财政管理体制课件

财政管理体制是指国家管理财政的组织体系、管理制度和管理形式。一、财政管理体制的内涵二、分级财政体制收支划分的原则与方法三、分级财政体制中的转移支付四、我国财政管理体制的演变五、目前我国的财政管理体制第1页/共36页

一般地说，各级政府有什么样的事权，就应当有相应的财权，以便从财力上保证各级政府实现其职能。一、财政管理体制的内涵1、财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。第2页/共36页2、分级财政管理体制政府间分级财政管理体制主要包括各级政府间的事权划分、收支划分和政府间财政转移支付等方面的内容。财权反映着事权。在合理地划分了事权之后，要对支出的职责细化，特别是在中央与地方之间有交叉的支出、跨地区性支出、具有外溢性的支出时，更应该防止互相干扰，避免混淆不清，力求边界几清晰。

第3页/共36页3、现代西方财政理论对政府事权和财政支出范围的划分西方财政理论界是从公共产品的分析入手的，普遍承认政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职能：中央政府事关国家全局利益的收入分配职能稳定经济职能地方政府地域性较强的资源配置职能

英国学者巴斯特布尔提出了划分中央与地方财政支出的几个原则：技术原则：凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政;利益原则：凡属事关国家范围内的整体利益的支出，应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府;行动原则：行动需要一致的项目归中央，须因地制宜安排的支出归地方财政。

第4页/共36页美国经济学者阿图·埃克斯坦更重视决策程序问题，认为：与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些，能符合本地居民的利益，体现本地居民的偏好和习惯。中央决策往往会因为决策程序过长而错过了执行的最佳时机。因此，除国防、外交、国家管理等项支出须由中央财政承担之外,其他支出应主要由地方财政负责。

美国经济学者塞力格曼提出：规模较大的支出归中央财政,规模较小的支出归地方财政。美国财政学者费舍尔认为:外溢性较小和地方性较强的公共产品,包括基础设施、警察、消防等,更适合于由地方政府提供。

这些观点对西方各国财政支出的实践影响很大，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。第5页/共36页4、各级政府在财政三大职能上的事权划分及收支范围各级政府在财政三大职能上的事权划分主要包括三个方面：资源配置职能上的事权划分收入分配职能上的职责

经济稳定和发展职能上的职责

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二、分级财政体制收支划分的原则与方法税收是财政收入的最主要来源，因此收入在政府间的合理划分指的主要是应建立起一套有效的、以保证各级政府职能发挥的分税方法。1、政府间分税的一些基本原则

流动性税基的税种应为中央税，不能流动的或难以流动的税基属地方税。

具有再分配性质、以支付能力为基础的税种应为中央政府所掌握。有差别的累进税率应由中央政府在全国范围内统一征，形成统一的累进税，并使之成为中央政府进行收入再分配的有力工具。

地方政府适于征收受益型税即依据受益原则征收的税。因为这类税收是根据人们获得利益的大小来征收的，较高的税率意味着可以获得较高水平的利益，各地区税率的差别会被利益水平的差别所中和,不会引起生产和居住地点选择上的扭曲。

税基在全国范围内分布不平衡的税种应为中央税。因为这类税若由地方政府来征收，则会引起各地财政收入的极大差异，影响地方政府间财政能力的平衡，加大地区间财政利益的差距。收入易发生周期性波动的税种应由中央政府征收。这样做既可以使税收成为中央政府稳定宏观经济的一个重要的政策工具，又可以保证地方政府财政收入的稳定。在税收体系中占主要地位、收入比重较大的税种应为中央税。

第7页/共36页2、税种的划分考虑到应赋予地方政府一定的组织收入的积极性，保证地方收入的稳定增长，可以对税种做如下划分：

个人所得税应为中央税。因为其税率是累进的，并且税收收入会随经济发展发生周期性波动，可以成为中央政府进行收入再分配及调节宏观经济稳定的重要手段。公司所得税和增值税应由中央政府进行统一的管理，并可以成为中央政府进行产业结构调整的工具。资源税应为中央税。因为其税基具有地区间分布极其不平衡的性质，若由地方政府征收，各地会仅仅因为自然资源分布的差异而造成财政能力的不平衡，加大中央政府进行地区间财力调节的难度。

非流动性税基的税收，如土地税、房产税等，可以作为地方政府的主要税种，以稳定地方的财政收入。地方政府可以根据各地的实际情况，开征一些使用费和捐税。该类税费属于受益型税，不易引起资源配置的扭曲；且税收较为分散，由地方政府征收可以因地制宜，提高效率。第8页/共36页3、税收分享一种税收可以由各级政府共同分享。税收分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收。对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或以附加费的形式分享。只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。在这三者中进行选择是构建一个合理的税收体系的重要组成部分，所以也应该从公平和效率的角度出发，并应保证各级政府取得足够的财政收入。一般认为，后两种方式比较可取，因为对一个税基同时征收两种税会使税收体系变得更加复杂，加大征收、管理及协调的费用。第9页/共36页三、分级财政体制中的转移支付

现实中，不同程度地存在着事权与财权、财力的纵向与横向的不均衡。为缓解矛盾要建立健全政府间转移支付制度。从世界范围上看，各国一般都在中央与地方划分收支的基础上，辅之以方式有别、程度不同的政府间转移支付制度，用以调整中央与地方的财政关系。

“政府间转移支付”概念在我国是在1993年分税制财政体制研究与方案酝酿过程中才被广泛应用的。

政府间转移支付是一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的相互转移。包括上级政府对下级政府的各项补助，向上级政府的上解、共享税的分配，发达地区对不发达地区的补助等。

转移支付范围仅限于政府之间，财政资源的转移是无偿的。第10页/共36页1、政府间转移支付的目标弥补财政缺口。财政缺口是地方财政收支不对称的结果，但不是地方财政赤字；是对地方政府在提供公共产品与服务过程中受益外溢的补偿；确保地方政府最低服务水准的实现，保证地方政府最低的公共产品和劳务提供水平。由于自然条件、经济条件和历史背景的差异，各地满足最低公共产品和劳务提供的自有财力存在差别，这就要求中央政府提供财力以确保地方政府最低服务水平的实现；缩小地方政府间财政净受益的差别，缩短地区间经济差距扩充经济建设和社会发展的“瓶颈”,体现国家的产业政策，履行政府的资源配置和经济稳定职能。

第11页/共36页2、政府间转移支付制度的特征

转移支付制度虽然不存在一个统一的模式，但是多数国家国家的转移交付制度都具有以下共同特征：弹性化各国中央政府对地方政府的补助不是一成不变的,避免固化中央政府的支出结构，增强中央政府宏观调控的灵活性。公式化不少国家都设计出较为科学的公式，作为拨款的依据，从而提高了转移支付的透明度和规范性，排除了转移支付过程中的随意性。一旦公式被认可，就照此办理。法制化健全的法律体系是转移支付制度有力的保障。不仅转移支付制度运作的外部环境法制化，而且，转移支付制度本身也以立法的形式加以确立。鼓励性设计转移支付应鼓励健全的财政管理，抑制无效率的财政行为。因此，不应设立专门用于弥补地方政府财政赤字的转移支付。可预见性拨款机制应保证地方政府所得份额的可预见性，有利于地方政府合理地安排与使用这些资金，因此，转移支付制度的意图、基本思路、主要方法、所采用的数据与分配结果等，应高度透明化。第12页/共36页四、我国财政管理体制的演变

自建国以来，我国财政管理体制经历过多次变动总的趋势是根据“统一领导，分级管理”的原则由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理的体制。第13页/共36页1、建国初期新中国成立后，面临着生产停顿、职工失业、通货膨胀等残破不堪的经济局面，只能实行高度集中的财政管理体制。高度集中的财政管理体制，是把国家收入和支出的支配权集中在中央，即“统收统支”制度。－优点：中央是唯一的分配主体，实现了经济资源的集中安排使用。缺点：不利于发挥地方的主动性和创造性，不利于形成最大合力。2、“一五时期”

我国从恢复国民经济开始转向有计划进行大规模的经济建设，与国民经济发展变化相适应，财政下放了权限，实行中央、省（市）和县（市）三级财政。把地方收人划分为：地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，支出大体上按照企业、事业和行政单位的隶属关系，划分各级财政支出范围。3、1958年～1959年这一时期，经济管理体制作了较大的改革，中心是扩大地方的权限。财政管理体制也相应作了重大的改革，即中央企业下放给地方，收入归地方，支出也相应地下放，实行以收定支，确定收支比例、五年不变，但只执行了一年，而后改“总额分成、一年一变”的做法。4、1961年～1966年

1961年中央实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。与国民经济调整相适应，财政管理体制作了必要的改进，主要采取集中财政，加强财政管理，强调“全国一盘棋”、上下一本账。第14页/共36页5、“十年动乱”时期国家的经济管理、财政管理处于半计划、半无政府状态。1971年开始实行企业下放，财政收支实行大包干。企业大幅度下放后，中央各部几乎没有直属企业，而地方又没办法把这些大企业管好。6、1980年～1984年

从1980年起，实行“划分收支、分级包干”（“分灶吃饭”）的财政体制。这个体制的主要内容是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出；地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入；地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。后来，把“划分收支、分级包干”的办法，逐步改为“总额分成、比例包干”，的办法。

第15页/共36页“划分收支、分级包干”的财政体制有以下几个特点：由过去全国“一灶吃饭”，改变为“分灶吃饭”，地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各地自求平衡。各项财政支出，不再由中央归口下达。包干比例和补助数额改为一定五年不变。由于做到了财权、事权统一，收支挂钩，所以“分灶吃饭”更好地调动了地方的积极性。

但是在执行中也存在一些问题：中央财政的负担较重，收支难以平衡，没有充分考虑到在中央与地方财力分配上中央要有适当的集中财政体制改革与经济体制改革没有同步进行，而是先行一步实行“划分收支、分级包干”的办法后，一些地方为了争取财源盲目建设，从而影响了整个国民经济效益。第16页/共36页7、1985年-1993年大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支，根据地方的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额，一定五年不变。福建、广东两省实行“大包干”的体制。国务院决定从1980年起，福建省实行“划分收支、定额补助、五年不变”；在广东省实行“划分收支、定额上交、五年不变”的体制。在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外，其余收支均由地方管理。

“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制调动了地方的积极性，但也存在一些问题，主要是收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。因此，从1988年起，国务院对收入上交较多的13个省、市，实行“财政包干、一定三年不变”的办法，以便进一步调动这些地方的积极性。第17页/共36页五、目前我国的财政管理体制1、分税制财政体制改革的必要性国务院决定从1994年1月1日起改革当时的地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制。由于旧的财政包干制弊端明显，诸如：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散、制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，影响到中央政府的宏观调控能力，可见对财政体制的改革已刻不容缓，分税制改革正是在这个背景下出台的。第18页/共36页

中央与地方事权和支出的划分中央与地方收入的划分中央财政对地方税收返还数额的确定原体制中央补助配套改革和其他政策措施2、分税制财政管理体制的具体内容第19页/共36页3分税制财政管理体制的成效与问题(p381—383)

成效:第一,初步确立中国分税制财政管理体制的基本框架,使中央与地方财政分配关系相对规范化.第二,建立了财政收入的增长机制，使中央与地方财政收入均有较大幅度的增长。第三，强化了中央的调控能力。第四，有利于促进产业结构的改善，优化资源配置。问题：第一,事权与财权划分不清。第二,税权过分集中中央。第三，税种划分不尽科学。第四，转移支付不规范第20页/共36页现行的财政管理体制对于增强政府尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力，起到了积极的作用。分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能。但毋庸讳言，现行财政管理体制还不是彻底的分税制，还存在着一些需要改进的地方。第21页/共36页4。进一步完善分税制的思路第一，进一步明确和规范各级政府的事权和财政职能

§经济稳定，社会公平，全国性公共产品供给---中央财政

§资源配置，地方性公共产品供给---地方财政

§增加对以往的“缺位”支出

§减少“越位”支出第二，完善税权划分税权包括：税收的立法权，税收征管权，税收政策制定权。§世界税权的三种模式□相对分权模式----美国□适度分权模式----日本

第22页/共36页□集权模式----德国§中国应建立适合本国国情的分税制模式中央税收和全国性的地方税收立法权集中在中央,但地方政府有权制定地方税的实施方法和调整方法。中央与地方共享税的立法权在中央。第三，完善税种划分基本标准：§经济标准----基于能力原则的税种给中央，基于利益原则的税种给地方§宏观调控标准---体现产业政策、收入分配、总量均衡政策的税种给中央§政府职能标准----转换政府职能，着眼于各施职能，提供相应的公共产品。第23页/共36页§管理标准---零星分散，管理难度大，适合地方管理的税种给地方。§财政标准---既要强化中央财政的主导地位，又要适合地方特点，使地方税源具有内在的稳定增长机制。第四，建立规范的转移支付制度

§世界上转移支付制度的三种模式：□补助金制度-----美国□财政平衡法制度----德国□税收返还制度-----日本§中国财政转移支付制度的目标：□调控地区财政能力的差异，关注横向公平。□提高地方政府提供公共产品的能力

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政府间资源配置职能上的事权划分与公共产品的受益范围和有效供给相联系，主要涉及两个方面：1、全国性公共产品与地方性公共产品从纯理论意义上分析，全国性的公共产品应该具有三个特征：

受益范围被限定在整个国家的疆域之内。受益应在整个国家疆域内均匀分布(如国防、外交等公共产品)。提供者为中央政府，而不可能是某一级地方政府提供。

地方性公共产品的特征也有三个：提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府。受益范围基本上被局限在某一个区域范围之内。受益者主要是本区域范围内的居民。纯公共产品并非肯定就是全国性的，准公共产品也并不一定就是地方性的。例如，路灯的受益范围有明显的地域性特征。

第25页/共36页中央政府和地方政府有提供不同层次公共产品中的职责。但：由地方性政府提供的公共产品不一定就是地方性公共产品,如公路、桥梁、水利工程、病虫害防治等；由中央政府提供的公共产品也不一定就是全国性公共产品。如中央对落后地区提供的公共产品和服务因此，公共产品受益范围的划分是相对的，不是绝对的。2、公共产品提供的分权模式与效率

由于公共产品和服务因受益范围不同而分为不同层次，因此为确保资源配置的最有效性，公共产品的提供应采用分权模式，中央政府和地方政府应各尽其职：中央政府主要承担全国性公共产品的提供和虽处于地方但是具有外部效应的公共产品的协调和提供；而地方政府负责地方产品的提供。在政府间资源配置职能上，按照公共产品的层次实行分权模式更有助于实现公共产品的有效供给。第26页/共36页应由中央政府承担收入分配的职能

在劳动和其他要素具有充分流动性的条件下，如果由地方政府来实现收入分配的公平目标，则不同地区间收入再分配计划的差异会引起人员的流动，不利于公平目标的实现。

只有在国家这个层次上才存在着保证再分配职能发挥作用的不可流动性。收入分配的公平是一种全国性的目标，应有全国统一的标准。

应由中央政府承担收入分配的职能。第27页/共36页处理宏观问题应该有市场外的力量的介入，即政府的介入。这个职能无疑归属于中央政府：从稳定经济的货币政策角度分析，几乎所有国家的货币制造和销毁权都由中央政府所掌握，地方政府没有发行货币的能力

从财政政策对经济的稳定作用角度分析，一国范围内各地区的经济间具有高度的开放性，要素和商品在国内市场上的流动性很大，这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府使用反周期财政政策工具的能力。

从地区间的政策协调角度分析，地方政府类似于一个“团体利益主体”,它的政策也是从团体利益极大化角度出发的，而不可能以整个国民经济的宏观目标为前提。

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税收返还是1994年实行分税制时为了减少改革的阻力、不触动地方政府原有的既得财政利益所采取的一种带有妥协性政府间财政转移支付形式。第29页/共36页中央和地方支出责任划分的基本框架

责任归属支出项目中央地方国防、外交、外援、中央级行政管理、金融和货币政策、中央统管的基建投资、央企技术改造和新产品试制费、地质勘探费、全国性交通、收入分配等个人福利补贴、环境保护、工农科研支持、教育、地区性交通、卫生、城市维护建设、消防、公园、娱乐设施等第30页/共36页中央、地方收入划分中央固定收入:

消费税、关税、车辆购置税、海关代征的进口增值税和消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行金融企业所得税、铁道部门、各保险公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）、中央企业上缴利润等地方固定收入:

营业税（铁道部门、各保险公司等集中交纳的营业税）、地方企业上缴利润（不含上述地方银行和外资银行金融企业所得税）、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、筵席税、个人所得税等。中央、地方共享收入：增值税、资源税、证券交易税，（2002年之后，个人所得税也在中央和地方政府之间划分）第31页/共36页若干国家中央与地方之间税种的划分

税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦.州联邦.州.地方州地方各级联邦联邦.省联邦.省联邦省地方各级联邦联邦.州各级政府联邦.州州、地方各级中央中央.地方中央.地方中央中央.地方地方各级第32页/共36页

到20世纪90年代初期，财政“分权让利”政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致“国家能力”被严重削弱，主要体现在“两个比重”的下降问题：①财政收入占GDP的比重，1979年－28.4%，1993年已经下降为12.6%；②中央财政收入占财政总收入中的比重：1979年－46.8%，1993年－31.6%，中央财政不但要靠地方财政的收入上解维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“基金”（“能源交通基金”和“预算调节基金”）向地方政府“借钱”.

这与20世纪80年代实行的财政体制改革有比较大的关系。

1988年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对全国37个下辖财政单位共实行了六类不同的包干办法，而且由于年度间的情况变动，中央与地方单位需要不停地就包干的基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。财政包干制按照属地征收的原则划分流转税，乡镇企业隶属于地方政府管辖，乡镇企业的税收全部落入地方政府之手，刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性，而且乡镇企业更加倾向于、向地方政府交纳“企业上缴利润”，作为后者可以更加自由支配、不受预算约束的预算外收入。这必然导致税收在GDP中的比重下降，而且中央预算收入并不能随着地方政府财政收入的增加而增加，也导致"第二个比重"逐年下降。第33页/共36页

分税制改革力图改变