基于多维视角的城中村改造实践探索

PAGEPAGE基于多维视角的城中村改造实践探索摘要：本文系统梳理了广州市城中村形成的背景，在推动城市化、完善住房保障体系，提升城市功能方面发挥的作用和在开发建设、公共产品供给、卫生消防等方面存在的问题，就广州城中村的改造进展、改造缓慢原因等方面进行了全面总结，并提出了具体的改造应对策略，指出城中村改造是重塑而不是消灭，改造应将流动人口纳入改造体系，构建政府、村民、开发商、流动人口的四大利益博弈群体。在保障公共利益的基础上，提高规划调整的可行性，降低规划审批的难度，改革城中村的土地使用政策。1、引言通常所说的“城中村”是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。城中村的历史是广州当代史上最精彩的篇章之一。宗祠千年，庙堂巍然，城中村积淀着广州2200多年的历史文化。随着现代文明的迅猛蔓延，乡村的气息在这里被抽离，而都市的情调依然徘徊在村外。伴随着“东进、南拓、西联、北优、中调”的战略规划的强力实施，广州市城市空间迅速拓展，全市在册的“城中村”已达138条之多，其实际占地面积达到105平方公里，居住人口则超过300万人。城中村地处城市内部，土地延续着农村集体土地管理模式，这一制度安排使村民具有建房出租的能力和机会。与此同时，城市快速增长导致大量流动人口的涌入。由于支付能力弱，多数中低收入流动人口将“价格便宜”作为择居的首要标准，相对不在意居住条件。在这种市场背景带来的需求和体制背景带来的供给机会共同作用下，低收入流动人口在城中村集聚，城中村快速发展起来。2、城中村的作用与问题在研究推动城中村改造的必要性时，学者们多从土地利用效益、房地产市场秩序、社会治安环境、城市景观形态等方面阐述城中村的负面影响，认为其是城市发展的“毒瘤”，必须尽快铲除。但一系列措施并未取得显著成效，对城中村存在客观性和长期性的反思逐渐展开。张京祥等将城中村纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出城中村是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义。冯健、刘玉等则在我国城市内部空间结构模式提炼中加入了城中村要素，指出其是我国城市功能地域日趋多样化和差异化的体现。2.1城中村的作用通过梳理广州市城中村与城市发展的关系，结合对瑞宝、程界东、竹三等城中村的实地调研和具体改造规划的编制，本文认为对城中村的作用不应只局限于城中村本身，而要着眼于整个城市的发展脉络、功能结构以及涉及的相关利益群体。其特定土地利用方式背后隐含着深层次土地政策及城市管理制度，其空间现象存在有其规律性和客观性。2.1.1促进了城市化的快速发展和城市的快速扩张城中村由于其租金低廉，使得数百万外来流动人口以此为基础，廉价地实践广州梦。城中村为流动人口融入城市所必须的技能及生活方式提供了学习场所，也让广州获得了开放、包容的美誉。与此同时，城中村的出租经济也为村民提供了收入来源和福利保障，解决了因失地而产生的生存危机。由于城中村对流动人口和村民的双重作用，促进了城市化的快速发展和城市的快速扩张。2.1.2完善了城市住房的保障体系从住房保障体系角度看，城中村对流动人口的拉力与城市正规房地产市场对流动人口的推力并存，凸显了城中村对流动人口的安置和管理方面的显著贡献。当下政府的保障房建设存在诸多缺陷，包括：（1）建设动力不足，推进缓慢，缺乏足够的资金保障；（2）主要面向本地户籍人口，对流动人口考虑较少；（3）与遍布各处的“城中村”相比，无论是租金、配套还是交通距离“都没有可比性”。城中村具备政府保障房的各种功能，同时完善了针对流动人口的住房保障体系，稳定了城市房价，提供了流动人口在城市打拼的机会，保障了城市发展和社会公平。2.1.3城中村是城市功能的重要补充广州的城中村分布得非常完美，因为田地是农民用脚量出来的，村子居住点跟农地就是步行距离。这样，把农地一收，盖成了各类提供就业的商业区、工业区，实现了规划追求的居住与就业的布局平衡，同时对其周边商圈而言，城中村又在无意中承载了“劳动力蓄水池”、“仓库”等多重功能。2.2城中村存在的问题广州城中村发展至今，由于城中村自身的属性及其处于城市化区域的特殊性，问题日益凸显，主要表现为：（1）土地权属不同导致开发无序建设混乱，整体居住环境较差。（2）巨大的公共产品和管理需求与村集体经济能够提供的供给形成巨大的供给缺口，导致道路系统极不完善、消防安全隐患重大、大多没有集中绿地，公共服务和市政基础设施配套不足。（3）土地资源供求矛盾凸显，城中村与广州城市经济、社会、空间发展不够协调，影响城市整体规划实施和更新改造建设。3、广州城中村改造的进展与反思3.1广州城中村改造进展早在2000年9月，广州市就提出了城中村改造的思路，但由于政府惧怕出现矛盾，不允许开发商参与成为铁律。此后历经数年，真正意义上的改造无从谈起。2007年，猎德村改造的成功让社会资金的引入成为可能，开发商开始参与多个城中村改造项目。2009年7月，广州市通过了《关于推进“城中村”整治改造的实施意见》。2010年2月，广州市“三旧”改造办公室（市正局级单位）正式挂牌成立，制定了“三旧”改造近、中、远期目标任务和实施计划。从2010年7月初起，广州全面启动城中村的拆迁改造工程.2011年，广州市推动20个城中村的改造工作，并计划十年内基本完成全市138个城中村的整治改造任务。3.2广州城中村改造模式从改造方式看，目前广州主要分为全面改造和综合整治两种。（1）全面改造。对位于城市重点功能区、对完善城市功能和产业提升有较大影响的一批“城中村”，按照城市规划要求，以整体拆除重建为主，实施全面改造。全面改造项目立足于市场运作，除村集体经济组织自行改造外，通过土地公开出让招商融资进行改造。（2）综合整治。对位于城市重点功能区外，环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善“城中村”居住环境为目的，实施综合整治。3.3城中村改造进展缓慢的原因分析在猎德改造成功后，广州其他城中村也广泛效仿，但并没有取得预期的效果，改造陆续陷入停滞。改造停滞的关键并不在于改造模式的缺陷，而在于从改造规划，资金投入到拆迁补偿、政策扶持，利益链条错综复杂，各方利益难以协调。3.3.1村民对拆迁期望较高，利益协调困难村民普遍对拆迁期望较高，少数村民甚至漫天要价，导致要求无法满足，进展缓慢。在拆迁僵局的背后是“城中村”改造过程中种种利益协调的复杂性。利益协调的矛盾最终落实到村委与村民的矛盾，巨大的利益诱惑是产生矛盾的主要根源。其主要表现在对现有利益的补偿、对过往利益的争取和对未来利益的平衡。3.3.2政府要求过高却限制重重政府希望通过城中村改造，释放市中心日益缺乏的土地，解决一些历史遗留问题。在有限的土地上，过度要求开发商承担学校、医院、公园、市政等大量的公建设施建设，令很多房地产开发商望而却步。改造规划和改造政策的限制主要体现在两个方面：（1）对容积率控制过严。若完全按照控规规定的开发强度实施，融资成本较大而可开发建筑面积不足，开发商多无利可图，缺乏经济可行性。而控规调整的程序繁琐，通过的难度极大；（2）对土地的农转用限制过严。市中心城中村农用地要转为建设用地难度较大，土地的增减挂钩和土地使用指标投放缺乏相应的针对性措施，不符合土地使用和城市发展的客观需要。3.3.3开发商逐利而过度突破规划开发商要实现预期开发目标，最大的阻碍在于规划的约束。广州的中心区控规在城中村改造之前已全面编制完成，缺乏从市场角度充分考虑土地的使用性质和开发强度。导致改造无法实现开发成本收益的经济平衡，这必然导致开发商寻求通过调整规划来实现改造目标。利益的最大化追求会导致规划的过度突破，而使得规划的公平性和政策权威性遭受重大挑战。猎德改造的成功离不开政府的强力推动和对规划的调整，但这也导致容积率过高和其他城中村改造的争相效仿。但规划调整在广州三旧改造政策体制下审批通过难度较大，导致大量的城中村改造停留在可行性研究和总体规划编制阶段。控规调整和修规难以深入推进，拆迁和建设则更是遥遥无期。4、应对策略研究要解决城中村改造缓慢的问题，本文认为，破解的关键在于平衡协调各方利益关系，具体策略包括：（1）明晰城中村改造的根本目标不是消灭而是重塑，保证其城市功能的延续，保障城市、村民与流动人口的长远利益；（2）把流动人口纳入改造体系进行综合协调，推行小产权房的保障房功能，完善改造的系统安排；（3）调整改造过程中的政策与制度应对，适当放松相应的管控措施，推动改造持续进行。4.1城中村改造是重塑而不是消失城中村改造的根本目的，不在于消灭，而在于重塑。作为中国的特色，以城中村这种形式存在是合理的，也是必须的。城中村作为广州重要的功能区域，其作用很长时间内无可替代，消灭了城中村，就消灭了广州城市发展的根本，本质上压制了城市化进程，不利于促进就业和社会公平，影响了整个城市的发展活力和运作机制。在重塑而不是消灭的改造理念指引下，从城市产业结构、劳动力分布、居住分异特征等多角度切入，在改造过程中重视挖掘每一个城中村存在的客观价值和历史意义，厘清其所承担的城市功能，尊重改造涉及的政府、村民、流动人口和开发商的利益诉求，平衡协调各方面的利益关系，就能够最大程度上避免改造过程中的大拆大建，减少城中村改造所引起的各类社会矛盾，提升城中村改造给广州带来的历史价值。4.2把流动人口纳入改造体系目前广州的城中村改造主要是围绕政府、村民、开发商三方利益群体展开博弈，而将居住在城中村的流动人口排除在外。本文认为这是导致城中村改造之所以缓慢的重要原因。流动人口的妥善安置才是城中村改造成败的关键。将流动人口纳入城中村改造体系，并作为重要的利益群体，围绕他们的需求展开城中村改造，形成政府、村民、开发商、流动人口四大利益群体，是解决广州城中村改造的主要出路。4.2.1尊重流动人口的利益诉求在广州城中村改造过程中普遍忽视流动人口的利益诉求，将导致城中村与商品房对流动人口的推拉平衡机制的破坏，开发商的逐利本性将导致改造后大大抬升流动人口的生活居住成本，使得流动人口不得不向外迁移，这将会产生四大挑战：（1）破坏工作居住的区域平衡，增加交通通勤压力；（2）增加广州的发展成本，提升流动人口进入广州的准入门槛；（3）降低村民的收入分红，影响村民的后续经济来源和福利保障；（4）迫使人口向远郊流动，在远郊地区形成新的城中村。将流动人口纳入改造体系，关键在于建立政府、开发商、村民与流动人口的互动关系，具体可通过在城中村改造规划和建设等各个环节增加对流动人口的影响因素分析，作为改造规划成果的基本组成部分，在用地布局、综合服务配套、建筑户型设计、拆迁安置、分步实施等方面逐项落实，实现各方利益群体的共赢。4.2.2政府是改造体系成败的关键城中村改造的内在机制就是政府运用一系列可调控的杠杆，手段和筹码(如规划控制手段，换发国有房地产权证，接管市政设施，协助规划设计，提供优惠政策等)，逐步打破城中村异化的"三位一体"(地下经济，外来人口，无序建设，土地集体所有制)的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现改造目标。政府在改造中需要顾及到城中村赖以形成和维系的基层性、民间性社会因素，确立以公共利益为基础的利益协调定位，注重多元利益主体参与的利益协调渠道的构建，履行好利益协调责任，充分发挥规划政策工具的导向作用。通过制定政策完善租赁市场，挖掘存量住房资源，完善小产权房的保障房功能，放开廉租房对外来流动人口的覆盖范围。同时要求开发商在城中村改造过程中增加廉租房的建设配套，保持村民安置房的集体用地属性。以提供多样化、低成本的廉租房，降低对城中村非正规住房的需求，以保障对流动人口的出租供应。4.2.3降低村民与开发商的利益协调成本要破解村民对改造期望过高，利益协调困难的难题。需要政府部门的适当介入，其介入内容包括：（1）解决村民的后顾之忧。政府可推行公共服务均等化、社保医保全覆盖，并将城中村所属企业、物业及土地、村屋等不动产折合成股份，使村民成为集团公司股东，享受业绩分红和福利保障。（2）对村民要求的对过去、现在和未来的利益补偿方面制定严格标准，对由于城市发展造成的土地价值上升要参照香港做法，合理评估政府和村民的利益分成比例，防止外部效益内部化，公共品价值私有化，实现更广泛的社会公平。4.3提高规划调整与政策实施的科学性4.3.1减少规划限制，适度降低规划审批的难度针对由开发商和村集体共同组织编制的改造规划，政府在规划审批、规划调整等方面因地制宜，涉及到控规调整的，经充分征求各方意见并研究论证必须要调整才能解决用地性质和开发强度等问题的，政府在严格保证公共利益不受侵犯、道路绿化、配套设施、建筑总量严格控制的前提下，从市场的角度考虑城中村改造经济平衡的复杂性，可适度放宽对容积率的限制，降低规划审批的难度，提高改造的可行性和可操作性。同时应该抓住城市快速建设的大好时机，加快推进，与城市发展的节奏相适应，以免耽误时机，错过改造的历史性机遇。4.3.2改革城中村土地政策，适度保留土地的二元所有制在城中村改造过程中，涉及土地政策的内容包括：（1）农用地转建设用地；（2）年度土地指标的获得；（3）土地调整的增减挂钩;（4）集体用地转国有用地。要化解城中村改造中的土地政策难题，需要出台针对性的改革政策。位于城市市中心的城中村的农用地基本失去了土地农业属性的基本功能，除在土地利用规划进行变更为建设用地之外，还需要将其土地使用计划和年度土地指标的发放紧密结合起来并联动实施，实现土地的优先使用。同时土地调整的增减挂钩也应该适度放松对市中心区城中村的限制，灵活确定项目区范围和增减挂钩的土地规模，发挥政策的真正效应。在城中村改造过程中，不需要将集体土地全部转为国有用地，可适当保留“城中村”土地二元所有制。就近安置的，可不变更安