治使领域,而强把行士政看腰作隶虚属于型政治物又与海政治隔相分放离和换有着蚀自己侮独立朋性的砖领域菜。在政咽治领臂域中群促进南民主舅,在眯行政照领域膏中建晒构集觉权。把社踢会秩厘序、挪公共困利益脏的实欺现等符功能他完全澡交由辅行政厉来承胆担,钻而政或治则暖专注序于通皮过竞蜜争的余方式削来促去进公阿共意闹志的侧表达抄。政治与行政二分的最为直接的原因答案在实理践中估,政久治与问行政号的二吨分被篮确定宋为